ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2023 року
м. Київ
справа № 380/3195/22
адміністративне провадження № К/990/35853/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Мороз Л.Л., судді Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю фірма «Західторгцентр»
до Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, скасування рішення
за касаційною скаргою виконавчого комітету Львівської міської ради
на рішення Львівського окружного адміністративного суду в складі судді Карп`як О.О. від 25 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Курильця А.Р., Кушнерика М.П., Мікули О.І. від 2 листопада 2022 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю фірма «Західторгцентр» (далі - ТОВ «Західторгцентр», позивач) звернулося до суду з позовом до Львівської міської ради (далі - Львівська МР, відповідач 1), виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - виконком Львівської МР, відповідач 2), в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Львівської МР щодо невключення до діючого Переліку тимчасових споруд (ТС) для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) ТС за адресою м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка належить ТОВ «Західторгцентр»;
- зобов`язати Львівську МР внести зміни до ухвали, яка визначає (затверджує) Перелік ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами), шляхом включення до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) ТС за адресою м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка належить ТОВ «Західторгцентр»;
- визнати протиправним та скасувати рішення виконкому Львівської МР № 1199 від 24 грудня 2021 року в частині демонтажу ТС ТОВ «Західторгцентр» у м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, площею 25/25 кв. м.
2. В обґрунтування позову посилається на протиправність дій Львівської МР при винесенні ухвали від 26 грудня 2019 року № 6107 «Про здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова», якими порушено права позивача, оскільки невключення споруди за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, до діючого Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності без належного обґрунтування, порушує принцип «передбачуваності» закону, що позбавляє позивача можливості регулювати свою поведінку та передбачити наслідки, до яких може призвести певна дія. Позивач зазначає, що відсутність його ТС у діючому Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності унеможливило оформлення права користування елементами благоустрою під нею і призвело до демонтажу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 листопада 2022 року, позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з урахуванням встановлених судами обставин справи, протиправним і таким, що порушує права позивача, є невключення ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, до останнього чинного Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у Шевченківському районі м. Львова без належного обґрунтування; вказане порушує принцип «передбачуваності» закону, що позбавило позивача можливості регулювати свою поведінку та передбачити наслідки, до яких може призвести певна дія.
5. У частині зобов`язання Львівської МР включити до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка належить ТОВ «Західторгцентр», суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що таке зобов`язання суб`єкта владних повноважень не буде вважатися втручанням у дискреційні повноваження, оскільки такий спосіб захисту порушення права буде найбільш ефективним та спрямованим на недопущення свавілля в органах влади. Більш того, за висновком судів попередніх інстанцій, власне відсутність ТС позивача у відповідному Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові і зумовлює об`єктивну неможливість дотримання ним вимог нормативних документів в сфері встановлення і експлуатації ТС (укладення договору оренди конструктивних елементів благоустрою, отримання паспорта прив`язки тощо), а не навпаки, як це стверджують відповідачі.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 листопада 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, виконком Львівської МР звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволені позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Касаційну скаргу подано 19 грудня 2022 року.
8. Ухвалою Верховного Суду від 13 лютого 2023 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 380/3195/22, витребувано матеріали справи та надано строк для подання учасниками справи відзиву на касаційну скаргу виконкому Львівської МР.
9. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. У касаційній скарзі виконком Львівської МР зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також положення статей 26 та 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у зв`язку з чим суди, на думку скаржника, дійшли необґрунтованого висновку про те, що невключення ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22 до останнього діючого Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у Шевченківському районі м. Львова без належного обґрунтування порушує права позивача.
11. В обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржником зазначено, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 30 листопада 2021 року у справі № 1140/2982/18, стосовно наявності у міської ради повноважень щодо здійснення контролю та владних управлінських функцій у сфері благоустрою міста, зокрема в частині прийняття рішень про демонтаж тимчасових споруд.
13. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу виконкому Львівської МР не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до повідомлення про вручення поштових відправлень інші учасники справи ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження від 13 лютого 2023 року отримали 20 лютого 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі зібраних у матеріалах справи доказів, що відповідно до пункту 2 додатку 5-ЗМ до ухвали Львівської МР № 3087 від 3 грудня 2009 року «Про внесення змін та доповнень до ухвали міської ради від 18 грудня 2008 року № 2311 та змін до ухвали міської ради від 21 травня 2009 року № 2685» внесено зміни до Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста, у зв`язку із зміною власників малих архітектурних форм за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22 - з ТОВ «Бомонд-плюс» на ТОВ «Західторгцентр».
