ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2023 року у справі № 554/10517/16-ц (провадження № 14-76цс22)
за позовом першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури до виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради, Шевченківської районної у місті Полтаві ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння
за касаційною скаргою заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року у складі судді Чуванової А. М. та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року у складі колегії суддів Панченка О. О., Одринської Т. В., Пікуля В. П.
У грудні 2016 року перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовною заявою, у якій зазначив, що рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, затвердженим рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року, ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проєкту відведення земельної ділянки площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
24 лютого 2009 року рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради № 87, затвердженим рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року, затверджено проєкт відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. 05 червня 2009 року ОСОБА_1 отримав відповідний державний акт на право власності на цю землю.
15 жовтня 2012 року ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу відчужив вказану земельну ділянку на користь ОСОБА_2
23 березня 2013 року заступник прокурора м. Полтави виніс постанову № 48/13 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради, за результатами якої було встановлено, що вказана земельна ділянка є частиною парку «Перемога», який є об`єктом природно-заповідного фонду та пам`яткою місцевого значення садово-паркового мистецтва.
У зв`язку з виявленими порушеннями до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) внесено відомості № 42014170010000001 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 367 Кримінального кодексу України.
Під час досудового розслідування було встановлено факт незаконного погодження протягом 2009-2010 років висновків проєктів землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території заповідного парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення - «Перемога», у тому числі й відповідного висновку ОСОБА_1 , внаслідок чого останньому незаконно безоплатно передано у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку загальною площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 .
Вироком Київського районного суду м. Полтави від 23 квітня 2015 року у справі № 552/401/15-к, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Полтавської області від 02 липня 2015 року та ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 19 листопада 2015 року, встановлено незаконність надання у власність указаних земельних ділянок громадянам на території парку «Перемога», у тому числі спірної земельної ділянки ОСОБА_1 .
Незаконність набуття права власності на спірну земельну ділянку також підтверджується обставинами, встановленими постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року у справі № 816/4424/13-а, якою задоволено позов прокурора про скасування рішення XVI сесії Полтавської міської ради VI скликання від 08 грудня 2011 року «Про затвердження технічної документації із землеустрою та оформлення права постійного користування земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_2 » (що також віднесено до земель парку «Перемога»), визнано протиправним та скасовано вказане рішення.
Прокурор просив:
- визнати недійсним і скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проєкту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд;
- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502;
- визнати недійсним та скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, яким затверджено проєкт відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової чи громадської забудови міста земельну ділянку;
- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87;
- визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року;
- витребувати із чужого незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 з кадастровим номером 5310137000:15:017:0020, вартістю 109 877 грн до земель запасу Полтавської міської ради.
29 травня 2017 року рішенням Октябрського районного суду м. Полтави у задоволенні позову відмовлено.
Рішенням мотивоване тим, що при передачі у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки дійсно мало місце порушення вимог земельного законодавства, а саме щодо надання дозволу на виготовлення проєкту відведення земельної ділянки та погодження проєкту землеустрою - не були чітко встановлені межі парку « Перемога », не відбулися зміни цільового призначення земельної ділянки для житлової і громадської забудови, розроблений проєкт землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок та технічної документації не відповідав вимогам Земельного кодексу України (далі - ЗК України), Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV). Однак у подальшому оскаржувані рішення було прийнято в межах компетенції відповідачів - виконавчого комітету Шевченківської (Октябрської) районної в м. Полтаві ради та Шевченківської (Октябрської) районної в м. Полтава, у діях яких жодних порушень не встановлено.
ОСОБА_1 у встановленому законом порядку отримав державний акт про право власності на земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 , а тому є добросовісним набувачем, оскільки жодних доказів вважати, що останній був обізнаний про наявність порушень земельного законодавства або ж сам умисно сприяв такому порушенню, суду не надано. У подальшому останній уклав договір купівлі-продажу вказаної земельної ділянки з ОСОБА_2 , яка також є добросовісним набувачем.
