ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 березня 2023 року
м. Київ
справа №620/2767/19
провадження № К/9901/6402/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А.,
суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 (ухвалене головуючим суддею Ткаченком О.Є.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2020 (ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Бабенка К.А., суддів: Бараненка І.І., Єгорової Н.М.)
у справі № 620/2767/19
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області, в якому просив:
1.1. визнати неправомірними дії щодо відмови в призначенні пенсії відповідно до ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-ХІІ (в редакції від 12.07.2001);
1.2. зобов`язати призначити пенсію за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-ХІІ (в редакції від 12.07.2001) в розмірі 90 % суми щомісячного заробітку без обмеження її максимального розміру, з урахуванням довідки про складові заробітної плати прокуратури Чернігівської області з дня звернення, тобто з 18.07.2019, і сплатити заборгованість, що виникне внаслідок такого призначення.
2. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 21.11.2019, яке Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 03.02.2020 залишив без змін, позов ОСОБА_1 задовольнив частково.
2.1. Суд визнав неправомірними дії Головного управління Пенсійного фонду в Чернігівській області щодо відмови ОСОБА_1 в призначенні пенсії відповідно до ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-ХІІ (в редакції від 12.07.2001 року).
2.2. Одночасно суд зобов`язав Головне управління Пенсійного фонду в Чернігівській області призначити та виплатити ОСОБА_1 пенсію за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-ХІІ (в редакції від 12.07.2001 року) в розмірі 90 % суми щомісячного заробітку без обмеження її максимального розміру, з урахуванням довідки від 17.07.2019 № 18-30 про складові заробітної плати прокуратури Чернігівської області з дня звернення - 18.07.2019.
2.3. У задоволенні іншої частини позовних вимог суд відмовив.
3. Головне управління Пенсійного фонду в Чернігівській області з указаними судовими рішеннями не погодилось та звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, зазначаючи про неправильне застосування окружним і апеляційним адміністративними судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2020 й ухвалити нове судове рішення в справі № 620/2767/19 про відмову ОСОБА_1 в позові повністю.
4. Позивач надіслав до Верховного Суду відзив, в якому просить касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області залишити без задоволення, а оскаржені відповідачем судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Як установили суди першої та апеляційної інстанцій, згідно з відомостями, внесеними до трудової книжки ОСОБА_1 , він працював:
- з 31.07.2001 по 08.10.2001 - на посаді слідчого прокуратури Козелецького району Чернігівської області;
- з 09.10.2001 по 12.11.2001 - на посаді помічника прокурора Чернігівського району Чернігівської області;
- з 13.11.2001 по 31.03.2014 - на посаді старшого помічника прокурора Чернігівського району Чернігівської області;
- з 01.04.2004 по 08.11.2004 - на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням природоохоронного законодавства прокуратури Чернігівської області;
- з 09.11.2004 по 21.11.2010 - на посаді прокурора Корюківського району Чернігівської області;
- з 22.11.2010 по 01.03.2011 - на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими установами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство прокуратури Чернігівської області;
- з 02.03.2011 по 20.03.2014 - на посаді прокурора м. Чернігова;
- з 21.03.2014 по 20.08.2014 - на вакантній посаді прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Чернігівської області;
- з 21.08.2014 по 29.12.2014 - на посаді Чернігівського прокурора з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері Чернігівської області;
- з 30.12.2014 по 12.01.2015 - на вакантній посаді старшого прокурора відділу правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту прокуратури Чернігівської області;
- з 13.01.2015 по 13.07.2015 - на вакантній посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян прокуратури Чернігівської області;
- з 14.07.2015 по 14.12.2015 - на посаді Прилуцького міжрайонного прокурора Чернігівської області;
- з 15.12.2015 по 07.09.2016 - на посаді керівника Прилуцької місцевої прокуратури Чернігівської області;
- з 08.09.2016 по 15.03.2017 - на посаді прокурора прокуратури Чернігівської області з питань організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції;
- з 16.03.2017 по 26.07.2018 - на посаді начальника відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Чернігівської області;
- з 27.07.2018 і до моменту звернення з позовом до суду - на посаді начальника відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Чернігівської області.
6. Додатково суди попередніх інстанцій встановили, що з 01.09.1996 по 30.06.2001 позивач навчався в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого на денній формі навчання.
7. 18.07.2019 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області з пакетом документів для призначення пенсії за вислугою років відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру».
8. Головне управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області листом від 08.08.2019 № 1575/03-21 відмовило позивачу в призначенні пенсії через відсутність у нього необхідної вислуги для призначення пенсії, оскільки на момент звернення чинним є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697, а частина перша статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789 від 05.11.1991 втратила чинність.
На обґрунтування відмови відповідач у згаданому листі також зазначив, що згідно зі статтею 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697 пенсія за вислугу років прокурорським працівникам у період з 01.10.2018 по 30.09.2019 призначається за наявності стажу (вислуги років), що дає право на пенсію - 24 роки, з яких стаж роботи на посадах прокурорів та слідчих має становити не менше 14 років.
9. Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Частково задовольняючи позов ОСОБА_1 , суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позивач має більше 20 років стажу роботи на посадах прокурорів, а положення статті 86 Закону України від 14.10.2014 № 1697 «Про прокуратуру», якими був збільшений стаж роботи, що дає позивачу право на пенсію за вислугу років, як порівняти з приписами статті 50-1 Закону України від 05.11.1991 № 1789 «Про прокуратуру» (у редакції Закону України від 12.07.2001 №2663-III «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру»») з 20 років до 23 років 6 місяців, звужують його права у розумінні Конституції України.
11. Водночас суд зазначив, що права позивача на призначення та виплату пенсії підпадає під дію статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод і що їх можна вважати «майном» у значені цього положення, а тому непризначення та невиплата пенсії є втручанням у право позивача на мирне володіння майном. Суд наголосив на тому, що є підстави стверджувати про наявність у ОСОБА_1 «законних сподівань» на призначення йому пенсії, оскільки наявний стаж роботи позивача на посадах прокурора передбачає право на призначення та виплату пенсії за вислугою років, а положення статті 86 Закону України від 05.11.1991 № 1789 «Про прокуратуру» в редакції Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» фактично звужує право позивача на призначення та виплату позивачу пенсії за вислугою років. На підставі наведеного, суд зробив висновок про наявність підстав для частково задоволення позову ОСОБА_1
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, належно не дослідили те, що для призначення пенсії за вислугу років позивачу відповідно до Закону України від 14.10.2014 №1697-VІІ «Про прокуратуру» немає законних підстав, оскільки останній не має необхідного стажу роботи, який дає право на пенсію за вислугу років згідно із вказаним вище законом (24 роки).
13. Також заявник зауважує, що умови щодо стажу роботи на посадах прокурорів і слідчих та вислуги років, що давала право на пенсію за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України від 05.11.1991 № 1789-ХІІ «Про прокуратуру» були передбачені частиною першою цієї статті, яка в редакції Закону України від 08.07.2011 № 3668-VІ (набрав чинності 01.10.2011) також передбачала, що у разі звернення з 1 жовтня 2018 року по 30 вересня 2019 року прокурори і слідчі мали б право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку за наявності вислуги років - 24 роки, з яких стаж роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури мав становити не менше 14 років. На підставі цього скаржник вважає, що всі дії Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області є правомірними, а, натомість, позовні вимоги ОСОБА_1 були безпідставно задоволені, тому вважає, що наявні підстави для скасування рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2020 у справі № 620/2767/19 та ухвалення нового судового рішення про відмову ОСОБА_1 в позові.
14. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає про те, що правовідносини, які виникли під час вступу ним на службу до правоохоронного органу (в 2001 році) в процесі реалізації гарантій особи на пенсійне забезпечення за Законом України від 05.11.1991 № 1789 «Про прокуратуру» ґрунтуються на принципі юридичної визначеності, згідно з яким особа, що вступила на службу до правоохоронного органу, повинна мати змогу покладатися на зобов`язання взяті державою перед такою особою - отримувати пенсію за вислугу років, за наявності вислуги не менш 20 років.
15. ОСОБА_1 вважає, що схвалення таких гарантій в 2001 році дало підстави для виникнення у особи, що вступила на службу до органу захисту правопорядку, обґрунтованих сподівань стосовно дотримання державою обов`язку встановленого конституційною нормою - частиною третьою статті 22 Конституції України - не змінювати в бік погіршення для такої особи критерії виходу на пенсію за вислугу років відповідно до Закону України від 05.11.1991 № 1789 «Про прокуратуру» (в редакції, чинній до 30.09.2011), зокрема: (1) збільшувати вислугу років (більш ніж 20 років, а за конкретних обставин справи - не менш як 24 роки); (2) збільшувати спеціальний стаж (на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менш 14 років), (3) не враховувати пільгову вислугу років (брати до уваги тільки календарну вислугу років).
16. Позивач стверджує, що наділивши в 2001 році його зазначеними гарантіями, держава в такий спосіб взяла на себе публічне зобов`язання забезпечити призначення йому пенсії за вислугу років відповідно до Закону України від 05.11.1991 № 1789 «Про прокуратуру» (за наявності вислуги не менш 20 років). І тому вказує, що з огляду на конституційні гарантії, він обґрунтовано сподівався, що умови його права на пенсію за вислугу років, за критеріями, які встановлені частиною першою статті 50-1 Закону України від 05.11.1991 № 1789 «Про прокуратуру» (в редакції до внесення змін Законом України від 08.07.2011 № 3668-VI «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи») надалі не будуть скасовані.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права у спірних відносинах, бере до уваги таке.
18. Колегія суддів зазначає, що ключовим питанням у цій справі є наявність/відсутність у позивача права на призначення пенсії за вислугою років відповідно до статті 50-1 Закону України від 05.11.1991 № 1789 «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789, в редакції, яка була чинною до внесення змін Законом України від 08.07.2011 № 3668-VI «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи»).
19. Частина друга статті 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. На час звернення позивача за призначенням пенсії набрав чинності Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).
З огляду на набрання чинності Законом № 1697-VII втратили чинність положення статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ в частині визначення осіб, які мають право на призначення пенсії за вислугу років, та розміру такої пенсії.
21. Своєю чергою стаття 86 Закону № 1697-VII визначає підстави та порядок призначення пенсії за вислугу років. Зокрема, відповідно до частини першої статті 86 Закону № 1697-VII прокурори мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку за наявності на день звернення вислуги років не менше: з 1 жовтня 2018 року по 30 вересня 2019 року - 24 роки, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 14 років.
22. Суди попередніх інстанцій встановили, що на момент звернення ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області із заявою про призначення йому пенсії загальна вислуга років позивача склала 20 років 3 місяці 30 днів, а саме: стаж роботи на прокурорських посадах - 17 років 11 місяців 1 день, половина періоду навчання в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого - 2 роки 4 місяці 29 днів.
23. Беручи до уваги вказані положення статті 86 Закону № 1697-VII, колегія суддів зазначає, що стаж роботи ОСОБА_1 на час його звернення до відповідача (18 липня 2019 року) є недостатнім для призначення пенсії за вислугу років відповідно до Закону № 1697-VII.
24. Одночасно слід зауважити, що зважаючи на дію законів у часі, на правовідносини, що виникли, має поширюватися дія Закону № 1697-VII, а не положення статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, який втратив свою чинність на час звернення позивача із заявою про призначення пенсії.