15. Позивачем були оформлені всі необхідні документи відповідно до ухвал Львівської МР від 14 листопада 2002 року № 121 «Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, надання дозволів на розміщення та відкриття об`єктів дрібно-роздрібної торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування», від 27 грудня 2007 року № 1470 «Про затвердження Правил розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові і порядку надання дозволів на розміщення об`єктів торгівлі, ресторанного господарства та сфери послуг у малих архітектурних формах і схем та переліків розміщення малих архітектурних форм на території м. Львова»; від 18 грудня 2008 року № 2311 «Про затвердження Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини програми комплексного благоустрою території міста» (до вказаної ухвали Львівської міської ради ухвалою № 2448 від 5 березня 2009 року внесено зміни у додатки 1-21 до Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста і доповнено її тимчасовою спорудою позивача).
16. Ухвалою Львівської МР № 3190 від 20 березня 2014 року затверджено нове Положення про порядок розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, Комплексну схему розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.
17. Належні позивачу малі архітектурні форми за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22 також були включені до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові. (пункт 103 додатку № 8 до ухвали Львівської МР № 3190 від 20 березня 2014 року - https://www8.city-adm.lviv.ua/inTEAM/Uhvaly.NSF/(SearchForWeb)/AEB6F96F8E3904FFC2257CD80049E76A?OpenDocument).
18. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2014 року у справі № 813/6520/14, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2015 року, визнано протиправною та скасовано ухвалу Львівської МР від 20 березня 2014 року № 3190 «Про затвердження Положення про порядок розміщення ТС та Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові» в частині ухвалення пунктів 1.1, 1.2, 2, 4 та 5 ухвали, а також додатків до ухвали № 1, №№ 2-15.
19. Ухвалою Львівської МР від 23 квітня 2015 року № 4526 затверджено нове Положення про порядок розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексну схему розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові».
20. 23 квітня 2015 року прийнято ухвалу № 4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова», якою продовжено на 2 роки до 30 грудня 2016 року договори оренди землі для розміщення ТС, перелічених у відповідних додатках. При цьому формування переліків малих архітектурних форм, які увійшли до нової Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, здійснювалось Львівською МР самостійно і тому належні позивачеві ТС були включені до відповідного Переліку ТС (пункт 35 Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у Шевченківському районі м. Львова додатку 2Р-К до ухвали № 4527 від 23 квітня 2015 року - https://www8.city-adm.lviv.ua/inTEAM/Uhvaly.NSF/(SearchForWeb)/79904B8AC9D3AF1CC2257E4300275412?OpenDocument).
21. У подальшому, належні позивачу ТС увійшли до наступного Переліку ТС, що затверджувався Львівською МР (ухвала Львівської МР № 3417 від 17 травня 2018 року «Про внесення змін до ухвал міської ради від 2 березня 2017 року № 1568, від 27 квітня 2017 року № 1888 та від 26 жовтня 2017 року № 2526» (пункт 307 Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у Шевченківському районі м. Львова додатку 1).
22. Ухвалою Львівської МР від 2 березня 2017 року № 1568 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова» припинено чинність ухвали Львівської МР від 23 квітня 2015 року № 4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова» та продовжено термін здійснення підприємницької діяльності у ТС, що розміщені на території м. Львова, до 31 травня 2018 року згідно з додатком 1, до якого увійшла ТС позивача.
23. Цією ухвалою також передбачено, що після завершення зазначеного у пункті 1 терміну, у разі відсутності зауважень щодо розміщення ТС та наявності всіх документів на їх встановлення, передбачених ухвалою міської ради від 23 квітня 2015 року № 4526 «Про затвердження Положення про порядок розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові», термін здійснення підприємницької діяльності у ТС продовжується до 31 травня 2020 року.
24. З урахуванням уходження належних позивачу ТС до відповідних Переліків, 29 грудня 2017 року позивач уклав з Управлінням комунальної власності Департаменту економічного розвитку Львівської МР договір № Ш-2249-17 на право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою комунальної власності на умовах оренди для розміщення ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, площею 50 кв. м. Договором № Ш-2249-17 (Д-18) від 31 серпня 2018 року дію договору № Ш-2249-17 від 29 грудня 2017 року продовжено до 31 грудня 2019 року (відповідно до пункту 1.1 ухвали Львівської МР від 17 травня 2018 року № 3417).
25. У подальшому позивачем було отримано від Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської МР паспорт прив`язки (з реєстраційним № ТС-2019-0223-Ш) 2-х зблокованих тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності за адресою АДРЕСА_1 .