З урахуванням положень статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) про право мирного володіння своїм майном суд зробив висновок, що у задоволенні позовних вимог прокурора слід відмовити через їх необґрунтованість.
19 вересня 2017 року рішенням Апеляційного суду Полтавської області апеляційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задоволено частково, рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року скасовано та ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову у зв`язку зі спливом позовної давності.
Суд керувався тим, що перебіг позовної давності для прокурора розпочався 20 червня 2013 року, а закінчився 20 червня 2016 року. До суду з позовом в інтересах територіальної громади (Полтавської міської ради) прокурор звернувся 16 грудня 2016 року, тобто поза межами строку давності.
28 серпня 2019 року постановою Верховного Суду рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року та рішення Апеляційного суду Полтавської області від 19 вересня 2017 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції мотивована тим, що суди не перевірили та не встановили наявності виключного випадку для подачі цього позову Полтавською місцевою прокуратурою Полтавської області. Зокрема, не з`ясували, який суб`єкт владних повноважень не здійснює чи неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж що такий суб`єкт владних повноважень відсутній.
21 листопада 2019 року рішенням Октябрського районного суду м. Полтави в задоволенні позову прокурора відмовлено.
Рішення мотивовано тим, що позивачем у справі беззаперечно доведено факт незаконності передачі органом місцевого самоврядування спірної земельної ділянки природно-заповідного фонду у приватну власність, що суперечить нормам чинного законодавства. З урахуванням поданих відповідачами заяв та на підставі вимог статті 256 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) у задоволенні позовних вимог про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку відмовлено за пропуском позовної давності. Підстав для задоволення вимоги позивача про витребування із чужого незаконного володіння спірної земельної ділянки суд не вбачав, оскільки відповідач набув право власності на вказану земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу від 15 жовтня 2012 року, який є чинним і сторонами у встановленому законом порядку не оскаржений, а тому витребування вказаного майна з його володіння у порядку, визначеному статтями 387, 1213 ЦК України, суд першої інстанції визнав безпідставним.
12 березня 2020 року постановою Полтавського апеляційного суду залишено без змін рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року з тих підстав, що землі під об`єктами природно-заповідного фонду не можуть передаватись у приватну власність, а тому суд першої інстанції зробив правильний висновок, що розроблені проєкти землеустрою щодо відведення у власність спірної земельної ділянки площею 1000 кв. м, а також прийняті з цього приводу оскаржувані рішення органу місцевого самоврядування не відповідають вимогам закону. Однак апеляційний суд також вважав, що прокурор звернувся до суду з пропуском строку давності, а тому погодився з рішенням суду про відмову в задоволенні його вимог з цих підстав.
У квітні 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року, в якій він просить скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
Касаційна скарга мотивована тим, що визначальним при дослідженні питання пропуску позовної давності є обізнаність потенційного позивача про факт порушення його права, а не поінформованість про певні обставини щодо обліку майна чи його передачі. Так, перевірка, що проводилася у 2013 році, стосувалася законності прийнятого рішення Полтавської міської ради, а не рішень виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради, а отже, отримана в ході перевірки інформація на той час не свідчила про наявність порушеного права та законних інтересів держави.
Прокурор посилався на те, що апеляційний суд, застосувавши положення статей 256, 257, 261, 267 ЦК України, не врахував висновків щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 554/10377/16-ц, від 30 жовтня 2019 року у справі № 554/8661/16-ц, у яких при дослідженні аналогічних правовідносин вказано, що перебіг позовної давності розпочався з моменту внесення відомостей до ЄРДР, тобто з 25 січня 2014 року. Відтак, звернувшись до суду у грудні 2016 року, він не пропустив позовної давності.
Крім того, прокурор наголосив, що суди не взяли до уваги висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, згідно з яким у спорах щодо земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації тощо.
27 липня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, посилаючись на вимоги частини третьої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Колегія суддів керувалася тим, що у справі № 911/2325/18 за позовом першого заступника прокурора Київської області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Грінінвест» про витребування з незаконного володіння земельної ділянки в порядку статті 388 ЦК України (земельна ділянка розташована в межах земель природно-заповідного фонду) Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зробив висновок, що для відновлення права власності держави на незаконно вилучену земельну ділянку ефективним способом захисту є віндикаційний позов, до якого застосуванню підлягає загальний строк звернення до суду з позовом.
Колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду із зазначеним висновком не погоджувалася та вважала, що зайняття (заволодіння) громадянами та юридичними особами земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням положень ЗК України та Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон № 2456-XII) треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки. Тому від вищенаведених висновків Касаційного господарського суду, зроблених у постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 911/2325/18, потрібно відступити.
20 червня 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задоволено частково. Рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року скасовано. Ухвалено у справі нове рішення. Позов першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури задоволено частково. Повернуто територіальній громаді міста Полтави земельну ділянку на АДРЕСА_1 , площею 1000 кв. м із кадастровим номером 5310137000:15:017:0020. Відмовлено у задоволенні позову про визнання незаконними та скасування рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, яким затверджено проєкт відведення та передано у власність ОСОБА_1 із земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку, рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, а також про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Постанова мотивована тим, що за обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у поверненні земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави, зокрема підвищеного суспільного інтересу до збереження парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва «Перемога» як об`єкта природно-заповідного фонду, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що фізичні особи можуть володіти земельними ділянками природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, але виключно у разі, якщо вони ними володіли на час створення об`єкта природно-заповідного фонду. При цьому набуття права приватної власності на землі, які вже віднесені до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, положеннями ЗК України, Закону № 2456-XII та інших нормативно-правових актів України заборонено.
І органи місцевого самоврядування, і фізичні особи-відповідачі знали чи повинні були знати про неможливість всупереч закону передання й отримання у приватну власність земельної ділянки на території парку «Перемога». Отже, втручання судом у право ОСОБА_2 мирно володіти цією ділянкою відповідає закону.
Зайняття земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням ЗК України та Закону № 2456-XII потрібно розглядати як порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, що не пов`язане з позбавленням власника володіння відповідною земельною ділянкою, навіть якщо інша особа зареєструвала її право приватної власності на цю ділянку.
За таких умов, ефективним способом судового захисту щодо повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду власнику є негаторний, а не віндикаційний позов.
Приписи про застосування позовної давності поширюються, зокрема, на позови про витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов). Натомість негаторний позов може бути пред`явлений позивачем упродовж усього часу, поки існує відповідне правопорушення.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що суди першої й апеляційної інстанцій, правильно встановивши всі обставини справи, зокрема, незаконність передачі органами місцевого самоврядування земельної ділянки у приватну власність, що суперечить нормам чинного законодавства, мали підстави для задоволення позовних вимог. Однак вони помилково вважали застосовними до спірних правовідносин приписи статей 387і 388 ЦК України, а не статті 391 цього Кодексу і безпідставно відмовили у задоволенні вимоги прокурора, спрямованої на повернення земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави.
Власник земельної ділянки може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку. Однак, беручи до уваги те, що оскаржені рішення органів місцевого самоврядування не стосуються ОСОБА_2 як останньої набувачки земельної ділянки, вимоги прокурора про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування, на підставі яких земельну ділянку було оформлено за ОСОБА_1 , не призводять відновлення порушеного права територіальної громади міста Полтави. За таких обставин у задоволенні позову в цій частині слід відмовити.
Не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для усунення перешкод територіальній громаді у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою і визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року, а тому в задоволенні цієї позовної вимоги слід також відмовити.
Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок, наведений у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 911/2325/18, вказавши, що зайняття фізичними та юридичними особами земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, не пов`язане із позбавленням власника цих ділянок володіння ними. Вказане стосується і тих випадків, коли право приватної власності на земельні ділянки природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення було зареєстровано на підставі неправомірних рішень про передачу таких земель у власність фізичних чи юридичних осіб. Такі рішення не створюють ті юридичні наслідки, на які вони спрямовані. Вимогу про усунення перешкод державі чи відповідній територіальній громаді у користуванні чи розпорядженні такими земельними ділянками можна заявити впродовж усього часу, поки триває відповідне порушення.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що і ОСОБА_1 , і ОСОБА_2 як мешканці міста Полтави не могли не знати про те, що земельна ділянка знаходиться у межах парку «Перемога», розміщеному у цьому місті. Проявивши розумну обачність вони могли і повинні були знати про те, що ця ділянка розташована у міському парку, який впродовж десятків років є об`єктом природно-заповідного фонду. Тому немає підстав вважати, що у спірній ситуації мали місце недобросовісні дії лише боку органів місцевого самоврядування. Крім того, законодавство України надає ОСОБА_1 та ОСОБА_2 як сторонам відповідного договору купівлі-продажу ефективні засоби відновлення їхніх прав, якими вони на цей час, виходячи зі змісту матеріалів справи, не скористалися.
Рішення суду про усунення перешкод територіальній громаді з боку ОСОБА_2 у користуванні парком-пам`яткою садово-паркового мистецтва відповідатиме та є пропорційним легітимній меті.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що під час розгляду цієї справи ОСОБА_2 розпорядилася своїми процесуальними правами та не заявила зустрічний позов про відшкодування шкоди у зв`язку із заявленою до неї вимогою. Законодавство України надає ОСОБА_2 після завершення цього судового процесу додаткові ефективні засоби юридичного захисту. Вона не позбавлена можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1 , в якого придбала земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України.
Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку.
Щодо підстав звернення прокурора до суду
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Відповідно до частини другої статті 3 ЦПК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Статтею 45 ЦПК України було визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 45 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 45 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або брати участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно зі статтю 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).
Згідно із частиною другою статті 45 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу.
Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).
Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
У справі, що переглядається, до суду з позовом про примусове припинення права власності відповідача на належну йому земельну ділянку звернувся перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури.
Підставою подання позову прокурор зазначив статтю 23 Закону № 1697-VII та частину другу статті 45 ЦПК України і послався на те, що унаслідок противоправних дій органу місцевого самоврядування щодо розпорядження спірною земельною ділянкою територіальна громада міста Полтави втратить можливість користуватися землями природно-заповідного фонду для задоволення естетичних потреб та відпочинку (а. с. 14, 15, т. 1).
При цьому позов заявлено прокурором самостійно. Прокурор зазначив, що Полтавська міська рада як орган, що представляє інтереси територіальної громади міста Полтави та є законним власником спірної земельної ділянки, яка на момент розпорядження нею відповідачем належала до земель комунальної власності, заходів для її повернення до комунальної власності не вживала, заперечувала проти позовних вимог прокурора. Центральний орган виконавчої влади, на який покладено функції здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, на думку прокурора, відсутній (а. с. 12, 13, т. 1).
Згідно з абзацом четвертим статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV; тут і далі - у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері земельних відносин, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Крім того, Держгеокадастр здійснює моніторинг земельних відносин та проводить перевірки всіх суб`єктів на предмет дотримання ними вимог земельного законодавства України.
Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 25-1 пункту 4 Положення).
З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства і використанням земель усіх категорій і форм власності.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) основним завданням центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.
Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до зазначеної статті наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.
Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/9129/19 (провадження № 12-11гс21).
Норми частини другої статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення уповноважують посадових осіб Держгеокадастру на звернення до суду з певними позовами, проте не суперечать та не обмежують дії статті 28 Закону № 3166-VI щодо права органів виконавчої влади звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.
Окремо слід звернути увагу на те, що статтю 28 включено до Закону № 3166-VI у 2015 році відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.
Так, у пояснювальній записці до проєкту нового Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Так, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.
У Резолюції № 1755 (2010) від 04 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку із цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською Комісією Закон «Про прокуратуру», який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.
Важливість прийняття проєкту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.
Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.
Автори законопроєкту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначали, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони («Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) вносяться зміни.
Позиція Великої Палати Верховного Суду, наведена у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, відповідає як положенням законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, так і загальній концепції правового регулювання діяльності органів прокуратури в Україні.
