Правова позиція

Європейського суду з прав людини

згідно з Рішенням

від 06 грудня 2022 року

у справі «PANNON PLAKÁT KFT AND OTHERS v. HUNGARY»

за заявою № 39859/14

Щодо непропорційності законодавчої заборони на розміщення придорожніх рекламних щитів

Фабула справи: Компанії-заявники скаржилися за статтею 1 Протоколу № 1 до Конвенції на те, що втрата можливості експлуатувати свої раніше встановлені рекламні щити та заборона на встановлення таких засобів у майбутньому у зв'язку із законодавчими змінами становили невиправдане втручання в їхнє право на мирне володіння майном.

Компанії-заявники стверджували, що оскаржуваний захід становив позбавлення їхнього майна через фактичну експропріацію, оскільки заборона на придорожні рекламні щити унеможливила використання та/або здачу в оренду значної кількості їхніх раніше встановлених щитів. Вони підкреслили, що оскаржуваний захід не відповідає вимозі законності, оскільки держава не передбачила достатнього перехідного періоду, і що, крім того, їм не було надано жодної компенсації за позбавлення їхнього майна. Компанії-заявники також стверджували, що оскаржуваний захід був свавільним, оскільки він нібито служив інтересам іншої рекламної компанії, тісно пов’язаної з Урядом у відповідний час, і що не було доведено, що придорожні щити становлять загрозу безпеці дорожнього руху серйозніше, ніж інші типи реклами, які не були заборонені. На думку компаній-заявників, це також було підтверджено частковим скасуванням заборони в 2015 році, що дискредитувало законну мету, висунуту Урядом. Компанії-заявники також стверджували, що оскаржуваний захід був непропорційним, оскільки їхнє майно було зроблено непридатним для використання внаслідок заборони – їм довелося демонтувати свої придорожні щити за власний рахунок, а договори оренди, укладені між ними та приватними особами на оренду придорожніх щитів для розміщення реклами, були достроково змінені або розірвані. Цей тягар не був полегшений жодною компенсацією.

Так, компанії-заявники є рекламними компаніями, які керували придорожніми рекламними щитами та отримали значну частину свого доходу від цієї діяльності. До 14 березня 1996 року Закон про дорожній рух (Закон № I від 1988 року про рух на дорогах загального користування) забороняв демонстрацію придорожніх щитів, оскільки вони становили ризик для безпеки руху. У період з 15 березня 1996 року по 31 грудня 2010 року Закон про дорожній рух забороняв установку придорожніх щитів у межах 50 м від осі доріг поза населеними пунктами. У випадку головних доріг, доріг із двома проїжджими частинами та автомагістралей відстань, яку слід дотримуватися, становила 100 метрів. З 1 січня 2011 року до Закону про дорожній рух були внесені зміни, згідно з якими щити, розмір яких перевищує 4 кв. м, були взагалі заборонені, навіть якщо вони виходять за межі безпечного діапазону 50 або 100 м. Закон про внесення змін був оприлюднений 30 грудня 2010 року та набув чинності 1 січня 2011 року. 1 липня 2011 року до Закону про дорожній рух було внесено зміни, які дозволяли органам дорожнього руху накладати штрафи на власників землі, на яких виявлено рекламні щити, що не відповідають новим критеріям. 21 жовтня 2011 року Уряд видав постанову про введення в дію законодавчих норм, що містяться в Законі про дорожній рух щодо рекламних установок. Відповідно до постанови, яка набула чинності 24 жовтня 2011 року, рекламні щити, розташовані поза населеними пунктами на відстані 50 м від осі дороги (100 м у разі магістральних доріг, доріг із двостороннім рухом або автомагістралей), або розміром, що перевищує 4 кв. м, навіть якщо вони розташовані за межами зони безпеки, слід вважати незаконними, незалежно від дати їх встановлення. Орган, відповідальний за утримання доріг, був уповноважений вимагати демонтаж незаконних щитів і, якщо це не вдасться, сам знімати такі щити. 7 серпня 2012 року набула чинності нова поправка до Закону про дорожній рух. У ньому на законодавчому рівні та згідно з ухваленою раніше постановою Уряду було визначено, що поза населеними пунктами забороняється не лише «встановлення» придорожніх щитів, але й їх «наявність», якщо вони здатні відволікати увагу водіїв. Поправка передбачала, що до 30 вересня 2012 року мають бути зняті рекламні щити, які порушують положення. Пояснювальна записка Комітету ВРУ з питань фінансів та інформаційних технологій у зв’язку з відповідним положенням законопроекту містила такі фрагменти: «Відповідно до поправки загальна заборона застосовуватиметься до придорожніх рекламних щитів, а не лише до заборони їх нових установок. ... Поправка уможливить демонтаж раніше встановлених, але відтепер незаконних щитів». 1 липня 2013 року до Закону про дорожній рух було знову внесено зміни, які забороняли, загалом і лише за деякими обмеженими винятками, наявність будь-яких придорожніх рекламних щитів за межами населених пунктів, незалежно від того, чи здатні вони відволікати увагу водіїв.

У листопаді 2013 року, після розгляду по суті, Конституційний суд відхилив скарги заявників та визнав відповідне законодавство (тобто відповідні положення Закону про дорожній рух та постанову Уряду, чинні з 1 липня 2013 року та 24 жовтня 2011 року відповідно) конституційним (див. рішення Конституційного Суду № 3208/2013 (XI. 18) AB).

