Єдиний державний реєстр судових рішень
УХВАЛА
06 серпня 2024 року
м. Київ
справа №160/6949/20
адміністративне провадження №К/9901/4565/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Прокопенка О.Б.
суддів - Соколова В.М., Уханенка С.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №160/6949/20
за позовом ОСОБА_1 до Держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року (прийняте у складі головуючої судді - Ніколайчук С.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Чепурнова Д.В., суддів: Сафронової С.В., Мельника В.В.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
У червні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - відповідач), у якому (з урахуванням уточнених позовних вимог) просив стягнути з держави України в особі прокуратури Дніпропетровської області матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), завдану положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 24 вересня 2019 року у розмірі 767 464,47 грн.
В обґрунтування позовних вимог вказує, що внаслідок прийняття Закону України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (дата набрання чинності - 01 січня 2015 року) (далі - Закон № 79-VIII), яким, зокрема, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, було порушено його право власності на майно, гарантоване статтею 41 Конституції України, статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, - заробітну плату у розмірі, встановленому частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII. Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 (справа за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ), виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Позивач доводить, що виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, передбачено частиною першою статті 152 Конституції України, а право на захист прав та інтересів осіб, яким унаслідок дії законів, що не відповідали Конституції України, завдано матеріальної чи моральної шкоди, визначено частиною третьою статті 152 Конституції України, яка є нормою прямої дії.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
ОСОБА_1 працював в органах прокуратури з 05 жовтня 2012 року по 03 грудня 2019 року.
Законом № 79-VIII було внесено зміни до пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1697-VII та установлено, що стаття 81 Закону №1697-VII» застосовується у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Розмір посадового окладу ОСОБА_1 за час перебування його на посадах у органах прокуратури за період з 01 липня 2015 року по 03 грудня 2019 року становив:
з 01 липня 2015 року по 12 жовтня 2015 року щомісяця становив 1 379 грн 00 коп;
з 13 жовтня 2015 року по 14 грудня 2015 року щомісяця становив 1 444 грн 00 коп;
з 15 грудня 2015 року по 5 вересня 2017 року щомісяця становив 2 048 грн 00 коп;
з 6 вересня 2017 року по 03 грудня 2019 року щомісяця становив 5 660 грн 00 коп.
Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).
Обрахування позивачеві у спірний період заробітної плати здійснювалося не відповідно до статті 81 Закону №1697-VII, а у порядку та розмірах, встановлених КМУ, у зв`язку з чим, позивач посилаючись на зазначене Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 та вказуючи на те, що має право на стягнення з держави України в особі прокуратури Дніпропетровської області матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року, позов задоволено.
Стягнуто з держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною 3 статті 81 Закону №1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 24 вересня 2019 року у сумі 767 464,47 грн. (сімсот шістдесят сім тисяч чотириста шістдесят чотири гривні 47 копійок).
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що діями держави Україна внаслідок прийняття Закону № 79-VIII було порушено право власності позивача, оскільки правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати в повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII за період роботи у органах прокуратури, державою реалізовані не були. Позивачу завдано майнову шкоду актом, що визнаний неконституційним. Суди першої та апеляційної інстанцій виснували, що право позивача на відшкодування завданої йому матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати гарантовано частиною третьою статті 152 Конституції України, яка, враховуючи відсутність визначеного законом механізму відшкодування шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами та діями, що визнані неконституційними, підлягає застосуванню як норма прямої дії відповідно до статті 8 Основного Закону. Суди визнали доведеним позивачем як факт, так і розмір завданої йому шкоди дією неконституційних положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України. При цьому суди погодилися з доводом позивача, що розмір завданої йому шкоди визначається як різниця між розміром посадового окладу, встановленого частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII (10 мінімальних заробітних плат - з 01 липня 2015 року по 31 грудня 2015 року; 11 мінімальних заробітних плат - з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року; 12 прожиткових мінімумів - з 01 січня 2017 року), та фактичним посадовим окладом позивача за період з 01 липня 2015 року по 24 вересня 2019 року, нарахованим відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури» (далі - Постанова КМУ № 505).