З огляду на наведене відсутні підстави для відступу від висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про наявність повноважень у органів Держгеокадастру на звернення до суду з позовами щодо земель усіх категорій і форм власності.
Матеріали справи не містять доказів звернення прокурора до ГУ Держгеокадастру з відповідним повідомленням про порушення земельного законодавства.
Крім того, необхідно звернути увагу, що вказану земельну ділянку 27 травня 2001 року було передано під охорону та збереження як об`єкт природно-заповідного фонду Дирекції міського парку культури та відпочинку. Отже була визначена конкретна юридична особа, яка мала зобов`язання щодо нагляду за збереженням вказаного об`єкта, а відтак і правомірності використання земельної ділянки.
Однак указана особа не була залучена до участі у справі. Матеріали справи не містять доказів того, що Дирекція міського парку культури та відпочинку втратила будь-які повноваження щодо охорони цього об`єкта та була створена чи уповноважена інша юридична особа для здійснення відповідних функцій з охорони.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
У постанові від 26 травня 2020 року № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора таких причин з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).
Оскільки вказаних вимог Закону №1697-VII прокурор не дотримався, у цій справі відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена у пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року № 912/2385/18).
Щодо розгляду спору по суті
Звертаючись до суду з позовом, прокурор просив, зокрема, витребувати з чужого незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку на АДРЕСА_1 , площею 1000 м. кв. з кадастровим номером 5310137000:15:017:0020, вартістю 109 877,00 грн до земель запасу Полтавської міської ради.
Прокурор, обираючи спосіб захисту порушеного права, обґрунтував свої вимоги тим, що стаття 388 ЦК України надає власнику право витребувати майно із чужого незаконного володіння. Добросовісність набуття в розумінні статті 388 ЦК України полягає в тому, що майно придбавається не безпосередньо у власника, а в особи, яка не мала права його відчужувати. Наслідком угоди, укладеної з таким порушенням, є не двостороння реституція, а повернення майна від набувача, при цьому випадки такого витребування законодавством обмежуються, зокрема пунктом 3 частини першої статті 388 ЦК України, якою передбачено, що витребування майна можливе в разі його вибуття з володіння власника не з його волі іншим шляхом. Тому спірна земельна ділянка, на думку прокурора, вибула з володіння власника - територіальної громади міста Полтави не з її волі іншим шляхом, зважаючи на те, що Полтавська міська рада діяла при цьому не в інтересах громади міста, яку вона представляє.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права, складовою частиною якого є правова визначеність, яка тісно пов`язана з позовною давністю.
ЄСПЛ, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Термін позовної давності, що є звичайним явищем у національних законодавствах держав - учасників Конвенції, виконує кілька завдань, у тому числі забезпечує юридичну визначеність та остаточність, запобігаючи порушенню прав відповідачів, які можуть трапитись у разі прийняття судом рішення на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу (рішення ЄСПЛ від 20 вересня 2011 року за заявою № 14902/04 у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»; рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами № 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» (Stubbings and Others v. the United Kingdom)).
У рішенні ЄСПЛ від 29 січня 2013 року за заявою № 66610/09 у справі «Золотас проти Греції» (Zolotas v. Greece) зазначено, що інститут строків давності є спільною рисою правових систем держав-учасниць і має на меті гарантувати правову певність, встановлюючи межу для дій або ж перешкоджаючи несправедливості, яка могла б бути скоєна, якби суди мали ухвалювати рішення щодо подій, які відбулися в далекому минулому.
Відповідно до статті 256 ЦК України позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу. Загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).
За змістом частини першої статті 261 ЦК України перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
Законодавець врахував не тільки з безпосередню обізнаність особи про факти порушення її прав, а й об`єктивну можливість цієї особи знати про ці факти.
Якщо встановити день, коли особа довідалась про порушення права або про особу, яка його порушила, неможливо або наявні докази того, що особа не знала про порушення права, хоч за наявних умов повинна була знати про це, перебіг позовної давності починається від дня, коли особа повинна була довідатися про порушення свого права.
