Правова позиція

Європейського суду з прав людини

згідно з Рішенням

від 16 жовтня 2018 року

у справі «KÖNYV-TÁR KFT та інші проти Угорщини»

за заявою № 21623/13

Щодо порушення прав юридичної особи внаслідок монополізації державою її сфери підприємницької діяльності

Фабула справи: компанії-заявники скаржилися, що створення державної монополії на ринку розповсюдження шкільних підручників порушило їх право мирного володіння своїм майном.

Угорська шкільна система була повністю реорганізована завдяки низці заходів, прийнятих у 2011 та 2012 роках. Школи, раніше децентралізовані, стали підпорядковуватися централізованому державному управлінню. 9 грудня 2011 року та 24 липня 2012 року відповідно Закони № 2012/2011 року CLXVI 2011 року та CXXV 2012 року (разом іменовані «Нові правила») були опубліковані в Офіційному віснику; вони містили, серед іншого, положення про внесення змін до закону щодо ринку шкільних підручників. Зміни набули чинності 1 жовтня 2012 року та набрали чинності з навчального року, починаючи з вересня 2013 року. Компанії-заявники стверджували, що на ринку розповсюдження шкільних підручників Угорщини в цілому раніше були присутні три групи учасників ринку: видавці, розповсюджувачі та школи. До набрання чинності Новими правилами його можна було вважати напів регульованим ринком; стосовно видавців це означало, що законодавча влада встановила вимоги до книги, щоб кваліфікувати її як шкільний підручник, і він часто застосовував певні заходи в цьому контексті, наприклад, максимальні ціни або державні субсидії. Нові правила запровадили нову систему розповсюдження шкільних підручників в Угорщині, встановлюючи, що «забезпечення шкільними підручниками» – що включає замовлення, закупівлю та доставку шкільних підручників до шкіл, а також формування закупівельної ціни – є публічним інтересом держави. Згідно з обґрунтуванням відповідного законопроекту, намір законодавчого органу полягав у виконанні цих обов'язків через єдину державну неприбуткову книгорозповсюджуючу компанію Könyvtárellátó Kiemelten Közhasznú Nonprofit Kft (товариство з обмеженою відповідальністю; далі «Könyvtárellátó»). Компанії-заявники стверджували, що Нові правила централізували та монополізували ринок розповсюдження шкільних підручників із гарантованою маржою 20% для державного розповсюджувача шкільних підручників, не забезпечуючи жодної компенсації колишнім учасникам ринку, включаючи їх самих. Як наслідок, компанії-заявники та інші розповсюджувачі шкільних підручників були фактично відсторонені від ринку (який був або винятковою, або основною сферою їх діяльності), де вони вільно діяли до набрання чинності Новими правилами. 14 квітня 2014 року Конституційний Суд припинив провадження без розгляду скарги компаній-заявників по суті. Від 1 січня 2014 року Закон № CCXXXII повністю скасував будь-яке розповсюдження шкільних підручників на основі вільного ринку та запровадив повністю організовану державою форму постачання шкільних підручників до системи державної освіти Угорщини.

