ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 560/1530/20
провадження № К/9901/36227/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Донецькій області, Державної служби України з питань праці про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування акту, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2020 року, постановлену у складі головуючого судді Тарновецького І. І., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Граб Л. С., суддів: Сторчака В. Ю., Іваненко Т. В.
І. Обставини справи
1. У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Донецькій області, Державної служби України з питань праці, в якому просив:
1.1. визнати протиправними дії Головного управління Держпраці у Донецькій області під час складання інформаційної довідки від 15 січня 2018 року № 4;
1.2. визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт - інформаційну довідку від 15 січня 2018 року № 4 про умови праці працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння);
1.3. зобов`язати Головне управління Держпраці у Донецькій області та Державну службу України з питань праці провести комплексну перевірку підприємства за фактами грубого порушення законодавства з наданням копії відповідного акту ОСОБА_1 ;
1.4. зобов`язати Головне управління Держпраці у Донецькій області та Державну службу України з питань праці скласти санітарно-гігієнічну характеристику умов праці відповідно до поданого лікарняним закладом запиту від 04 жовтня 2016 року № 653, з урахуванням посадових обов`язків, викладених у вкладиші до карти функціональних обов`язків «слюсаря з виготовлення вузлів та деталей технологічних трубопроводів» та обумовлюючих умов праці, враховуючи пункт 1.11 наказу Міністерства охорони здоров`я від 13 грудня 2004 року № 614.
2. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2020 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року, закрито провадження у справі № 560/1530/20 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Донецькій області, Державної служби України з питань праці про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування акту, зобов`язання вчинити дії.
3. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що розгляд цієї справи має бути здійснено в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
4. Таку позицію Хмельницького окружного адміністративного суду підтримав і Сьомий апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. Позивач, уважаючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій такими, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу.
Аргументи скарги зводяться до того, що правова позиція, яка висловлена у постановах Верховного Суду від 08 липня 2020 року у справі № П/811/1343/17 та від 13 жовтня 2020 року у справі № П/811/1342/17, на яку посилаються суди першої та апеляційної інстанцій, не може застосовуватись до спірних правовідносин, які склались у цій справі, оскільки суб`єктний склад учасників правовідносин, предмет спору, а також характер спірних правовідносин не є тотожними.
У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6. Верховний Суд ухвалою від 19 січня 2021 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
7. Представник Державної служби України з питань праці подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наголошуючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Така позиція ґрунтується на тому, що визначення предметної юрисдикції справ пов`язано із суттю права та/або інтересу, за захистом якого звернулась особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. На думку відповідача, інформаційна довідка про умови праці (санітарно-гігієнічна характеристика умов праці) є одним із документів, з урахуванням якого в кожному конкретному випадку вирішується питання про зв`язок хронічного захворювання (отруєння) з впливом виробничих факторів і трудового процесу та складається лікарем з гігієни праці закладу державної санітарно-епідеміологічної служби, а тому Головне управління Держпраці у Донецькій області при складанні оскаржуваної довідки про умови праці від 15 січня 2018 року № 4 не виступало у статусі суб`єкта владних повноважень, оскільки не виконувало владних управлінських функцій.
ІІІ. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
8. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
9. Позивачем за приписами пункту 8 частини першої статті 4 КАС України є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
10. Суб`єктом владних повноважень на підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
11. Зміст спірних правовідносин, які склались у цій справі зводиться до оскарження інформаційної довідки Головного управління Держпраці у Донецькій області від 15 січня 2018 року № 4 про умови праці працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння).
12. Підстави, процедура складання та вимоги щодо форми інформаційної довідки про умови праці (санітарно-гігієнічної характеристики умов праці), регламентовані відповідним Порядком № 614, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров`я України від 13 грудня 2004 року, який діяв на момент складання оскаржуваної у цій справі довідки від 15 січня 2018 року № 4.
13. За змістом пункту 1.3 вказаного Порядку санітарно-гігієнічна характеристика умов праці складається в разі підозри в працівника професійного захворювання (отруєння) (далі - санітарно-гігієнічна характеристика) та є одним з документів, з урахуванням якого в кожному конкретному випадку вирішується питання про зв`язок хронічного захворювання (отруєння) з впливом виробничих факторів і трудового процесу (далі - виробничі фактори) з метою встановлення діагнозу хронічного професійного захворювання (отруєння).