У цьому контексті має значення те, коли в особи виникло право звернутися до суду у зв`язку з наявним порушенням права, а не те, протягом якого часу тривав стан цього порушення.
Відповідно до статті 264 ЦК України перебіг позовної давності переривається вчиненням особою дії, що свідчить про визнання нею свого боргу або іншого обов`язку. Позовна давність переривається у разі пред`явлення особою позову до одного із кількох боржників, а також якщо предметом позову є лише частина вимоги, право на яку має позивач. Після переривання перебіг позовної давності починається заново. Час, що минув до переривання перебігу позовної давності, до нового строку не зараховується.
Частинами третьою, четвертою статті 267 ЦК України передбачено, що позовна давність застосовується судом лише за заявою сторони у спорі, зробленою до винесення ним рішення. Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови у позові.
Таким чином, запроваджений нормами ЦК України від 16 березня 2003 року інститут позовної давності полягає у наданні особі, цивільне право якої порушено, певного строку саме для звернення до суду за захистом цього права, в тому числі за допомогою державного примусу. Дія інституту позовної давності є проявом принципу правової визначеності, який забезпечує стабільність цивільних відносин у суспільстві.
З матеріалів справи вбачається, що 24 квітня 2013 року заступником прокурора міста Полтави винесено постанову № 48/13 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради в частині використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду на території міста Полтави.
У ході проведення перевірки встановлено, що 24 грудня 1970 року рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради депутатів трудящих № 555 затверджено та взято під охорону, зокрема, пам`ятку природи місцевого значення парк «Перемога» площею 10 га на просп. Першотравневому, 20 та закріплено її за виконавчим комітетом Полтавської міської ради.
22 листопада 1984 року рішенням виконавчого комітету Полтавської обласної ради № 453 затверджено межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, згідно з яким парк «Перемога» віднесено до парку-пам`ятки садового-паркового мистецтва місцевого значення площею 30,9 га.
27 травня 2001 року Дирекція міського парку культури та відпочинку взяла на себе охоронне зобов`язання із забезпечення режиму охорони та збереження вказаного об`єкта природно-заповідного фонду площею 30,9 га.
08 грудня 2011 року рішенням XVIсесії Полтавської міської ради VIскликання затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі за адресою: АДРЕСА_2 та оформлено в постійне користування управлінню культури виконавчого комітету Полтавської міської ради дві земельні ділянки площею 12,4954 га та 12,2151 га за адресою: АДРЕСА_2 , парк «Перемога» (землі рекреаційного призначення).
23 березня 2013 року заступником прокурора м. Полтави винесено постанову про проведення перевірки за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради, за результатами якої були виявлені порушення щодо земельної ділянки парку, який є об`єктом природно-заповідного фонду, та внесено відомості до ЄРДР за ознаками кримінального правопорушення.
20 червня 2013 року прокурором було направлено подання про усунення порушень вимог земельного та податкового законодавства, яке рішенням Полтавської міської ради від 12 липня 2013 року відхилено.
Тобто у справі встановлено, що позивачу про порушення, на його думку, прав територіальної громади, зокрема зменшення розміру земельної ділянки парку «Перемога», достовірно стало відомо до червня 2013 року.
Позивач звернувся до суду лише 16 грудня 2016 року.
Про пропуск позивачем позовної давності відповідач заявив у суді першої інстанції відповідно до вимог частини третьої статті 267 ЦК України.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, обґрунтовано відмовили у позові з підстав порушення позивачем позовної давності за частиною четвертою статті 267 ЦК України, оскільки прокурору було відомо та він мав реальну можливість протягом трирічного строку давності звернутися з відповідним позовом до суду.
Висновок Великої Палати Верховного Суду, що позов може бути пред`явлений позивачем «упродовж усього часу, поки існує відповідне правопорушення», нівелює саму сутність поняття «позовна давність», яке забезпечує, у тому числі, принцип юридичної визначеності при розгляді справ - наявності злагодженого механізму, здатного забезпечувати верховенство права і слугувати стандартом для законодавства та судочинства.