26. 26 грудня 2019 року Львівська МР прийняла ухвалу № 6107 «Про здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова», якою, зокрема затвердила новий Перелік ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові згідно з додатком, визнала такою, що втратила чинність ухвалу Львівської МР від 2 березня 2017 року № 1568 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова».
27. Крім того, 24 грудня 2021 року виконкомом Львівської МР ухвалено рішення № 1199 «Про демонтаж ТС у Шевченківському районі м. Львова», яким серед іншого передбачено і демонтаж ТС позивача по вул. Гетьмана І. Мазепи, 22 у м. Львові.
28. Виходячи з того, що споруди за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22 не включені у відповідний додаток до ухвали Львівської МР від 26 грудня 2019 року № 6107, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
30. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
31. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
32. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
33. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 листопада 2022 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
34. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
36. У касаційній скарзі виконком Львівської МР зазначає про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 26 та 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також неврахування судами правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 30 листопада 2021 року у справі № 1140/2982/18, стосовно наявності у міської ради повноважень щодо здійснення контролю та владних управлінських функцій у сфері благоустрою міста, зокрема в частині прийняття рішень про демонтаж тимчасових споруд.
37. Зокрема, скаржник вважає, що він наділений дискреційними повноваженнями самостійно приймати рішення про включення або невключення ТС до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, оскільки діє в інтересах громади м. Львова та вирішує ці питання з урахуванням наявної у місті ситуації, необхідності розвитку території.
38. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої і апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права під час ухвалення оскаржуваних судових рішень, колегія суддів виходить з наступного.
39. Згідно з положеннями пункту 44 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
40. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
41. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини визначає Закон України «Про благоустрій населених пунктів».
42. Згідно з частиною першою статті 3 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» система благоустрою населених пунктів включає:
1) управління у сфері благоустрою населених пунктів;
2) визначення суб`єктів та об`єктів у сфері благоустрою населених пунктів;
3) організацію благоустрою населених пунктів;
4) нормування у сфері благоустрою населених пунктів;
5) фінансове забезпечення благоустрою населених пунктів;
6) здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів;
7) встановлення відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів.
43. Статтею 5 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» встановлено, що управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.
44. Суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів, у розумінні частини першої статті 12 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
45. Режим використання об`єктів благоустрою визначено статтею 14 вищезгаданого Закону, яка передбачає, що такі об`єкти використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.
46. За змістом частини другої статті 21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», яка наводить перелік елементів (частин) до об`єктів благоустрою належать малі архітектурні форм, які визначаються цією правовою нормою як елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
47. Приписами частини другої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що ТС торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів». Розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
48. Відповідно до статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить:
1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів;
2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів;
3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб);
4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема:
1) забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів;
2) організація забезпечення на території населеного пункту чистоти і порядку, дотримання тиші в громадських місцях та ін.
49. Статтею 31 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» нормування у сфері благоустрою населених пунктів здійснюються з метою формування сприятливого для життєдіяльності людини середовища, в умовах якого забезпечуються захист довкілля, санітарне та епідемічне благополуччя населення, шляхом розроблення комплексу взаємопов`язаних норм і правил, якими визначаються взаємопогоджені вимоги до об`єктів благоустрою.
50. Відповідно до статті 35 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» технічна документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проекти, схеми, карти, атласи тощо) розробляється з метою здійснення комплексу заходів з благоустрою територій, окремих об`єктів благоустрою, їх частин і може бути включена до правил благоустрою території відповідного населеного пункту.
Технічна документація з питань благоустрою населених пунктів погоджується в установленому порядку та затверджується її замовником.
51. Механізм розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності визначений Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року № 244 (далі Порядок № 244).
52. Пунктом 1.5 Порядку № 244 визначено, що комплексна схема розміщення ТС - це текстові та графічні матеріали, якими визначаються місця розташування ТС на території населеного пункту або його частини, розроблені з урахуванням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою.
53. Згідно з пунктами 2.1, 2.17, 2.18, 2.20, 2.30, 2.31 Порядку № 244 підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС. Встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки. Строк дії паспорта прив`язки визначається органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради або районної державної адміністрації відповідно до генерального плану, плану зонування та детального плану територій та з урахуванням строків реалізації їх положень. Продовження строку дії паспорта прив`язки здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.