14. Санітарно-гігієнічна характеристика складається лікарем з гігієни праці закладу державної санітарно-епідеміологічної служби за місцезнаходженням підприємства, де працює хворий, на запит керівника лікувально-профілактично закладу (далі - ЛПЗ). У разі необхідності до складання санітарно-гігієнічної характеристики можуть залучатись лікарі інших структурних підрозділів закладів державної санітарно-епідеміологічної служби (пункт 1.4 Порядку № 614).
15. Відповідно до пункту 1.6 Порядку № 614 санітарно-гігієнічна характеристика підписується лікарем з гігієни праці, лікарями інших структурних підрозділів закладу державної санітарно-епідеміологічної служби, у разі їх залучення, та затверджується головним державним санітарним лікарем. Особи, які підписали акт обстеження умов праці, а також ті, що склали санітарно-гігієнічну характеристику, несуть відповідальність за достовірність інформації щодо умов праці та трудового процесу, викладеної у санітарно-гігієнічній характеристиці, згідно з чинним законодавством.
16. У пункті 1.9 Порядку № 614 визначено, що на непрацюючих пенсіонерів або осіб, що не працюють, складається Інформаційна довідка про умови праці працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння) (далі - Інформаційна довідка), на підставі даних про умови праці на їх робочих місцях, при збереженні останніх на підприємстві, де вони раніше працювали, отриманих на підставі даних закладу державної санітарно-епідеміологічної служби, наукових досліджень (розробок), характеристики виробничих факторів на аналогічних виробництвах. Обстеження підприємства для складання інформаційної довідки, у разі необхідності, проводиться за участю представника робочих органів виконавчої дирекції Фонду.
17. Приписами пункту 1.8 Порядку №614 установлено, що ЛПЗ, яким надано право встановлювати остаточний діагноз щодо професійних захворювань, можуть надсилати запит в заклади державної санітарно-епідеміологічної служби з обґрунтуванням необхідності доповнень до санітарно-гігієнічної характеристики.
18. Судами встановлено, що ОСОБА_1 у період з 1999 року по 2013 рік перебував у трудових відносинах з ПрАТ "ММК Ілліча" та працював за професією "слюсар з виготовлення вузлів та деталей технологічних трубопроводів" ДКХП випуск 64 "Будівельні монтажні та ремонтно-будівельні роботи".
19. Відповідно до вкладиша функціональних обов`язків вказана професія передбачає виконання складних робіт по виготовленню деталей і вузлів технологічних трубопроводів.
20. У 2011 році позивачу встановлено 3 групу інвалідності, а в 2017 році - 2 групу інвалідності.
21. В той же час, як стверджує позивач, у період роботи в цеху водопостачання підприємства стан здоров`я останнього погіршувався на систематичній основі та були набуті наступні хвороби: гострий артрит коліна, суглобів, сіновіт, нефроптоз низки з права, пахова грижа з права, хвороби хребта, гонартроз суглобів, судинні захворювання, пахова грижа зліва. За умовами праці в пункті 8 Карти періодичних медичних оглядів, маючи на увазі тривалий лікарняний, керівництво ЦВП у квітні 2011 року ініціювало проведення розгляду питання подальшої роботи ОСОБА_1 за вказаною професією на дільниці шламового господарства в структурному підрозділі підприємства - Лікувально-діагностичному центрі лікарсько-консультативною комісією з проходженням обстеження стану здоров`я професійними фахівцями. Не зважаючи на наявні порушення здоров`я підозра в професійному захворюванні не висувалась, представники Фонду соціального страхування на комісію не запрошувались, акти розслідування відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року № 1112 за формою Н-5, Н-1, НПВ не складались. За матеріалами ЛКК за участю представників ЦВП було складено протокол від 20 квітня 2011 року № 20 з наданням медичної довідки від 20 квітня 2011 року № 276/15 з медичними рекомендаціями. За рішенням протоколу позивач був визнаний профпридатним. Не зважаючи на втрату професії з відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року № 1317, ініціації складання документів та направлення на МСЕК з боку фахівців ЛДЦ ПрАТ «ММК Ілліча» позивач не отримав. Групу інвалідності було надано за ініціацією лікарняного закладу за місцем проживання - МСЕК 10 вересня 2011 року. В зв`язку з подальшим погіршенням стану здоров`я позивач у 2016 році звернувся до лікарняного закладу і був направлений на консультацію до міського профнатолога. У відповідності з наявними захворюваннями згідно з посадовою, що обумовлювало умови праці, враховуючи на підтвердження умов праці Карту періодичних медичних умов оглядів пункт 8 у відповідності до постанови Кабінету Міністрів від 08 листопада 2000 року № 1662 міським профнатологом була висунута підозра з профзахворювання від 10 серпня 2016 року. Запит на складання санітарно - гігієнічної характеристики від 04 жовтня 2016 року № 653 направлено до Головного управління Держпраці в Донецькій області. На момент направлення запиту позивач працював у ДВНЗ Маріупольський будівельний коледж. У грудні 2017 року в зв`язку з погіршенням стану здоров`я та наданням 2 групи інвалідності позивач звільнився за згодою сторін. У відповідь на запит лікарняної установи від 04 жовтня 2016 року з боку Держпраці була складена інформаційна довідка від 15 січня 2018 року всупереч пункту 1.11 та пункту 1.20 наказу Міністерства охорони здоров`я України № 614. Зазначений документ містить висновки про те, що «умови праці слюсаря по виготовленню вузлів та деталей технологічних трубопроводів ОСОБА_1 відносяться до класу 2 "Допустимі".