Дотримання строку звернення є однією з умов реалізації права на позов і тісно пов`язане з реалізацією права на справедливий судовий розгляд. Наявність такої умови дисциплінує учасників правовідносин, запобігає зловживанням звернення до суду. Її відсутність призводила б до постійного збереження стану невизначеності у правовідносинах.
Позовна давність в аспекті розумних строків є важливою гарантією справедливості, правової визначеності та верховенства права.
З урахуванням наведеного, у Великої Палати Верховного Суду були відсутні підстави для відступу (конкретизації) від висновків Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду в постанові від 26 лютого 2020 року щодо застосування у справі загальної позовної давності звернення до суду з позовом.
Щодо втручання публічної влади в право на мирне володіння майном
У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Конституції України).
Споживач послуг органу місцевого самоврядування законно презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.
У справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції, відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічної влади в право на мирне володіння майном має бути законним: друге речення частини першої цієї статті дозволяє позбавлення власності лише «на умовах, передбачених законом», а частина друга цієї статті визнає, що держави мають право здійснювати контроль за користуванням майном шляхом введення в дію «законів». Більше того, верховенство права, один з фундаментальних принципів демократичного суспільства, є наскрізним принципом усіх статей Конвенції (див. рішення у справах від 20 травня 2010 року «Україна-Тюмень» проти України» (заява № 22603/02); від 25 червня 1996 «Амюр проти Франції» (Amuur v. France), Reports 1996-III, § 50; «Колишній Король Греції та інші проти Греції» (Former King of Greece and Others v. Greece), № 25701/94, § 79, ECHR 2000-XII; «Малама проти Греції» (Malama v. Greece), № 43622/98, § 43, ECHR 2001-II).
Отже, позбавлення права власності має бути: здійснене відповідно до закону, необхідне в демократичному суспільстві і спрямоване на досягнення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та інтересами заявника.
Витребування земельної ділянки, переданої набувачам - фізичним особам з волі власника - органу місцевого самоврядування, є незаконним, оскільки стаття 388 ЦК України передбачає таке витребування лише у випадку вибуття майна з володіння поза волею власника, незалежно від дотримання чи недотримання останнім процедури прийняття такого рішення, з якою може не бути ознайомлений споживач послуг суб`єкта владних повноважень, який презюмує правомірну поведінку останнього відповідно до частини другої статті 19 Конституції України.
Втручання в право на мирне володіння майном повинне здійснюватись з дотриманням «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав особи (див., серед інших, рішення у справі «Спорронг та Льонрот проти Швеції» (Sporrong and Lonnroth v. Sweden) від 23 вересня 1982 року, Series A no. 52, p. 26, § 69). Вимога досягнення такого балансу відображена в цілому в побудові статті 1 Першого протоколу, включно із другим реченням, яке необхідно розуміти в світлі загального принципу, викладеного в першому реченні. Зокрема, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти шляхом вжиття будь-якого заходу для позбавлення особи її власності (див. рішення від 20 листопада 1995 року у справі «Прессос Компанія Нав`єра С. А. та інші проти Бельгії» (Pressos Compania Naviera S. A. and Others v. Belgium), Series A no. 332, p. 23, § 38).
Перевіряючи дотримання «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав людини, ЄСПЛ у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» констатував порушення такого балансу у зв`язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування, тобто порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ зробив висновок, що відбулось непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
Право власності та право користування земельною ділянкою набуваються в порядку, визначеному ЗК України, який також передбачає вичерпний перелік підстав для припинення таких прав.
Отже, суди під час розгляду справ, пов`язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень ЗК України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, установлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, стосовно захисту права власності.
Позбавлення права власності можливе лише за умови, що власник, повідомлений про обмеження у користуванні земельною ділянкою, такі обмеження порушить. При цьому вказані порушення мають бути належним чином зафіксовані, а наслідком таких порушень може бути передбачене законом вилучення земельної ділянки. В іншому випадку позбавлення права власності на земельну ділянку без відповідної майнової компенсації незалежно від того, чи заявляв про неї відповідач, узаконює порушення органів державної влади чи місцевого самоврядування при розпорядженні землею та звільняє їх від будь-якої відповідальності перед особою, яка потерпіла від їх неправомірних дій.
Висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що і ОСОБА_1 , і ОСОБА_2 як мешканці міста Полтави не могли не знати про те, що земельна ділянка знаходиться у межах парку «Перемога», який є об`єктом природно-заповідного фонду, а тому їх дії є недобросовісними, стосується встановлення фактичних обставин справи, що є прерогативою судів першої та апеляційної інстанцій, як це передбачено статтями 77, 78, 79, 80, 89, 367 ЦПК України. Проте така обставина судами попередніх інстанцій встановлена не була.
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
Велика Палата Верховного Суду не встановила порушень порядку надання та отримання доказів у суді першої (апеляційної) інстанції, цим доказам суди попередніх інстанцій надали відповідну оцінку, тому суд касаційної інстанції був позбавлений повноважень втручатися в оцінку доказів.
Вказавши, що в силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак земельної ділянки, проявивши розумну обачність, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 могли і повинні були знати про те, що ця ділянка розташована у міському парку, який упродовж десятків років є об`єктом природно-заповідного фонду, Велика Палата Верховного Суду не врахувала, що на території поряд збудований житловий комплекс, що також могло впливати на висновки відповідачів щодо законності підстав набуття ними спірної земельної ділянки.
Тому висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що відповідачі могли співвіднести чіткі законодавчі заборони з конкретним об`єктом на місцевості та власними діями щодо останнього, не підтверджені доказами.
Крім того, у пункті 6.51 постанови від 02 листопада 2021 року у справі № 925/1351/19 (провадження № 12-35гс21) Велика Палата Верховного Суду виснувала про неможливість покладення на відповідача додаткового обов`язку, крім відомостей, що містяться у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, перевіряти та аналізувати також обставини правомірності попередніх переходів майна, зокрема обставини вибуття майна з володіння позивача.
Також Великій Палаті Верховного Суду необхідно було врахувати ту обставину, що на момент, коли у 2009 році вирішувалися питання про виділення ОСОБА_1 спірних земельних ділянок, була відсутня інформація про те, що це землі природно-заповідного фонду, оскільки належним чином оформлених і закріплених меж парку «Перемога» не було. Лише у 2013 році було встановлено межі парку «Перемога» із внесенням їх до державного реєстру.
Щодо висновків Великої Палати Верховного Суду про невикористання ОСОБА_2 свого процесуального права заявити зустрічний позов про відшкодування шкоди, та про її можливість скористатися правом подати позов до ОСОБА_1 про відшкодування збитків
За вимогами частини першої статті 49 ЦПК України сторони користуються рівними процесуальними правами. Крім прав та обов`язків, визначених у статті 43 цього Кодексу, відповідач має право подати зустрічний позов у строки, встановлені цим Кодексом (пункт 3 частини другої статті 49 ЦПК України).
Тобто зустрічний позов - один із спеціальних засобів захисту відповідача проти вимог позивача, є правом відповідача, а не його обов`язком, і його неподання не може впливати на висновки суду при розгляді справи.
За межами розгляду справи є і висновки Великої Палати Верховного Суду про можливість ОСОБА_2 використати додаткові ефективні засоби юридичного захисту, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1 , в якої придбала земельну ділянку, про відшкодування збитків. Такі збитки фізичним особам спричинено неправомірними діями суб`єкта владних повноважень, який не виконав приписів частини другої статті 19 Конституції України та не діяв у встановленому законом порядку. Інший висновок дозволяє уникнути відповідальності органу місцевого самоврядування і перекладає на пересічну фізичну особу надмірний тягар перевірки законності дій органів державної влади та місцевого самоврядування, законність дій яких презюмується.
Оскільки першочергово, при подані прокурором позову у цій справі було порушено вимоги Закону № 1697-VII щодо представництва прокурором інтересів держави у суді, тому рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року слід було скасувати, а позов залишити без розгляду.
Судді: О. М. Ситнік
Ю. Л. Власов