54. Пунктом 2.4 Порядку № 244 передбачено, що відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
55. Зі змісту наведених норм права вбачається, що система благоустрою населених пунктів включає, зокрема організацію, нормування та здійснення контролю, у тому числі самоврядного, у сфері благоустрою населених пунктів. У свою чергу нормування у сфері благоустрою передбачає, зокрема затвердження правил благоустрою населених пунктів, а також затвердження місцевих програм, технічної документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проекти, схеми, карти, атласи тощо). За своєю юридичною природою перелік тимчасових споруд, призначених для здійснення підприємницької діяльності, комплексні схеми розміщення тимчасових споруд є актами нормування у сфері благоустрою, розробка та затвердження яких входить до повноважень відповідної місцевої ради на підставі пункту 44 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в України».
56. Таким чином, Львівська МР, ухвалюючи спірне рішення № 6107 «Про здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова», яким затверджено новий Перелік ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові згідно з додатком, виконувала передбачені Законом України «Про благоустрій населених пунктів» повноваження стосовно здійснення нормування у сфері благоустрою населених пунктів й реалізувала наявну у міськради виключну компетенцію, визначену пунктом 44 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
57. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30 листопада 2021 року у справі № 1140/2982/18.
58. Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач у справі, що розглядається, звернувся до суду, не заперечуючи фактично права міськради затверджувати відповідний перелік, однак, вважаючи, що Львівська МР протиправно не включила до Переліку ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, його ТС, розміщену за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22.
59. З цього приводу колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що невключення ТС позивача до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності впливає на права та інтереси позивача, оскільки паспорт прив`язки розміщення ТС у силу положень Порядку № 244 видається або продовжується у разі, якщо ТС включена до Комплексної схеми розміщення ТС, оскільки відповідність намірів розміщення тимчасової споруди визначається на підставі відповідності її місця розташування Комплексній схемі розміщення ТС, якщо така схема розроблена.
60. Аналогічний висновок у подібних спірних правовідносинах зроблений Верховним Судом, зокрема, у постанові від 31 травня 2019 року у справі № 823/687/18 та від 18 вересня 2020 року у справі № 823/762/18.
61. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка з 2009 року належить позивачу, була включена до Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста, затвердженої ухвалою Львівської МР № 3087 від 3 грудня 2009 року, та до всіх подальших схем, зокрема: Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженої ухвалою Львівської МР № 3190 від 20 березня 2014 року; Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженої ухвалою Львівської МР від 23 квітня 2015 року № 4526; Переліку ТС, затвердженою ухвалою Львівської МР № 3417 від 17 травня 2018 року.
62. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що позивачем отримано паспорт прив`язки для розміщення ТС (з реєстраційним № ТС-2019-0223-Ш) 2-х зблокованих ТС для провадження підприємницької діяльності за адресою АДРЕСА_1 , а також 29 грудня 2017 року позивач уклав з Управлінням комунальної власності Департаменту економічного розвитку Львівської МР договір № Ш-2249-17 на право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою комунальної власності на умовах оренди для розміщення ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, площею 50 кв. м, дію якого продовжено договором № Ш-2249-17 (Д-18) від 31 серпня 2018 року до 31 грудня 2019 року.
63. Судами також встановлено, що будь-яких порушень або зауважень до здійснюваної позивачем діяльності, пов`язаної з використанням ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, не висловлювалося, жодним інтересам громади, включаючи порушення або створення загрози порушенню безпеки експлуатації інженерних мереж комунальної власності, автодоріг тощо, шкоди заподіяно не було.
64. Разом з тим, без надання будь-яких пояснень або обґрунтування причин, ТС за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, не було включено до нового Переліку ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженого ухвалою Львівської МР від 26 грудня 2019 року № 6107.
65. Відповідач 2 у касаційні скарзі стверджує, що Львівська МР наділена дискреційними повноваженнями самостійно приймати рішення про включення або невключення ТС до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, оскільки діє в інтересах громади м. Львова та вирішує ці питання з урахуванням наявної у місті ситуації.
66. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
67. Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятими Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді (Recommendation № R(80)2 of the Committee of Ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities), під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
68. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
69. У пункті 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24 квітня 2017 року № 1395/5, дискреційні повноваження визначаються як сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
70. Здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні ЄСПЛ від 17 грудня 2004 року у справі «Pedersen and Baadsgaard v. Denmark» (заява № 49017/99) зазначено, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.
71. Разом з тим, у рішенні ЄСПЛ від 2 червня 2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».
72. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру» (набирає чинності 15 грудня 2023 року) дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.