IV. Касаційне оскарження
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, керівник Дніпропетровської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у правовідносинах щодо стягнення майнової шкоди завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
У касаційній скарзі відповідач указує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, зокрема частин другої, третьої статті 152 Конституції України, статей 81, 87, 90, 91 Закону №1697-VII, частин першої, другої статті 23 Бюджетного кодексу України, Постанови № 505 за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування цих норм у подібних правовідносинах.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, керівник Дніпропетровської обласної прокуратури зазначає, що відповідно до частини другої статті 152 Конституції України, частини першої статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України», Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині того, що норми статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, є нечинними з 26 березня 2020 року. Однак суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно визнали за зазначеним Рішенням Конституційного Суду України ретроспективну дію, застосувавши його висновки до правовідносин, що мали місце з 01 липня 2015 року по 24 вересня 2019 року.
Скаржник зазначає, що поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій залишилось і те, що оплата праці ОСОБА_1 у період з 01 липня 2015 року по 24 вересня 2019 року здійснювалась згідно з нормами Постанови КМУ № 505, якою надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати, у зв`язку із чим будь-яка протиправність дій або бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури щодо позивача відсутня, що унеможливлює покладення на прокуратуру обов`язку відшкодовувати матеріальну шкоду, яка є предметом розгляду цієї справи. Відповідач доводить, що позивачу не було завдано шкоди внаслідок незастосування положень частини третьої статті 81 Закону №1697-VII, оскільки заробітна плата позивача з 01 липня 2015 року по 24 вересня 2019 року складалася не тільки з посадового окладу, але й з надбавок і виплат, які йому нараховувалися і виплачувалися відповідно до Постанови КМУ № 505 (надбавка за високі досягнення у праці або за особливо важливу роботу - 70% посадового окладу (з урахуванням надбавки за класний чин та вислугу років)). Згідно з доводами відповідача суди першої та апеляційної інстанцій неправильно встановили обставини у справі щодо фактично відпрацьованого позивачем робочого часу, стягнувши, однак, шкоду з розрахунку посадового окладу, встановленого за повний робочий час (місяць).
Крім того, відповідач зазначив, що закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, відсутній, а відтак відповідачем у цій справі має бути держава в особі Державної казначейської служби України, а не орган державної влади, який діяв на підставі чинного закону та в межах своїх повноважень.
У зв`язку із наведеним скаржник просить скасувати оскаржувані рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
У відзиві на касаційну скаргу, позивач не погоджується з наведеними в ній доводами відповідача, посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. Позиція Верховного Суду
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, в межах касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон №1697-VII, який набрав чинності 15 липня 2015 року.
Згідно зі частиною першою статті 81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Частиною другою цієї статті передбачено, що заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Відповідно до частини третьої статті 81 цього Закону посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 01 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 01 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 01 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
У період з 01 січня 2017 року до 24 вересня 2019 року частина третя 3 статті 81 Закону №1697-VII визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 01 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року.
Статтею 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» було установлено у 2015 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 01 січня - 1218 гривень, з 01 вересня - 1378 гривень.
Відповідно до статті 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» у 2016 році мінімальна заробітна плата у місячному розмірі становила: з 01 січня - 1378 гривень, з 01 травня - 1450 гривень, з 01 грудня - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» було установлено у 2017 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 01 січня 2017 року - 1600 гривень.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» у 2018 році прожитковий мінімум для працездатних осіб складав: з 01 січня 2018 року - 1762 гривні.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» було установлено у 2019 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 01 січня 2019 року - 1921 гривня.
Законом №79-VIII внесено зміни до пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1697-VII та установлено, що стаття 81 Закону №1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Постановою КМУ №505 надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2, 6).
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Спірні правовідносини у справі виникли у зв`язку з бездіяльністю органу прокуратури щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу у визначеному статтею 81 Закону №1697-VІІ розмірі, за період з 01 липня 2015 року по 24 вересня 2019 року, з чим він пов`язує завдання йому матеріальної шкоди (збитків), суму якої розраховує як різницю між отриманою заробітною платою у розмірі, встановленому КМУ, та визначеною статтею 81 Закону №1697-VII.