22. Вважаючи дії відповідача під час складання інформаційної довідки від 15 січня 2018 року № 4 про умови праці працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння) протиправними, а висновки, які в ній містяться такими, що не відповідають дійсності, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
23. У пункті 1.26 Порядку № 614 закріплено, що у разі незгоди з санітарно-гігієнічною характеристикою заявник має право оскаржити її у вищому закладі державної санітарно-епідеміологічної служби або в судовому порядку.
24. Отже, оскарження інформаційної довідки про умови праці (санітарно-гігієнічної характеристики умов праці) в судовому порядку передбачено Порядком № 614.
25. Водночас, пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України обумовлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
26. Визначення публічно-правового спору міститься у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України та означає спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
27. Отже, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
28. Проте, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
29. У цій справі ОСОБА_1 , звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними дій Головного управління Держпраці у Донецькій області під час складання інформаційної довідки від 15 січня 2018 року № 4, її скасування та зобов`язання Головне управління Держпраці у Донецькій області та Державну службу України з питань праці провести комплексну перевірку підприємства за фактами грубого порушення законодавства з наданням копії відповідного акту ОСОБА_1 та скласти санітарно-гігієнічну характеристику умов праці відповідно до поданого лікарняним закладом запиту від 04 жовтня 2016 року № 653, з урахуванням посадових обов`язків, викладених у вкладиші до карти функціональних обов`язків «слюсаря з виготовлення вузлів та деталей технологічних трубопроводів» та обумовлюючих умов праці, враховуючи пункт 1.11 наказу Міністерства охорони здоров`я України від 13 грудня 2004 року № 614.
30. Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
31. Інформаційна ж довідка про умови праці (санітарно-гігієнічна характеристика умов праці) є одним із документів, з урахуванням якого в кожному конкретному випадку вирішується питання про зв`язок хронічного захворювання (отруєння) з впливом виробничих факторів та трудового процесу.
32. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
33. Таким чином, характер спірних правовідносин у цій справі не є публічно-правовим, оскільки інформаційна довідка про умови праці (санітарно-гігієнічна характеристика умов праці) складається саме з метою встановлення діагнозу хронічного професійного захворювання (отруєння).
34. Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 08 липня 2020 року у справі № 811/1343/17, від 27 серпня 2020 у справі № 811/1695/17, від 27 серпня 2020 у справі № 811/1339/17 та від 13 жовтня 2020 року у справі № 811/1342/17.
35. Посилання позивача на помилковість застосування судами попередніх інстанцій правових висновків із постанов Верховного Суду від 08 липня 2020 року у справі № 811/1343/17 та від 13 жовтня 2020 року у справі № 811/1342/17 з огляду на нетотожність суб`єктного складу учасників відносин, оскільки позивачем у вищевказаних справах є Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області, не приймається до уваги, оскільки зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.
36. Визначення предметної юрисдикції справ пов`язано із суттю права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
37. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
38. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи особистого немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
39. У постановах Верховного Суду від 08 липня 2020 року у справі № 811/1343/17 та від 13 жовтня 2020 року у справі № 811/1342/17 предметом спору є саме інформаційна довідка про умови праці (санітарно-гігієнічна характеристика умов праці), а предмет правового регулювання, разом із умовами застосування правових норм, є ідентичними зі справою, що розглядається.
40. Таким чином, виходячи із суті права та інтересу, за захистом якого звернувся позивач, заявлених вимог і характеру спірних правовідносин, спір у цій справі не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, наведеному в пункті 1 частини першої статті 4 КАС України, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
41. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
42. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав: фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
43. За таких обставин Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із дотримання норм процесуального права.
44. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Судові витрати
45. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року у справі № 560/1530/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Н. А. Данилевич
Н. В. Шевцова
