Правова позиція

Європейського суду з прав людини

згідно з Рішенням

від 22 липня 2021 року

у справі «GUMENYUK та інші проти України»

за заявою № 11423/19

Щодо незаконності позбавлення суддів права на оскарження фактичної заборони здійснення суддівських повноважень

Фабула справи: ця справа стосується суддів Верховного Суду України, які скаржаться на те, що їм незаконно було заборонено здійснювати свої суддівські функції внаслідок судової реформи та законодавчих змін 2016 року. У зв'язку з цим заявники скаржиться на те, що їх право на доступ до суду та їх право на повагу до приватного життя було порушено. Уряд стверджував, що стаття 6 не застосовується до скарги заявників на відсутність доступу до суду, оскільки на дані обставини не поширюється вказане право з огляду на публічний характер їх роботи; крім того, відсутність судового засобу правового захисту для оскарження відсторонення заявників від виконання ними суддівських обов'язків була виправдана згідно з тестом Ескелінена. У зв'язку з цим Уряд зазначив, що законодавчі зміни, що передбачають ліквідацію ВСУ, були прийняті з метою проведення загальної судової реформи і що всі судді нового ВС повинні були пройти через фільтр жорсткої конкуренції.

У 2015 році Президент України ініціював роботу над стратегією реформування судової влади, яка включала як модернізацію законодавства, так і прийняття змін до Конституції України. Проект змін до Конституції обговорювався з Венеціанською комісією. У своєму висновку CDL-AD (2015) 027 від 26 жовтня 2015 року Венеціанська комісія підтримала запропоновані зміни до Конституції стосовно судової влади. 2 червня 2016 року парламент прийняв зміни до Конституції України щодо норм, що регулюють організацію та функціонування національної судової влади (Закон № 1401, який набрав чинності 30 вересня 2016 року). Згідно з новою редакцією пункту 3 статті 125 Конституції, «Верховний Суд» (надалі «ВС») є найвищою судовою інстанцією в українській судовій системі. Одночасно із змінами до Конституції парламент 2 червня 2016 року прийняв новий закон «Про судоустрій і статус суддів» (Закон № 1402, «Закон про судоустрій 2016 року»), який набув чинності 30 вересня 2016 року. Згідно з пояснювальною запискою, ВС буде створений як новий орган, де суддів призначатимуть на конкурсній основі. Зменшення кількості судових рівнів у судовій системі спростило б та пришвидшило судочинство. Розділ XII Закону про судоустрій 2016 року, озаглавлений „Прикінцеві та перехідні положення”, передбачає, серед іншого, створення Комісії та призначення суддів Комісією за результатами конкурсу (§4); існуючий ВСУ та три касаційні суди діятимуть у межах своїх повноважень, визначених процесуальним законом, до початку функціонування ВС та набуття чинності відповідним процесуальним законодавством, що регулює провадження у ВС (§6); існуючий ВСУ та три касаційні суди припиняють свою діяльність і підлягають ліквідації у порядку, встановленому законом (§7); а судді судів, які підлягають ліквідації (включаючи ВСУ), мають статус, права та гарантії, визначені попереднім законом про статус суддів (§7), та право брати участь у конкурсі до ВС (§14). 3 жовтня 2016 року пленарне засідання ВСУ оскаржило положення Закону про судоустрій 2016 року до Конституційного Суду, в частині припинення діяльності ВСУ та створення нового ВС. ВСУ, серед іншого, стверджував, що перешкоджання суддям виконувати свої судові функції шляхом ліквідації ВСУ суперечить Конституції. 7 листопада 2016 року Вища кваліфікаційна комісія суддів (далі - ВККС) оголосила конкурс на 120 посад суддів для ВС. У конкурсі взяли участь 846 кандидатів. Серед кандидатів було 17 суддів ВСУ. Усі заявники, крім другого заявника, брали участь у конкурсі, але жоден з них не досяг успіху. За результатами конкурсу були обрані та призначені до складу СК нові судді. 15 грудня 2017 року ВС почав функціонувати. 21 червня 2018 року Державний реєстратор вніс до Державного реєстру юридичних осіб інформацію про те, що ВСУ перебуває в процесі ліквідації. Перший заявник, діючи від імені ВСУ, оскаржив цей захід, але 8 листопада 2018 року окружний адміністративний суд Києва відмовив задовольнити позов через відсутність повноважень у першого заявника. 11 березня 2019 року та 30 березня 2020 року Шостий апеляційний адміністративний суд та КС підтримали це рішення. 18 лютого 2020 року Конституційний Суд розглянув справу, порушену 3 жовтня 2016 року. Конституційний суд встановив, що згідно з Конституцією існував лише один вищий судовий орган і що він був перейменований із «Верховного Суду України» у «Верховний Суд». Він також встановив, що, зважаючи на принцип незмінюваності суддів, судді "старого" ВСУ повинні продовжувати виконувати свої функції суддів "нового" ВС. У червні 2020 року законопроект № 3711 було внесено до парламенту, в ньому пропонувалося включити суддів ВСУ до складу апарату ВС. Станом на червень 2021 року цей закон ще не прийнятий, і заявники не змогли відновити свої обов'язки суддів Верховного Суду. За словами Уряду, Ліквідаційна комісія ВСУ регулярно пропонувала виплачувати всі зарплати заявникам відповідно до сум, визначених на підставі попереднього закону про статус суддів, як це передбачено перехідними положеннями Закону про судоустрій 2016. Ліквідаційна комісія надала заявникам інформацію про розмір заробітної плати та повідомила їх про це. Згідно з інформацією, доступною до Суду, заявники, проте, не збиралися стягувати ці суми. 20 червня 2018 року ВККС видав рекомендації щодо переведення заявників до різних апеляційних судів. 20 та 29 листопада 2018 року ВРЮ відхилила вищезазначені рекомендації, не розглянувши їх по суті, зазначивши, що вказані апеляційні суди припинили свою діяльність через реструктуризацію.