Відповідно до висновків, зроблених Верховним Судом у постановах від 09 вересня 2020 року у справі №807/1171/16, від 27 жовтня 2020 року у справі №826/18228/16, від 26 травня 2022 року у справі №440/5383/20, від 30 червня 2022 року у справі №120/1674/21-а та інших, Закон №80-VIII і Закон №79-VIII прийняті пізніше Закону №1697-VII, а тому у 2015 році норми і положення Закону №1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовувалися у порядку та розмірах, встановлених КМУ, а не статтею 81 цього Закону.
Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою КМУ №505.
У постановах від 14 вересня 2021 року у справі №320/1874/19, від 18 серпня 2022 року у справі №200/2499/21-а, від 20 жовтня 2022 року у справі №320/13773/20 та інших Верховний Суд звернув увагу на те, що зміни до постанови КМУ №505, зокрема, щодо розмірів окладів працівників органів прокуратури не вносилися, законами про Державний бюджет України на відповідні періоди не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону №1697-VII, а тому відповідач не мав правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків Державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено КМУ. Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом №1697-VII.
Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Указаній нормі кореспондує частина перша статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України».
У Рішенні Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 08 грудня 2004 року №2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Конституційний Суд України указав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Суд зазначає, що рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення).
Подібний висновок викладено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18 грудня 2020 року у справі №4819/49/19, згідно з яким рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення).
Верховний Суд звертає увагу, що у Рішенні від 26 березня 2020 року №6-р/2020, на яке посилається позивач, Конституційний Суд України визначив, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Це Рішення Конституційного Суду України не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
Наведене свідчить про відсутність правових підстав уважати, що орган прокуратури допустив протиправну бездіяльність у частині нарахування та виплати позивачеві заробітної плати (посадового окладу та інших похідних від нього виплат) за чинним на той час законодавством.
Позивач, у свою чергу, відповідно до встановлених судами першої та апеляційної інстанцій обставин, не оскаржував розмір отриманої ним у спірному періоді заробітної плати, нарахованої та виплаченої йому у відповідності до діючого і чинного на той час законодавства (до ухвалення вказаного Рішення Конституційним Судом України).
За таких обставин колегія суддів уважає, що відсутні підстави для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення позивачем наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.
Водночас, у практиці Верховного Суду немає єдиного підходу до розв`язання питання щодо відшкодування шкоди завданої актом, який визнано неконституційним за період дії відповідного Закону до визнання його неконституційним.
У постанові Верховного Суду від 20 грудня 2023 року у справі №420/17886/21 зроблено такий висновок:
« 40. Варто зазначити, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.
41. Тобто шкода завдана неконституційним актом, виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.
…
44. Отже, положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не повинно здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку.
45. Разом з тим, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги статті 152 Конституції України, не прийнятий.
…
49. Колегія суддів зазначає, що найголовнішою ознакою відповідальності держави є її специфічний, правовідновлюючий, публічно-правовий характер, оскільки держава, реалізуючи статтю 1 Конституції, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходи для поновлення визнаних нею і порушених з її вини прав, свобод та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад, хоча прямо публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не проголошується.
50. Дійсно, в Україні відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди. Відтак можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.
…
52. Визнанням такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 76-VIII, Конституційний Суд України по суті припинив обмеження майнових прав пенсіонерів з боку держави, яке діяло протягом майже семи років та апріорі завдало їм збитків. Вказані збитки відносяться до шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, вони мають відшкодовуватись державою і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію. Інакше всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.
53. Тож, якщо держава не запровадила дієві компенсаційні механізми за шкоду, заподіяну особі актами і діями, що визнані неконституційними, зокрема, внаслідок дії статті 54 Закону №796-XII у редакції Закону №76-VIII, це не має унеможливлювати захист її прав, які гарантовані Конституцією України, відтак відсутність відповідного закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову».