73. Частиною третьою статті 6 цього ж Закону визначено, що здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов:
1) дискреційне повноваження передбачено законом;
2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом;
3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом;
4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.
74. З огляду на вищезазначене, дискреційними є такі повноваження, у межах яких норма права допускає кілька варіантів поведінки суб`єкта владних повноважень у кожній конкретній ситуації та встановлених обставинах справи, кожна з яких буде правомірною.
Характерними ознаками адміністративного розсуду (дискреції) є: 1) реалізація дискреційних повноважень має відповідати принципу верховенства права; 2) їх здійснення можливе лише у разі відсутності єдиного можливого варіанту поведінки; 3) суб`єкти владних повноважень мають можливість вибрати оптимальний варіант поведінки з метою врегулювання певного кола суспільних відносин; 4) суб`єкти управлінської діяльності застосовують адміністративний розсуд відповідно до належної мети, без наявності власної вигоди та впливу сторонніх факторів.
75. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 826/16911/18, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справі № 280/160/20, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21, від 26 жовтня 2022 року у справі № 640/30483/21, від 21 березня 2023 року у справі № 640/17821/21, від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21 та від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21.
76. Визначаючи повноваження Львівської МР щодо самостійного вирішення питання про включення або невключення ТС позивача до нового Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, колегія суддів виходить з такого.
77. Відповідно до частин першої та дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень; акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
78. Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
79. Оскільки ухвала Львівської МР від 26 грудня 2019 року № 6107 визначає перелік ТС для здійснення підприємницької діяльності на території міста Львова, колегія суддів вважає, що така ухвала є регуляторним актом.
80. Аналогічний висновок у подібних спірних правовідносинах міститься у постанові Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 310/6300/16-а(2-а/310/12/17).
81. Колегія суддів звертає увагу, що у цій справі позивачем не оскаржується вищезазначена ухвала Львівської МР, з огляду на що у межах розгляду та вирішення цієї справи не досліджується питання щодо дотримання встановленого порядку розробки та прийняття цього рішення. Разом з тим, позивач оскаржує саме бездіяльність Львівської МР щодо не включення його ТС до Переліку ТС, затвердженого ухвалою відповідача 1 від 26 грудня 2019 року № 6107.
82. З огляду на це Суд зазначає, що відповідно до статті 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» принципами державної регуляторної політики є:
доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;
адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;
ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави;
збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави;
передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;
прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
83. Отже, під час розробки та прийняття органом місцевого самоврядування або іншим уповноваженим суб`єктом акта регуляторного характеру, мають бути дотримані такі вимоги: враховані інтереси суб`єктів господарювання, суспільні інтереси (територіальної громади) та інтереси держави у такій мірі, щоб це забезпечувало їх збалансованість; обґрунтовано необхідність нормативного регулювання саме у запропонованому у відповідному регуляторному акті формі та порядку; відповідне нормативне регулювання має бути передбачуваним для суб`єктів господарювання у достатній мірі; якщо такі суб`єкти добросовісно та з дотримання усіх вимог законодавства здійснюють свою господарську діяльність, то нові регуляторні норми (правила, заходи) не повинні перешкоджати такій діяльності, крім випадків об`єктивної та мотивованої необхідності дотримання законодавства, захисту національної безпеки та суспільних інтересів тощо.
84. До того ж висновок про необхідність врахування інтересів суб`єкта господарювання, зокрема того, який вже здійснює господарську діяльність на відповідній території, під час розроблення містобудівної документації та документації з питань благоустрою населених пунктів міститься, зокрема у постанові Верховного Суду від 4 листопада 2020 року у справі № 824/376/19-а.
85. Проте, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, невключення ТС позивача за адресою: м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, до нового Переліку ТС для провадження підприємницької діяльності, не було обґрунтовано Львівською МР, зокрема міськрада не пояснила наявність достатніх та належних підстав для невключення ТС до Комплексної схеми, не вказала, що позивачем було недотримано певних правил або порушено умови договорів оренди під час провадження господарської діяльності. Разом з тим, зазначена бездіяльність Львівської МР призвела до неможливості подальшого здійснення добросовісної господарської діяльності позивачем, продовження дії документів дозвільного характеру та договорів оренди.
86. З огляду на це, колегія суддів враховує, що відповідно до статті 3 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» серед основних принципів державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності є:
- захист прав, законних інтересів суспільства, територіальних громад та громадян, життя громадян, охорона навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
- прозорість процедури видачі документів дозвільного характеру;
- додержання рівності прав суб`єктів господарювання під час видачі документів дозвільного характеру;
- зменшення рівня державного регулювання господарської діяльності;
- установлення єдиних вимог до порядку видачі документів дозвільного характеру.