Правове обґрунтування: стаття 1 Протоколу № 1 містить три окремі правила. Перше правило, яке має загальний характер, закладає принцип мирного користування власністю; він викладений у першому реченні першого абзацу. Друга норма охоплює позбавлення майна та підпорядковує його певним умовам; вона міститься у другому реченні того ж абзацу. Третє правило визнає, що держави мають право, серед іншого, контролювати використання власності відповідно до загальних інтересів шляхом виконання таких законів, які вони вважають необхідними для цієї мети; воно міститься в другому параграфі (див. Sporrong та Lönnroth проти Швеції, 23 вересня 1982 року, §61, серія А, №52). Перша і найважливіша вимога статті 1 Протоколу № 1 полягає в тому, що будь-яке втручання державного органу в мирне володіння майном має бути законним, що передбачає, що застосовні положення національного законодавства є достатньо доступними, точними та передбачуваними (див. Beyeler проти Італії, №33202/96, §109, ЄСПЛ 2000‑I). У цій справі Суд зауважує, що оскаржуваний захід ґрунтувався на двох змінах до закону, які були належним чином опубліковані. Таким чином, він задовольнив вимогу законності. Будь-яке втручання у здійснення права чи свободи, визнаних Конвенцією, повинно переслідувати законну мету. Принцип «справедливого балансу», притаманний статті 1 Протоколу № 1, сам по собі передбачає існування загальних інтересів громади (див. Beyeler, згадане вище, §111). Суд, вважаючи природним, що законодавча влада має широку свободу розсуду при здійсненні соціальної та економічної політики, поважатиме рішення законодавчого органу щодо того, що є «в інтересах суспільства», якщо це рішення не є явно безпідставним. Для того, щоб бути сумісним із загальним правилом, викладеним у першому реченні першого пункту статті 1 Протоколу № 1, у світлі якого слід тлумачити другий параграф, втручання має забезпечувати «справедливий баланс» між вимогами загальних інтересів громади та вимогами захисту основних прав особи (див. Sporrong та Lönnroth, цит. вище, §69). Повинно існувати розумне співвідношення пропорційності між використаними засобами та метою, яку прагнуть досягти. Справедливий баланс між загальними інтересами та правами особи не буде знайдено, якщо відповідна особа була змушена нести індивідуальний і надмірний тягар (див. Vékony проти Угорщини, №65681/13, 13 січня 2015 року, § 32). Визначаючи пропорційність втручання у справах про втрату клієнтури та сфери професійної діяльності, Суд врахував, серед іншого, (i) наявність нормативно-правових актів, застосовних до діяльності заявника; (ii) характер таких нормативних актів (наприклад, якщо галузь була такою, що з огляду на притаманні їй небезпеки, вона традиційно підпадала під обмеження); і (iii) чи існували перехідні заходи (наприклад, принаймні часткове продовження діяльності було можливим протягом певного часу) (див. Oklešen та Pokopališko Pogrebne Storitve Leopold Oklešen SP проти Словенії, №35264/04, 30 листопада 2010 року). Для держави надзвичайно важливо запровадити заходи захисту від свавілля, як того вимагає верховенство права в демократичному суспільстві (див. Anheuser-Busch Inc. проти Португалії, №73049/01, §71, ЄСПЛ 2007). Крім того, хоча абзац другий статті 1 Протоколу № 1 не містить чітких процесуальних вимог, він тлумачиться як вимога, щоб особам, яких торкнувся захід, що втручається в право володіння їх майном, надавалася розумна можливість порушити справу за скаргою до відповідальних органів з метою ефективного оскарження цих заходів (див. Microintelect OOD проти Болгарії, №34129/03, §44, 4 березня 2014 року). Крім того, умови компенсації згідно відповідного законодавства можуть бути суттєвими для оцінки того, чи оскаржуваний захід дотримується необхідного справедливого балансу і, зокрема, чи накладає він індивідуальний та непропорційний тягар на заявників (див. Pressos Compania Naviera С.А. та інші проти Бельгії, 20 листопада 1995 року, § 38, серія А, № 332).

Висновки: внаслідок оскаржуваного законодавчого заходу компанії-заявники фактично втратили свою клієнтуру, що можна вважати «володінням» для цілей статті 1 Протоколу №1. Таким чином, мало місце втручання в права компаній-заявників відповідно до цього положення, що полягало в заході, що передбачає контроль за використанням їх майна. ​​У цій справі Суду не потрібно визначати, чи переслідувало впровадження оскаржуваної реформи законну мету. Навіть якщо припустити, що ця реформа була спрямована на забезпечення більш ефективного витрачання державних коштів, Суд не переконаний, що ця мета полягала в захисті інтересів кінцевих користувачів (тобто батьків або учнів), враховуючи, що ціни на шкільні підручники регулювалися і контролювалися державою, незалежно від заходів, які розглядаються. Крім того, Суд зазначає, що той факт, що державний розповсюджувач шкільних підручників має гарантовану маржу в 20%, що перевищує маржу від 11% до 16%, яка пропонувалася компаніям-заявникам на вільному ринку до прийняття Нових правил, може також поставити під сумнів аргументи Уряду щодо забезпечення більш ефективного витрачання державних коштів. У будь-якому разі, припускаючи наявність законної мети, яку переслідують ці заходи, необхідно з’ясувати, чи виявляють обставини справи порушення прав компаній-заявників відповідно до статті 1 Протоколу № 1 з точки зору принципу пропорційності.