25. З аргументів заявленого ОСОБА_1 позову та доводів, які містяться у його відзивах на апеляційну й касаційну скарги відповідача, вбачається, що наявність права на призначення пенсії на підставі положень статті 50-1 Закону №1789-ХІІ позивач пов`язує з тим, що вказана норма права (у зазначеній редакції) діяла під час його роботи в органах прокуратури. На обґрунтування своєї позиції позивач також посилався на те, що зміна надалі правового регулювання щодо питань призначення пенсій прокурорам з огляду на ухвалення, зокрема, Закону №1697-VII, призвела до збільшення необхідного стажу для призначення пенсії та, відповідно, зменшення розміру пенсії у відсотковому виразі до посадових окладів, що свідчить про звуження змісту та обсягу існуючих прав і суперечить положенням Конституції України.
26. Подібні правовідносини вже були предметом розгляду у Верховному Суді.
27. Зокрема, у постанові від 04.03.2020 (справа № 265/6322/16-а) Верховний Суд дійшов таких висновків:
«Відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ (в редакції Закону № 2663-ІІІ від 12.07.2001) до 01 жовтня 2011 року (в редакції Закону №3668 від 08.07.2011), прокурори і слідчі зі стажем роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку. Пенсія призначається в розмірі 80 % від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до котрої включаються всі види оплати праці, на які нараховуються страхові внески, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії. За кожен повний рік роботи понад 10 років на цих посадах пенсія збільшується на 2 %, але не більше 90 % від суми місячного (чинного) заробітку.
Отже, у прокурорів та слідчих, які в період часу з 26 липня 2001 року до 01 жовтня 2011 року мали стаж роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, виникло право на пенсійне забезпечення за вислугу років на підставі зазначеної норми права. При цьому, таке право у зазначених осіб виникло незалежно від того чи фактично воно було реалізовано шляхом звернення до органів Пенсійного фонду України з заявою про призначення пенсії.
Таким чином, враховуючи положення статей 22, 58 Конституції України, можливо стверджувати про те, що у разі якщо в подальшому у чинному законодавстві відбуваються зміни щодо правового регулювання призначення пенсії за вислугу років, які підвищують, зокрема, необхідний стаж для призначення пенсії, зменшують розмір пенсії у відсотковому виразі до посадових окладів, то такі зміни звужують зміст та обсяг існуючих прав зазначеної категорії осіб (в яких таке право виникло раніше)».
28. Застосовуючи зазначений правовий висновок до обставин цієї справи, слід констатувати, що позивач станом на 01 жовтня 2011 року не мав необхідного загального стажу роботи для призначення пенсії (20 років), а отже у нього не виникло право на пенсійне забезпечення за вислугу років на підставі статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ (у вказаній редакції).
З огляду на те, що позивач не набув такого права, то неможливо стверджувати й про звуження його змісту та обсягу, оскільки положення Конституції України, на які посилається позивач, вказують на неприпустимість звуження змісту та обсягу вже існуючого права.
29. Відповідаючи на аргумент позивача щодо «законного сподівання» на отримання «активу», колегія суддів зазначає, що за правовою позицією Європейського суду з прав людини, викладеною у рішенні в справі «Великода проти України» (№ 43331/12, від 03.06.2014), законодавчі норми можуть змінюватися, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
30. Отже, оскільки стаж позивача за вислугу років недостатній для призначення пенсії на підставі статті 86 Закону № 1697-VII, а в період дії статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ позивач не набув права на призначення пенсії за вислугу років, підстав для задоволення позову ОСОБА_1 у цій справі немає.
31. З огляду на наведене колегія суддів вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про часткове задоволення позову ОСОБА_1 є помилковими, оскільки такі висновки ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.
32. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
33. За вказаних обставин Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржених судових рішень та ухвалення нового рішення про відмову в позові.
34. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, яких зазнали учасники справи під час перегляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 351, 356 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області задовольнити.
Скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2020 у справі № 620/2767/19.
Ухвалити нове рішення. Відмовити в позові ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя В.М. Кравчук