87. Отже, Львівська МР не наділена абсолютними дискреційними повноваженням при вирішенні питання про включення або невключення ТС до Комплексної схеми розміщення ТС у відповідному населеному пункті, оскільки таке рішення має прийматися у встановленому порядку, з урахуванням принципів регуляторної політики та політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, зокрема збалансованості інтересів держави, суспільних інтересів (територіальної громади) та інтересів суб`єктів господарювання, передбачуваності, у тому числі для суб`єктів господарювання, які добросовісно та з дотриманням усіх правил здійснюють свою діяльність протягом тривалого часу на відповідній території. В іншому випадку такі дії (бездіяльність) матиме ознаки свавільних.
88. З цього приводу Суд звертає увагу, що у Доповіді Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (The Rule of Law), яка прийнята на 86-й пленарній сесії 25-26 березня 2011 року), встановлено таке: Венеціанська комісія, взявши за основу визначення принципу верховенства права, дане Т. Бінгемом, дійшла висновку про існування сьогодні консенсусу щодо наступних необхідних складових верховенства права: законність (у тому числі прозорий, підзвітний і демократичний процес ухвалення законів), правова визначеність, заборона сваволі, доступ до правосуддя (забезпечується незалежними і неупередженими судами), дотримання прав людини, недискримінація і рівність перед законом (пункт 21); у рамках Організації Об`єднаних Націй поняття «верховенство права», що було включене до преамбули Загальної декларації прав людини (1948 рік), застосовується для впровадження низки принципів, що мають властивість змінюватися залежно від того чи іншого контексту; порівняння двох доповідей, підготовлених за короткий проміжок часу (2002- 2004 роки), демонструє цю різноманітність підходів: у першій наголошується, наприклад, на таких елементах, як незалежна судова система, незалежні установи захисту прав людини, визначені та обмежені повноваження влади, справедливі та прозорі вибори; тоді як у другій увагу сконцентровано на таких елементах, як якість законодавства, ієрархічна вищість закону, рівність перед законом, відповідальність перед законом, юридична визначеність, процесуальна та судова прозорість, уникнення свавілля, поділ влади та ін. (пункт 24).
89. Крім того, у пункті 170 рішення у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11) ЄСПЛ зазначив, що законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежатиме від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. рішення у справі «P.G. and J.Н. v. the United Kingdom», заява № 44787/98, пункт 46).
90. У пункті 45 рішення у справі «Al-dulimi and Montana management INC. v.tzerland» (заява № 5809/08) ЄСПЛ наголосив, що однією з фундаментальних складових європейського громадського порядку є принцип верховенства права, а свавілля (arbitrariness) є запереченням цього принципу. Навіть у контексті тлумачення та застосування національного законодавства, коли Суд залишає національним органам влади дуже широкі повноваження, він завжди робить це, прямо чи неявно, з урахуванням заборони свавілля (prohibition of arbitrariness) (див. рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain», заява № 30544/96, пункти 28-29; «Storck v Germany», заява № 61603/00, пункт 98).
91. Законодавчо закріплена процедура прийняття рішень суб`єктами публічного права має на меті створення гарантій для суб`єкта приватного права та встановлення меж реалізації повноважень органами публічного права і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких рішень (дій) особою, чиї інтереси вони зачіпають. Установлена законом процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб`єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, яка повинна забезпечувати, передусім, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якого є принцип легітимних очікувань.
92. Аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 25 січня 2019 року у справі № 826/382/18, від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від 8 липня 2021 року у справі № 160/674/19 та від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21.
93. Суд також враховує, що відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 18 січня 2023 року у справі № 500/26/22, в адміністративному судочинстві добросовісність (несвавільність, розумність, справедливість) рішення суб`єкта владних повноважень означає, що при його прийнятті повинен бути застосований певний стандарт поведінки посадових осіб, що характеризується законністю, транспарентністю та повагою до прав та інтересів суб`єкта приватного права (від лат. Uberrima fides - найбільш добросовісний); враховуючи зміст статті 8 Конституції України та практику Конституційного Суду України (зокрема, Рішення від 20 червня 2019 року № 6-р/2019), верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади.