Правове обґрунтування: відповідні загальні принципи викладено у справі Könyv-Tár Kft and Others v. Hungary (№ 21623/13, §§ 31 і 41, 16 жовтня 2018 р.).

Висновки: Суд зауважує, що внаслідок законодавчого втручання компанії-заявники втратили можливості на ринку. Враховуючи серйозні економічні наслідки цього заходу, Суд погоджується з компаніями-заявниками, що це був суворий захід, який становив втручання в їхнє право власності. Цей захід передбачає контроль за використанням їх власності. Крім того, Суд зазначає, що минуло лише два дні між оприлюдненням першої поправки 30 грудня 2010 року та її набуттям чинності 1 січня 2011 року, датою, з якої встановлення нових придорожніх щитів було заборонено. Цей захід, безсумнівно, мав прямий вплив на бізнес компаній-заявників, спонукаючи їх припинити або змінити свої вже існуючі договірні відносини зі своїми клієнтами та обмеження на підписання нових контрактів. Тягар, який цей короткий перехідний період поклав на компанії-заявників, був лише в обмеженій мірі полегшений тим фактом, що в силу подальших законодавчих змін штраф за невиконання оскаржуваного заходу міг бути накладений лише через шість місяців після набрання чинності поправками до Закону про дорожній рух. Це пов’язано з тим, що з 1 січня 2011 року компетентний орган уже міг примусово вивезти майно компаній-заявників, тобто придорожні рекламні щити, за рахунок компаній-заявників, тим самим поклавши на них негайний фінансовий тягар. Крім того, з 24 жовтня 2011 року було заборонено не лише «встановлення» придорожніх щитів поза межами населених пунктів, а й їх «наявність». Пізніша поправка до закону також передбачала, що рекламні щити, які порушують правила, повинні бути демонтовані до 30 вересня 2012 року, тобто менше ніж через два місяці після набрання чинності поправками до закону (7 серпня 2012 року), які вимагають демонтаж вже встановлених придорожніх щитів. Ці заходи – всупереч аргументам, висунутим Урядом – насправді мали зворотну силу. У контексті підприємств, які працювали згідно з правовою базою, яка, по суті, була стабільною протягом більше десяти років, такі короткі перехідні періоди навряд чи можна вважати достатніми. Таким чином, хоча оскаржуваний захід був достатньо передбачуваним з якісної точки зору, тобто його формулювання було зроблено з достатньою точністю, воно було несподіваним у контексті цієї справи.

Крім того, тягар, покладений на компанії-заявників в результаті законодавчої заборони на частину їхньої господарської діяльності, хоча і є значним, повинен бути зважений з огляду на загальний інтерес суспільства, тобто на міркування громадської безпеки в даному випадку. У цьому контексті держави користуються широкою свободою розсуду. Як розглядалося раніше, цілі оскаржуваного заходу, на які посилався Уряд, не можна сказати, що вони були "явно безпідставними", а навпаки, відповідали міжнародним зобов'язанням держави-відповідача і, як уже підкреслювалося вище, переслідували законну мету забезпечення важливого суспільного інтересу, а саме - безпеки дорожнього руху.

Хоча втручання у володіння компаній-заявників дійсно полягало у контролі за користуванням, а не у позбавленні володіння, так що прецедентне право щодо компенсації за позбавлення прямо не застосовується, непропорційний та свавільний захід контролю не може задовольнити вимоги статті 1 Протоколу № 1. Слід зазначити, що дуже короткий період, наданий компаніям-заявникам для вжиття адекватних заходів у відповідь на майбутню зміну їхнього основного джерела доходу, не був полегшений жодними позитивними заходами з боку держави, наприклад, прийняттям схеми розумної компенсації. Більше того, Уряд не навів жодного аргументу щодо відносної короткочасності перехідного періоду, не пославшись на жодну нагальну економічну чи соціальну потребу, яка могла б перешкодити встановленню більш тривалого періоду. Зокрема, на думку Суду, хоча мета зменшення кількості дорожньо-транспортних пригод шляхом усунення рекламних щитів поблизу доріг загального користування з метою забезпечення того, щоб увага водіїв не відволікалася, є безсумнівно актуальною, вона не може вважатися такою, що відповідає винятковим обставинам, які б дозволили скоротити перехідний період.

Підсумовуючи, беручи до уваги частково ретроактивний характер оскаржуваного заходу, його неочікуваний характер, короткий перехідний період, відсутність будь-якої компенсаційної схеми та важливість припинення господарської діяльності для компаній-заявників, Суд робить висновок: навіть беручи до уваги широку свободу розсуду, надану державі в цій політиці, і важливість безпеки дорожнього руху, що втручання в права компаній-заявників було непропорційним до переслідуваної мети і що вони мали нести надмірне навантаження. Непропорційний захід, особливо без будь-якої схеми компенсації, не задовольняє вимогам захисту майна згідно зі статтею 1 Протоколу № 1.

Констатовані порушення: право мирно володіти своїм майном (ст. 1 Протоколу № 1 до Конвенції).

Ключові слова: експропріація власності, захист права власності, контроль за використанням майна, дискреційні повноваження, вплив законодавчих змін, захист прав рекламодавців