Правове обґрунтування: Конвенція не заважає державам приймати законні та необхідні рішення щодо реформування судової влади. Суд усвідомлює складні передумови та контекст оскаржуваної судової реформи в Україні і вважає, його роль полягає не в тому, щоб з’ясовувати цілі та доцільність або визначити, чи було це виправдано згідно з українським конституційним законодавством. Як зазначила Венеціанська комісія, може бути необхідним та виправданим вжиття надзвичайних заходів для виправлення корупції та некомпетентності судової влади. Однак Суд повинен перевірити, чи не вплинув на права заявників за Конвенцією спосіб, яким фактично була здійснена реформа. У зв'язку з цим виникає перше питання, чи застосовується стаття 6 до цієї справи.

У цій справі не заперечується, що всі заявники мали право згідно з національним законодавством залишатися суддями до виходу на пенсію, якщо жодна з виняткових підстав для дострокового припинення повноважень, як це передбачено у статті 126 Конституції, не втілилася. Однак у результаті «остаточних та перехідних положень» Закону про судоустрій 2016 року, що передбачали ліквідацію ВСУ та створення нового ВС, а також як результат подальших заходів, вжитих з метою здійснення судової реформи, заявники, хоча вони не були офіційно звільнені, їм фактично було заборонено виконувати свої суддівські функції, принаймні протягом певного періоду, незважаючи на те, що Конституційний Суд також підтвердив обгрунтованість їх повноважень.

У справах про трудові спори стосовно державних службовців Суд застосовує дворівневий тест, який він встановив у своєму рішенні Великої палати у справі “Vilho Eskelinen та інші проти Фінляндії” (№63235/00, 19 квітня 2007 року), (далі - "тест Ескелінена"). Щоб держава-відповідач могла покластися в Суді на статус заявника як державного службовця, виключивши захист, передбачений у статті 6, мають бути виконані дві умови. По-перше, держава у своєму національному законодавстві повинна прямо виключити доступ до суду для відповідної посади або категорії персоналу. По-друге, виключення повинно бути виправдане на об'єктивних підставах в інтересах держави. Для того, щоб виключення було виправданим, державі недостатньо встановити, що відповідний державний службовець бере участь у здійсненні державної влади або що існує "особливий зв'язок довіри та лояльності" між державним службовцем та Державою, як роботодавцем. Також держава повинна показати, що предмет суперечки, що розглядається, пов’язаний із здійсненням державної влади або що вона поставила під сумнів спеціальний зв’язок. Таким чином, принципово не може бути виправдання для виключення із гарантій статті 6 звичайних трудових суперечок, таких як ті, що стосуються заробітної плати, надбавок або подібних виплат, на підставі особливого характеру відносин між конкретним державним службовцем та відповідною державою. Фактично існуватиме припущення, що застосовується стаття 6. Уряд-відповідач повинен продемонструвати, по-перше, що заявник, державний службовець, не має права доступу до суду відповідно до національного законодавства, і, по-друге, що виключення прав, передбачених статтею 6 для державного службовця, є виправданим (там само, § 62).

Висновки: скарга заявників стосувалася їх нездатності виконувати повноваження судді, що безпосередньо впливало на професійний та особистий розвиток заявників, а також можливість налагоджувати стосунки з іншими, концепції, які значною мірою потрапляють у сферу приватного життя згідно з Конвенцією. Ці приватно-правові аспекти даного питання є суттєвими, і над ними не може переважати публічний характер зайнятості заявників. Більше того, беручи до уваги, що оскаржуваний захід міг суттєво вплинути на професійне життя заявників та виконання ними своїх функцій судді, і що це односторонній захід, який не був ні незначним, ні просто формальним, Суд вважає, що він також підриває захист особливої ​​ролі судової влади в суспільстві, щоб виключити скаргу зі сфери захисту статті 6. Далі Суд розгляне, чи може спір заявників бути виключеним із сфери захисту статті 6 Конвенції на підставі двох умов, викладених у тесті Ескелінена. Що стосується першої умови, зокрема, виключення доступу до суду для відповідної посади або категорії посадових осіб, то не заперечується, що заявники, як правило, мали доступ до суду щодо їх вимог, пов’язаних з їх перебуванням на посаді, в тому числі право заявити позови про незаконне відсторонення від посади або перешкоджання виконанню своїх посадових обов'язків. Однак факти цієї справи можуть не зовсім відповідати загальній схемі, оскільки заявникам фактично було створено перешкоди для виконання своїх суддівських функцій шляхом парламентського закону про реформу судової влади. Раніше Суд встановив у низці справ проти України, що суди загальної юрисдикції в Україні не мали повноважень відміняти закони як неконституційні, і у відповідний час особа не мала права на індивідуальне звернення до Конституційного Суду, який є єдиним судом, уповноваженим скасувати законодавче положення. Отже, коли скарга заявника безпосередньо стосувалася встановленого законом положення, Суд дійшов висновку, що він не мав засобів правового захисту, які можна було б визнати ефективними. У цьому контексті Суд зазначає, що суть спору заявників піднімалася ВСУ під час розгляду справи в Конституційному суді, який дослідив обставини справи і згодом виніс рішення по суті на користь заявників. Однак рішення Конституційного суду не виконувалось самостійно, а заявники не були сторонами у цьому провадженні, оскільки вони не мали можливості звернутися до Конституційного Суду в якості позивачів особисто як судді. У своєму запереченні щодо невичерпання національних засобів правового захисту Уряд стверджував, що заявники повинні були оскаржити процедуру ліквідації ВСУ. Суд вважає, що аргумент Уряду не є переконливим, оскільки не було доведено, що оскарження процесу ліквідації юридичної особи в суді може відновити суддівські повноваження заявників, які були фактично припинені законодавчим актом, а не рішеннями чи заходами прийняті в процесі ліквідаційної процедури. Вищезазначені міркування свідчать про те, що заявники не мали права доступу до суду відповідно до національного законодавства щодо їх позову, який розглядається у цій справі. Хоча цей висновок може спонукати Суд постановити, що перша умова тесту Ескелінена може бути виконана, Суд не вважає необхідним давати остаточний висновок за першою умовою, оскільки, в будь-якому випадку є підстави стверджувати, що друга умова тесту Ескелінена не була виконана.

При оцінці того, чи виключення доступу до суду ґрунтувалося на об'єктивних підставах в інтересах держави, недостатньо встановити, що відповідний державний службовець бере участь у здійсненні функцій публічної влади або що існує "особливий зв'язок - довіра та лояльність» між державним службовцем та державою як роботодавцем. Держава повинна показати, що предмет суперечки, що розглядається, пов’язаний із здійсненням державної влади або що вона поставила під сумнів „особливі зв’язки довіри та лояльності” між державним службовцем та державою як роботодавцем. Враховуючи, що ця справа стосується членів судової влади, другий критерій тесту Ескелінена, що стосується особливих зв'язків довіри та лояльності, слід розглядати у світлі гарантій незалежності судової влади. Ці два поняття, а саме особливі зв’язки довіри та лояльності, що вимагаються від державних службовців, та незалежність судової влади не можуть бути легко узгоджені. Хоча трудові відносини між державним службовцем і державою традиційно можна визначити як такі, що базуються на довірі та лояльності до виконавчої влади, оскільки працівники держави зобов'язані реалізовувати державну політику, це не стосується членів судової влади, які відіграють іншу і більш незалежну роль через свій обов'язок забезпечувати перевірку незаконних дій влади та зловживання владою. Тому їх функціональну роль для держави слід розуміти з огляду на конкретні гарантії, необхідні для незалежності судової влади. Таким чином, маючи на увазі особливу довіру та лояльність, яких вони повинні дотримуватися, це лояльність до верховенства права та демократії, а не до носіїв державної влади. Цей складний аспект трудових відносин між суддею та державою робить необхідним, щоб члени судової влади були достатньо віддаленими від інших гілок державної влади під час виконання своїх обов'язків, щоб вони могли приймати рішення a fortiori на основі вимог закону і справедливості, без страху і прихильності. Було б помилкою припустити, що судді можуть підтримувати верховенство права та забезпечувати реалізацію гарантій Конвенції, якщо національне законодавство позбавляє їх гарантій статей Конвенції з питань, що безпосередньо стосуються їх індивідуальної незалежності та неупередженості. З цих причин Суд не вважає виправданим виключати членів судової влади із захисту статті 6 Конвенції у питаннях, що стосуються умов їх працевлаштування, на основі особливих зв'язків лояльності та довіри до держави. Звідси випливає, що друга умова тесту Ескелінена не була виконана. Отже, пункт 1 статті 6 Конвенції застосовується, і заперечення Уряду щодо цього має бути відхилено. Запропонований Урядом засіб правового захисту - оскарження процедури ліквідації заявниками - не був ефективним для цілей Конвенції, оскільки він не міг розглянути суть скарги заявників, яка виникла внаслідок законодавчої реформи. Звідси випливає, що заявники не були зобов'язані вичерпати цей засіб захисту. Далі, зазначивши, що Уряд не пропонував жодних інших засобів правового захисту, які заявники мали б використовувати, Суд відхиляє заперечення Уряду на основі правила вичерпання національних засобів правового захисту. Скарга заявників щодо відсутності доступу до суду не є явно необґрунтованою та неприйнятною з будь-яких інших підстав, перелічених у статті 35 Конвенції. Тому її слід визнати прийнятною.

Враховуючи визначне місце, яке судова влада посідає серед державних органів у демократичному суспільстві та зростаюче значення, що надається розподілу влади та необхідності захисту незалежності судової влади, Суд повинен бути особливо уважним до захисту членів судової влади від заходів, що впливають на їх статус або кар'єру, які можуть загрожувати їх незалежності. Більше того, загальновизнаною є необхідність запровадження процесуальних гарантій та можливість оскарження рішень, що впливають на кар'єру, включаючи статус судді, оскільки йдеться про довіру громадськості до функціонування судової влади. Обмеження права члена судової влади оскаржувати своє дострокове звільнення або захід, який є фактично звільненням, може бути несумісним із незалежністю судової влади, коли такий захід не має жодної конкретної причини. Право на доступ до суду є одним із основних процесуальних прав на захист членів судової влади, і заявники повинні були мати, в принципі, прямий доступ до суду щодо їх тверджень про незаконне перешкоджання здійсненню своїх судових функцій. З цих причин можливість інституційних дій, таких як ініційовані пленарним ВСУ у цій справі, може бути додатковою гарантією, але вона не може замінити право члена судової влади подавати судовий позов щодо захисту своїх інтересів. Пояснювальна записка до законопроекту про судову реформу передбачала, що реорганізація вищих судів в Україні переслідувала загальні цілі забезпечення справедливого національного судочинства та прискорення національних проваджень. Важко зрозуміти, як цих цілей можна було б досягти, обмеживши доступ заявників до суду стосовно їх позовів щодо перешкоджання виконанню ними судових функцій. За цих обставин Суд вважає, що відсутність доступу до суду не була розумно пропорційною законній меті, яку прагнули досягти. Законодавчі зміни та інституційні зміни, що спричинили цей спір, залишалися в силі на день подання заявниками своєї заяви до Суду. З цього випливає, що скарга заявників стосувалася тривалої ситуації, яка зберігалася на момент подання заяви, в результаті чого шестимісячний строк не застосовується. Заперечення Уряду, засноване на правилі шести місяців, слід відхилити. На закінчення Суд постановляє, що мало місце порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо права заявників на доступ до суду.

Констатовані порушення: право на справедливий суд в частині права на доступ до суду (п.1 ст.6 Конвенції), право на повагу до приватного і сімейного життя (ст.8 Конвенції).

Ключові слова: право на справедливий суд, право на доступ до суду, право на повагу до приватного і сімейного життя, судоустрій і статус суддів, судова реформа, ліквідація, реорганізація суду, незалежність судової влади, державний службовець