94. З цього приводу також доцільно вказати, що відповідно до статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
95. Крім того, як зазначив ЄСПЛ в справі «Zolotas v. Greece» стаття 1 Протоколу № 1, яка має за головну мету захистити особу від будь-якого посягання держави на повагу до її майна, може також вимагати позитивних зобов`язань, відповідно до яких держава має вжити певних заходів, необхідних для захисту права власності, зокрема, якщо існує прямий зв`язок між заходом, якого заявник може правомірно очікувати від влади, і ефективним користуванням ним своїм майном (заява № 66610/09, пункт 39). Подібний висновок викладений у рішенні Європейського суду з прав людини в справі «Capital Bank AD v. Bulgaria» (заява № 49429/99, пункт 52).
96. У справі «Суханов та Ільченко проти України» ЄСПЛ зазначив, що за певних обставин «законне сподівання» на отримання «активу» також може захищатися статтею 1 Першого протоколу. Якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «законне сподівання», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя (пункт 35, заяви № 68385/10 та № 71378/10).
97. Відповідно до пунктів 21, 24 рішення у справі «Федоренко проти України» (заява № 25921/02) ЄСПЛ, здійснюючи прецедентне тлумачення статті 1 Першого Протоколу до Конвенції сформулював правову позицію про те, що право власності може бути «існуючим майном» або «виправданими очікуваннями» щодо отримання можливості ефективного використання права власності чи «законними сподіваннями» отримання права власності. Аналогічна правова позиція сформульована ЄСПЛ і в справі «Stretch v. the United Kingdom» (заява № 44277/98).
98. У межах вироблених ЄСПЛ підходів до тлумачення поняття «майно», а саме в контексті статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, це поняття охоплює як «наявне майно», так і активи включаючи право вимоги, з посиланням на які заявник може стверджувати, що він має принаймні законні очікування стосовно ефективного здійснення свого «права власності» (пункт 74 рішення «Von Maltzan and others v. Germany»). Суд робить висновок, що певні законні очікування заявників підлягають правовому захисту, та формує позицію для інтерпретації вимоги як такої, що вона може вважатися «активом»: вона повинна мати обґрунтовану законну підставу, якою, зокрема є чинна норма закону, тобто встановлена законом норма щодо виплат (пенсійних, заробітної плати, винагороди, допомоги) на момент дії цієї норми є «активом», на який може розраховувати громадянин як на свою власність («Maltzan (Freiherr von) and others v. Germany», заяви № № 71916/01, 71917/01 та 10260/02).
99. Отже, враховуючи, що ТОВ «Західторгцентр» мало законні очікування стосовно включення належних ТС до нового Переліку ТС для провадження підприємницької діяльності у м. Львові, оскільки ця ТС існувала у попередніх Комплексних схемах, починаючи з 2009 року, Львівська МР не висловлював жодних зауважень до роботи цих ТС, не обґрунтувала існування інших підстав для невключення ТС до нового переліку, Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що бездіяльність Львівської МР щодо невключення до діючого Переліку тимчасових споруд (ТС) для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) ТС за адресою м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка належить ТОВ «Західторгцентр», є протиправною.
100. Стосовно задоволення судами попередніх інстанцій позову у частині зобов`язання Львівської МР внести зміни до ухвали, яка визначає (затверджує) Перелік ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами), шляхом включення до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) ТС за адресою м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка належить ТОВ «Західторгцентр», Суд зазначає наступне.
101. За юридичною позицією Конституційного Суду України право на судовий захист як вид державного захисту прав і свобод людини і громадянина передбачає і конкретні гарантії ефективного поновлення в правах шляхом здійснення правосуддя; відсутність такої можливості обмежує це право, яке за змістом частини другої статті 64 Конституції України не може бути обмежено навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану (абзац 15 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 7 травня 2002 року № 8-рп/2002).
102. Конституційний Суд України у Рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).
103. Отже, ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.
104. Подібний правовий підхід щодо вибору ефективного способу захисту застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 9 листопада 2018 року у справі № 263/15749/16-а, від 20 грудня 2018 року у справі №524/3878/16-а, від 22 березня 2019 року у справі №815/6832/15, від 1 жовтня 2019 року у справі №826/3943/16, від 31 березня 2020 року у справі №826/14837/16, від 15 червня 2021 року у справі № 200/12944/19-а, від 23 грудня 2021 року у справі № 480/4737/19, від 8 лютого 2022 року у справі №160/6762/21.