У постановах Верховного Суду від 18 травня 2023 року у справі №420/24821/21 і від 26 жовтня 2023 року у справі № 160/22209/21 зроблено висновок про те, що не можна нанести шкоду актом, що визнаний неконституційним, після набрання чинності рішенням Конституційного Суду України про неконституційність такого акта. Шкода виникає до його (рішення) винесення, коли акт ще діяв, ще не був визнаний неконституційним.
При цьому Верховний Суд у постановах у справах №380/8155/21 від 28 листопада 2022 року; №160/6785/20 від 28 листопада 2022 року; №460/1156/21 від 28 листопада 2022 року; №200/2302/21-а від 01 грудня 2022 року; №500/2792/21 від 01 грудня 2022 за позовами до органів прокуратури відмовив у задоволені касаційної скарги, у зв`язку з відсутністю підстав для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення позивачем наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.
У постанові Верховного Суду від 04 жовтня 2022 року у справі № 400/1665/19 наголошено на неповному з`ясуванні судами попередніх інстанцій всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення спору, у зв`язку з чим справу направлено на новий розгляд. При цьому у постанові зазначено таке:
«Правовими підставами цього позову ОСОБА_1 визначив положення статті 152 Конституції України, і зокрема, її частину третю, а також статті 1175 Цивільного кодексу України.
Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини першої та другої статті 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
Отже, поняття "збитки" включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено, про що обґрунтовано зазначено судами.
Позивач, як зазначалось, просив суд зобов`язати відповідача здійснити нарахування і виплату тої частини суддівської винагороди, що, на думку позивача, і є збитками у вигляді упущеної вигоди.
Саме на таких підставах цього позову наполягає позивач і у касаційній скарзі, вказуючи про те, що він звернувся до суду з огляду на положення статті 152 Конституції України та статті 1175 Цивільного кодексу України, чому судами попередніх інстанцій не було надано жодної правової оцінки в оскаржуваних судових рішеннях.
Як доречно покликається позивач у касаційній скарзі, суди попередніх інстанцій зосередили свою увагу виключно на відсутності ретроактивності рішення органу конституційної юрисдикції, оминувши доводи його позову з огляду на упущену вигоду, яку зазнав позивач».
Натомість, у постанові Верховного Суду від 14 грудня 2023 року у справі №140/3650/20 висловлено правову позицію, згідно з якою:
«Згідно із пунктом 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України №1-р/2018 від 27 лютого 2018 року, положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 ПК України, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Відповідно, дія абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 ПК України втратила чинність 27 лютого 2018 року.
За таких обставин, Рішення Конституційного Суду № 1-р/2018 від 27.02.2018 на спірні правовідносини у цій справі не може вплинути, оскільки такі виникли до його прийняття та останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
Аналогічний правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22.05.2018 у справі №755/3939/15-а, від 24.10.2018 у справі № 552/1027/15-а, від 20.11.2018 у справі у справі №825/552/18, від 05.12.2018 у справі № 453/686/15-а, від 16.04.2019 у справі №318/2132/14-а, від 06.03.2023 у справі №675/1032/18 та від 16.03.2023 у справі № 240/383/20…
Судами встановлено, що фактичне оподаткування окремих пенсій припинено із 27 лютого 2018 року, тобто з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення у справі №1-р/2018, а отже, на час виникнення спірних правовідносин (лютого 2015 року по лютий 2018 року) положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України були чинними, та відповідно підлягали застосуванню.
Таким чином, у період із лютого 2015 року по лютий 2018 року пенсія позивача була об`єктом оподаткування податком на доходи фізичних осіб та військовим збором.
Отже, здійснюючи відповідні відрахування у період з 01.02.2015 по 26.02.2018, пенсійний орган діяв відповідно до вимог чинного у цей період законодавства.
Також, колегія суддів враховує, що у позовній заяві, апеляційній та касаційній скаргах позивач не ставив під сумнів відповідність отриманої щомісячної пенсії у період із лютого 2015 року по лютий 2018 року та розмір утриманого податку на доходи фізичних осіб та військового збору в розмірі 68 494 грн.
Водночас зазначає, що має право на відшкодування шкоди у розмірі здійснених утримань за спірний період, яка підлягає відшкодуванню у порядку статті 1175 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.
За сталою судовою практикою, збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
Верховний Суд наголошує, що згідно із статтею 1175 ЦК України, на яку покликається позивач, шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.
Натомість судами у межах заявлених позовних вимог, із дотриманням норм процесуального закону та прав учасників, встановлені та оцінені обставини і підстави позову у контексті прийняття Конституційним Судом України Рішення №1-р/2018 від 27.02.2018.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду, зокрема, від 16.04.2019 у справі №318/2132/14-а, від 16.05.2019 у справі №336/5032/15-а, від 23.06.2020 у справі №400/4340/19».
У постанові Верховного Суду від 28 квітня 2022 року у справі №240/10144/20 наголошено на такому:
«аналіз норм розділу ХІІ Конституції України (Конституційний Суд України) та Закону України від 13 липня 2017 року № 2136- VIII "Про Конституційний Суд України" дає підстави дійти висновку про те, що рішення КСУ має пряму (перспективну) дію в часі і застосовується щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення рішення КСУ, однак продовжують існувати після його ухвалення, то на них поширюється дія такого рішення КСУ.
41. Тобто рішення КСУ поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, але продовжують існувати (тривають) після цього. Водночас чинним законодавством визначено, що Конституційний Суд України може безпосередньо у тексті свого рішення встановити порядок і строки виконання ухваленого рішення.
42. Встановлена КСУ неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, має значення, перш за все, як рішення загального характеру, яким визначається правова позиція для вирішення наступних справ, а не як підстава для перегляду справи із ретроспективним застосуванням нової правової позиції і зміни таким чином стану правової визначеності, вже встановленої остаточним судовим рішенням (п. 9.9 постанови Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29 жовтня 2019 року у справі №922/1391/18).
43. Як слідує з пункту 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України №1-р/2018 від 27 лютого 2018 року, положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 ПК України, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
44. Таким чином, дія абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 ПК України втратила чинність 27 лютого 2018 року.
45. За таких обставин, Рішення Конституційного Суду № 1-р/2018 від 27 лютого 2018 року на спірні правовідносини у даній справі не може вплинути, оскільки такі виникли до його прийняття, а останнє, у свою чергу, не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
46. Аналогічний правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 453/686/15-а, від 19 листопада 2018 року у справі №755/4893/18 (755/18431/15-а), від 19 лютого 2021 року у справі № 808/1628/18».
Подібна за змістом позиція викладена також у постанові Верховного Суду від 14 вересня 2022 року у справі №140/4408/20.
Аналіз судових рішень Верховного Суду у спорах про відшкодування шкоди, завданої неконституційними актами свідчить, що висновки щодо застосування частини третьої статті 152 Конституції України неоднакові, правові позиції відрізняються різними теоретичними підходами до розуміння правової природи рішень Конституційного Суду України, їх дії в часі.
З вищенаведеного вбачається, що за позицією значної кількості постанов суду, рішення Конституційного Суду України про неконституційність застосованих судами першої та/або апеляційної інстанції положень нормативно-правового акта не є підставою для скасування Верховним Судом рішень судів першої та/або апеляційної інстанції, оскільки в такому разі суд має застосовувати положення закону, який хоча і визнаний неконституційним, проте був чинним на момент існування спірних правовідносин. Між тим, існує й інша позиція Верховного Суду з вказаного питання.
Отже, є потреба в узагальненні судової практики та напрацюванні єдиного підходу до розгляду подібних спорів.
За приписами частини 2 статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати.
Згідно зі статтею 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій-четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частині п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для передачі цієї справи на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для вирішення питання про необхідність відступу від правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові Верховного Суду від 20 грудня 2023 року у справі №420/17886/21 та інших справах, де цей висновок застосовано.
Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Суд,
У Х В А Л И В:
Справу №160/6949/20 передати на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко
Судді: В.М. Соколов
С.А. Уханенко