Суд відзначає ознаку, притаманну ринку шкільних підручників, яка є незвичайною в деяких аспектах. Головні дійові особи, які вибирають продукт (тобто школи чи вчителі), не є тими, хто за них платить (тобто кінцеві споживачі: учні та їх батьки). На думку Суду, цю схему можна пояснити необхідністю забезпечити, щоб усі учні в класі користувалися одним і тим же підручником. Однак така домовленість може призвести до певних викривлень ринку та потенційно небезпечної ситуації для кінцевих споживачів. Таку ситуацію можна компенсувати ринковим регулюванням, наприклад за допомогою цін або державних субсидій. Проте Суд не переконаний, що ці особливості ринку шкільних підручників спричиняють спотворюючий вплив на конкуренцію між учасниками бізнесу з розповсюдження, такими як компанії-заявники. Він зауважує, що дистриб’ютори підтримували договірні відносини зі школами, а не з кінцевими користувачами; і, зі свого боку, школи мали повну свободу вибирати будь-якого дистриб'ютора своїм довгостроковим або короткостроковим постачальником. Правда, існував постійний ринок (тобто безліч учнів, які потребують підручників у певний навчальний рік), що в кінцевому підсумку відповідало всій сукупності послуг компаній-заявників та інших дистриб’юторів. Проте відповідні частки компаній-заявників у цьому постійному ринку жодним чином не були гарантовані, оскільки їм потрібно було придбати та зберегти свою клієнтуру (школи) у переважно нерегульованому та конкурентному ринковому середовищі. Таким чином, Суд переконаний, що, хоча ринок шкільних підручників дійсно мав деякі особливі властивості, вони не призвели до будь-яких особливих чи привілейованих ринкових умов для компаній-заявників, які б самі по собі виправдовували втручання держави, на яке скаржиться у цій справі. Крім того, Суд не переконує аргумент Уряду про те, що нові Положення не монополізували розповсюдження шкільних підручників і не надавали виключних прав державній організації на здійснення підприємницької діяльності, яку раніше здійснювали компанії-заявники. Навпаки, з точки зору ринкової реальності, Суд вважає, що держава через нові Положення заборонила компаніям-заявникам продовжувати свою діяльність і фактично створила монополізований ринок розповсюдження шкільних підручників. Монополізований характер ринку був підтверджений і посилений наступним законодавством. Хоча офіційного відкликання ліцензії не було, нові правила запровадили систему закупівлі шкільних підручників, де неминуче, вся клієнтура компаній-заявників перейшла до державної компанії. Станом на 2013/14 навчальний рік компанії-заявники були практично виключені з контрактів на розповсюдження шкільних підручників. Усі ці спостереження дають підстави зробити висновок, що на практиці діяльність компаній-заявників не могла бути продовжена. Це правда, що компанії-заявники теоретично могли б укласти угоди про розповсюдження шкільних підручників з “Könyvtárellátó” в рамках процедур державних закупівель. Однак на даному етапі Суд зазначає твердження компаній-заявників, яке не спростовано Урядом, про те, що на практиці ці тендери були обмежені за обсягом і були відкриті лише для запрошених. Тому Суд не може вважати ці тендери на державні закупівлі реальною перспективою, завдяки якій компанії-заявники могли б продовжити свою діяльність та зберегти свою клієнтуру. Хоча втручання у володіння компаній-заявників було контролем використання, а не позбавленням володіння, і, отже, судова практика щодо компенсації за позбавлення володіння безпосередньо не застосовується, однак слід підкреслити, що непропорційний та свавільний контрольний захід, особливо без будь-якої схеми компенсації, не задовольняє вимогам захисту майна згідно зі статтею 1 Протоколу № 1. У цій справі варто зазначити, що держава унеможливила продовження діяльності компаній-заявників, але не надала можливості судового відшкодування чи будь-якої фінансової компенсації. Сфера розсуду, надана державі при визначенні відповідних заходів для впровадження відповідної реформи, є широкою. Однак такі заходи не повинні бути непропорційними з точки зору використовуваних засобів і мети, яку прагнуть досягти, і не повинні піддавати зацікавлених учасників бізнесу індивідуальному та надмірному тягарю. У цій справі кардинальні зміни в діяльності компаній-заявників не були пом’якшені жодними позитивними заходами, запропонованими державою. Крім того, втручання стосувалося підприємницької діяльності, яка не підпадала під дію попередніх правил і не була в жодному сенсі небезпечною, і для компаній-заявників було неочікувано, що їх бізнес буде де-факто монополізований державою. Беручи до уваги (i) вісімнадцяти місячний перехідний період, (ii) той факт, що компанії-заявники ніколи не були запрошені “Könyvtárellátó” до участі в будь-яких закритих тендерах після набрання чинності Новими правилами і що вони були де-факто виключені з договорів про розповсюдження шкільних підручників станом на 2013/14 навчальний рік, (iii) той факт, що не було вжито жодних заходів для захисту компаній-заявників від свавілля або надання їм відшкодування у вигляді компенсації, (iv) той факт, що для компаній-заявників було неможливо продовжувати або відновлювати свій бізнес поза сферою розповсюдження шкільних підручників, і (v) відсутність будь-яких реальних переваг для батьків або учнів, Суд приходить до висновку, що втручання в права компаній-заявників було непропорційним до поставленої мети, оскільки вони повинні були нести індивідуальний і надмірний тягар.

Констатовані порушення: право мирно володіти своїм майном (стаття 1 Протоколу № 1 до Конвенції).

Ключові слова: право мирно володіти своїм майном, розповсюдження шкільних підручників, тендерні закупівлі, державна неприбуткова компанія