105. Крім того, у судовій практиці сформульована стала правова позиція, яка полягає у тому, що ефективним вважається такий спосіб захисту, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) відшкодування шкоди, заподіяної порушенням права; обраний спосіб захисту має безпосередньо втілювати мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту, тобто мати наслідком повне припинення порушення його прав та охоронюваних законом інтересів повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає завданню адміністративного судочинства (постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 826/14016/16, від 11 лютого 2019 року у справі № 2а-204/12, від 15 липня 2019 року у справі № 420/5625/18, від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18, від 1 червня 2022 року у справі № 620/5996/21, від 25 жовтня 2022 року у справі № 200/13288/21).
106. Також відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 23 грудня 2021 року у справі № 480/4737/19 та від 8 лютого 2022 року №160/6762/21, ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.
107. Згідно з частиною четвертою статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
108. Позиція Верховного Суду щодо застосування частини четвертої статті 245 КАС України, а саме, щодо можливості зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, була висловлена у постановах від 4 вересня 2021 року у справі № 320/5007/20, від 14 вересня 2021 року у справі № 320/5007/20, від 23 грудня 2021 року у справі №480/4737/19 та від 13 жовтня 2022 року у справі № 380/13558/21.
109. Суд також враховує правову позицію, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 10 вересня 2020 року у справі № 806/965/17 та від 27 вересня 2021 року у справі №380/8727/20, відповідно до якої у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому особою дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення. Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання особою усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
110. Таким чином, у випадку коли закон встановлює повноваження суб`єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, то суд може зобов`язати відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію. У випадку, коли ж суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення, та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення) з урахуванням встановлених судом обставин.
111. Аналіз положень КАС України також дає підстави для висновку, що ефективність судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві включає ефективність розгляду та вирішення справи, ефективність способу захисту, ефективність судового рішення та ефективність його виконання. Всі ці складові можна охопити єдиним терміном «ефективне правосуддя», що виступає еталоном для оцінки судової гілки влади та є запорукою довіри до неї з боку громадян, а також інших суб`єктів.
112. Оскільки судами під час розгляду цієї справи не встановили, а відповідачі не довели наявність законних підстав для невключення ТС позивача до відповідного Переліку, та з метою забезпечення ефективного захисту прав позивача, з урахуванням положень статей 2 та 245 КАС України, колегія суддів погоджується з тим, що зобов`язання Львівської МР включити ТС ТОВ «Західторгцентр» у м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові не буде вважатися втручанням у дискреційні повноваження відповідачів, адже такий спосіб захисту порушення права буде найбільш ефективним та спрямованим на недопущення свавілля в органах влади.
113. Також обґрунтованим та правильним є висновки судів попередніх інстанцій про необхідність задоволення позову ТОВ «Західторгцентр» у частині визнання протиправним та скасування рішення виконкому Львівської МР № 1199 від 24 грудня 2021 року в частині демонтажу ТС ТОВ «Західторгцентр» у м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, площею 25/25 кв. м, оскільки це рішення є результатом протиправного невключення цих ТС до нової Комплексної схеми розміщення ТС для підприємницької діяльності у м. Львові.
114. Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, неможливість продовження строку дії паспорта прив`язки ТС у м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, а також експлуатації ТС (укладення договору оренди конструктивних елементів благоустрою), зумовлено відсутністю цих ТС у новій Комплексній схемі ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.
115. Отже, з огляду на визнання протиправною бездіяльності Львівської МР щодо невключення до діючого Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові ТС за адресою м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, яка належить ТОВ «Західторгцентр», та зобов`язання включити ці ТС до відповідного Переліку, позовну вимогу у частині визнання протиправним та скасування рішення виконкому Львівської МР № 1199 від 24 грудня 2021 року щодо демонтажу ТС ТОВ «Західторгцентр» у м. Львів, вул. Гетьмана І. Мазепи, 22, слід вважати похідною та, відповідно, також задовольнити.
116. На цій підставі колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність задоволення у повному обсязі позову ТОВ «Західторгцентр» до Львівської МР та виконкому Львівської МР про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, скасування рішення.
117. На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що доводи скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 26 та 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також неврахування судами правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 30 листопада 2021 року у справі № 1140/2982/18, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи.
118. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.
119. Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає такі рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
120. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
121. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.
122. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).
123. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.
124. Також у пункті 71 рішення у справі «Peleki v. Greece» (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Moreira Ferreira v. Portugal» (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
125. До того ж, у пункті 80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. the Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).
126. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcia Ruiz v. Spain» [GC] (заява № 30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. the Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Водночас, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.
127. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява №18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).
128. Так, у пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.
129. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто вмотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка ухвалює рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
130. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
131. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу виконавчого комітету Львівської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 листопада 2022 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук
