Правова позиція

Європейського суду з прав людини

згідно з Рішенням

від 21 жовтня 2021 року

у справі«SELYGENENKO та інші проти України»

за заявою №№ 24919/16 та 28658/16

Щодо порушення виборчих прав переселенців з тимчасово окупованих територій

Фабула справи: Заявники скаржилися на те, що їм не дозволили брати участь у місцевих виборах за місцем їх фактичного проживання, в якому вони були зареєстровані як внутрішньо переміщені особи (ВПО).

Заявники проживали відповідно в Криму та Донецьку та мали там зареєстровані місця проживання. Після того, як Крим фактично потрапив під юрисдикцію Росії та почався конфлікт на Сході України (далі – події 2014 року), усі четверо заявників переїхали до Києва та зареєструвалися там як ВПО у різні дати у 2014 та 2015 роках. Усі вони стверджували, що їх зареєстровані місця проживання продовжують перебувати в Криму та Донецьку, як було зазначено у їх «внутрішніх паспортах» (документах, що посвідчують особу для використання в Україні – далі «паспорти»), тоді як їхні довідки ВПО вказували, що місцем їх фактичного проживання був Київ. Усі вони подали заяви про включення до списків виборців, які братимуть участь у місцевих виборах у Києві, які мали відбутися у жовтні-листопаді 2015 року, але їх заяви було відхилено на тій підставі, що їх зареєстровані місця проживання не перебувають у Київ. 25 жовтня 2015 року одна із заявників, п.Т., подала скаргу до Центральної виборчої комісії. Вона стверджувала, зокрема, що її право голосу було порушено, враховуючи той факт, що, оскільки вона була ВПО, її не допустили до місцевих виборів. Центральна виборча комісія відповіла, що відповідно до статті 3 Закону про місцеві вибори місце проживання особи для голосування на місцевих виборах має визначатися за зареєстрованим місцем проживання, зазначеним у паспорті особи. Усі чотири заявники подали адміністративні позови до відповідних місцевих судів у Києві, щоб зобов’язати відповідні виборчі комісії включити їх до списків виборців на місцевих виборах. У різні дати суди першої інстанції відхилили позови заявників, і ці рішення були залишені в силі в апеляційному порядку.

Правове обґрунтування: в той час як стаття 14 Конвенції забороняє дискримінацію у користуванні «правами і свободами, викладеними в Конвенції», стаття 1 Протоколу № 12 розширює сферу захисту на «будь-які права, встановлені законом». Таким чином, вона запроваджує загальну заборону дискримінації (див. Sejdic та Finci проти Боснії та Герцеговини, №27996/06 та 34836/06, § 53, ЄСПЛ 2009). Незважаючи на різницю у сфері застосування цих положень, значення цього терміна “дискримінація” у статті 1 Протоколу № 12 має бути ідентичним до статті 14. Суд не бачить підстав відступати від усталеного тлумачення «дискримінації», розробленого в судовій практиці стосовно статті 14, застосовуючи той самий термін відповідно до статті 1 Протоколу № 12 (Zornić проти Боснії та Герцеговина, №3681/06, § 27, 15 липня 2014 року). Для того, щоб питання дискримінації виникло відповідно до статті 14, має існувати різниця в поводженні з особами, які перебувають в аналогічних або відповідно подібних ситуаціях (див. Molla Sali проти Греції, №20452/14, §133, 19 грудня 2018 року, з додатковими посиланнями, та D.H. та інші проти Чеської Республіки, №57325/00, §175, ЄСПЛ 2007-IV). Право не зазнавати дискримінації також порушується, коли держави без об’єктивного та розумного виправдання не ставляться до осіб, чия ситуація значно відрізняється. Таким чином, заборона дискримінації також призведе до позитивних зобов’язань для Договірних держав проводити необхідні відмінності між особами або групами, обставини яких істотно відрізняються (див. Berkman проти Росії, №46712/15, §49, 1 грудня 2020 року, з додатковими посиланнями). Відповідальність держави також настає, коли дискримінація, на яку скаржаться, виникла внаслідок нездатності держави забезпечити заявнику відповідно до національного законодавства прав, викладених у Конвенції. При розгляді цього питання згідно зі статтею 1 Протоколу № 12 до Конвенції таке невиконання з боку держави може стосуватися «будь-якого права, встановленого законом» (Baralija проти Боснії та Герцеговини, №30100/18, §50, 29 жовтня 2019 року).

Висновки: вимоги щодо місця проживання виборців на місцевих виборах згідно із законодавством України не передбачає умови щодо будь-якого необхідного періоду проживання, а лише той факт, що місце проживання виборців у межах даного виборчого округу офіційно зареєстроване. З відповідних рішень адміністративних органів та судів видно, що таке розуміння вітчизняного законодавства є переважаючим. Більше того, як зазначив Верховний Суд під час перегляду рішення, винесеного судами нижчої інстанції у справі, подібній до справи заявників, зареєстроване місце проживання, зазначене в паспорті особи, мало ключове значення у вирішенні виборчих спорів щодо включення такої особи до списку виборців округу; тому, що це є підтвердженням того, що ця особа «належить» до певної місцевої громади, а отже, до виборчого округу, що в ній знаходиться. Таким чином, національне законодавство та практика, що діяли на той час, чітко передбачали, що особи, які не мали зареєстрованого місця проживання, а отже, виборчої адреси у виборчому окрузі, де вони фактично проживали, не мали права брати участь у місцевих виборах, незалежно від будь-яких інших факторів або обставин. Незважаючи на те, що участь ВПО у місцевих виборах гарантувалася розділом 8 Закону про ВПО, він передбачав, що ВПО можуть зробити це «змінюючи місце голосування без зміни виборчої адреси». Таким чином, це положення не було повністю узгоджено з відповідним законодавством про місцеві вибори, яке послідовно передбачало, що згадана процедура зміни виборчої адреси не поширюється на місцеві вибори. Тому, як стверджував Уряд, на практиці до ВПО не ставилися в цьому плані, ніж до будь-якої іншої групи людей, які проживали за межами свого зареєстрованого місця проживання і не могли брати участь у місцевих виборах за місцем свого фактичного проживання. Проте, нездатність ставитися до осіб, чия ситуація значно відрізняється, може вважатися дискримінацією. Крім того, Суд раніше визнав, що загальна політика або захід, які мають непропорційно шкідливі наслідки для певної групи, можуть вважатися дискримінаційними, незалежно від того, чи спрямовані вони спеціально на цю групу, і що дискримінація, яка потенційно суперечить Конвенції, може виникнути в результаті фактичної ситуації. Отже, питання полягає в тому, чи були заявники, як ВПО, у суттєво іншій ситуації і, отже, вимагали поводження, яке поставило б їх, де-факто, на рівні умови з іншими громадянами України щодо користування своїм правом голосу на місцевих виборах, як це гарантується національним законодавством. Заявники, як і будь-які інші ВПО, перебували в значно відмінній ситуації від громадян, які проживали за місцем реєстрації, і навіть від інших мобільних груп населення, які могли повернутися до свого зареєстрованого місця проживання та голосувати на місцевих виборах. Звідси випливає, що необхідні заходи для того, щоб поставити їх у рівне становище з іншими, щоб вони мали можливість ефективно користуватися гарантованим національним законодавством правом – правом голосувати на місцевих виборах – були необхідні, щоб уникнути дискримінації щодо них. Уряд доклав зусиль для забезпечення прав ВПО, ухваливши спеціальний Закон про ВПО, який мав на меті гарантувати, серед іншого, право ВПО брати участь у місцевих виборах. Проте Закон про ВПО не був підтриманий на той момент подальшими змінами до відповідного законодавства про місцеві вибори, які вимагали, щоб громадяни «належали» до місцевої громади, щоб мати можливість брати участь у місцевих виборах і, як наслідок, передбачена гарантія не була реалізована. За цих обставин безсумнівно законна в принципі вимога «належності» до місцевої громади могла бути задоволена лише одним способом: через реєстрацію свого місця проживання як такого, що знаходиться в межах відповідної місцевої громади. З цього правила не було винятків, і не існувало жодних альтернативних засобів для підтвердження того, що особа, про яку йдеться, достатньо інтегрована в місцеву громаду та «належить» до неї. Таким чином, прийняття Закону про ВПО саме по собі не поставило заявників у рівні права з іншими у користуванні правом голосу на місцевих виборах. У результаті, хоча вони проживали в Києві близько року (або навіть довше), вони були платниками місцевих податків та споживачами місцевих послуг і, таким чином, були стурбовані повсякденними проблемами громади і мали достатні знання про них, вони не мали можливості брати участь у місцевих справах своїх нових громад у період їх вимушеної відсутності у своїх постійних домівках, незважаючи на те, що така участь вважалася важливим елементом інтеграції ВПО. Згодом до відповідного законодавства було внесено зміни, які від’єднують виборчу адресу від зареєстрованого місця проживання на вимогу виборця, що дозволило ВПО домагатися включення до списку виборців на місцевих виборах. Однак ці зміни відбулися більше ніж через чотири роки після оскаржуваних подій і не можуть вплинути на висновки Суду у цій справі. Підсумовуючи, Суд вирішує, що на той час, коли не була врахована особлива відмінність заявників, органи влади дискримінували їх у користуванні їх правом голосувати на місцевих виборах, гарантованим національним законодавством.

Констатовані порушення: право здійснювати без дискримінації за будь-якою ознакою права, встановленого законом (ст.1 Протоколу № 12 до Конвенції).

Ключові слова: право здійснювати без дискримінації за будь-якою ознакою права, встановленого законом, внутрішньо переміщені особи, місцеві вибори, списки виборців