Правова позиція

Європейського суду з прав людини

згідно з Рішенням

від 08 жовтня 2020 року

у справі«Горяйнова проти України»

за заявою № 41752/09

Щодо права на свободу вираження поглядів державного службовця стосовно публічної критики державного органу

Фабула справи: Заявниця скаржилася, що її звільнення з посади прокурора у зв’язку з публікацією в мережі «Інтернет» відкритого листа до Генерального прокурора України, в якому вона критикувала органи прокуратури, становило порушення її права на свободу вираження поглядів.

Заявницю звільнили у зв’язку з її відкритим листом від 15 березня 2007 року, в якому вона публічно розкритикувала елементи стверджуваної корупції у поведінці місцевих прокурорів. Зокрема, вона послалася на стверджувано звичні випадки тиску на прокурорів, щоб змусити їх або діяти незаконно в обмін на отримання винагороди або звільнитися, якщо вони не погоджувалися, і наголошувала, що до проблеми слід було поставитися серйозно, якщо прокуратура прагнула користуватися довірою громадськості. Ці твердження розглядалися керівництвом Заявниці та судами як «голослівні, некоректні та образливі висловлювання стосовно працівників органів прокуратури та прокуратури як державного органу» та як «розповсюдження конфіденційної та службової інформації, яка стосується виключно органів прокуратури». Уряд також стверджував, що версія Заявниці про неправомірні дії її нового керівництва не підтверджувалася жодними доказами, навпаки, за результатами перевірок, проведених працівниками міліції після публікації листів Заявниці, не було встановлено жодних доказів стверджуваної неправомірної поведінки. Заявниця подала адміністративний позов, оскаржуючи своє звільнення та вимагаючи поновлення на посаді, а також виплату відшкодування моральної шкоди. 25 лютого 2009 року Одеський апеляційний адміністративний суд за поданою відповідачем апеляційною скаргою скасував постанову суду першої інстанції та виніс рішення не на користь Заявниці. 03 квітня 2009 року на підставі зазначеної постанови Заявницю знову звільнили. Заявниця подала касаційну скаргу і 27 квітня 2010 року Вищий адміністративний суд України залишив без змін постанову від 25 лютого 2009 року, по суті повторивши висновки апеляційного суду. Він також встановив, що посилання суду першої інстанції на статтю 10 Конвенції як на підставу для скасування наказу про звільнення було неприйнятним, оскільки Заявниця була державним службовцем і її статус визначався спеціальним законодавством. Згодом Заявниця клопотала про перегляд її справи у Верховному Суді України у зв’язку з різним застосуванням норм законодавства, але суд відмовив у розгляді справи.

Правове обґрунтування: свобода вираження поглядів є однією з основоположних засад демократичного суспільства та однією з базових умов його прогресу, а також самореалізації кожної окремої особи. Відповідно до пункту 2 статті 10 Конвенції вона стосується не тільки «інформації» чи «ідей», які сприймаються зі схваленням чи розглядаються як необразливі або нейтральні, але й тих, які можуть ображати, шокувати чи непокоїти. Саме такими є вимоги плюралізму, толерантності та широти поглядів, без яких немає «демократичного суспільства». Втручання у свободу вираження поглядів порушуватиме Конвенцію, якщо воно не задовольняє критерії, наведені у пункті 2 статті 10 Конвенції. Отже, Суд повинен визначити, чи було це втручання «встановлене законом», чи переслідувало одну чи декілька законних цілей, перелічених у цьому пункті, та чи було воно «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення такої цілі чи цілей (див. стислий виклад основоположних принципів, встановлених у практиці Суду щодо свободи вираження поглядів, у рішенні у справі «Філія ісламської громади в Брчко та інші проти Боснії і Герцеговини», заява № 17224/11, пункти 75 – 77, від 27 червня 2017 року з подальшими посиланнями). Захист, передбачений статтею 10 Конвенції, поширюється також на робоче місце в цілому і на державну службу, зокрема (див.Гуджа проти Молдови, № 14277/04, п.52, ЄСПЛ 2008; Кудешкіна проти Росії, № 29492/05, п.85, 26 лютого 2009 року та Лангнер проти Німеччини, № 14464/11, п.39, 17 вересня 2015 року). Суд також повторює, що працівники зобов’язані бути лояльними, обережними та стриманими щодо свого роботодавця, і це вимагає, щоб розповсюдження навіть точної інформації здійснювалося помірковано та доцільно. Особливо це стосується державної служби, оскільки сам характер державної служби вимагає, щоб державні службовці дотримувалися таких зобов’язань (див. Фогт проти Німеччини, 26 вересня 1995 року, п.53, Серія А № 323). Тому поширення державними службовцями інформації, отриманої в процесі їхньої роботи, навіть з питань, що становлять суспільний інтерес, а також їхньої критики, слід розглядати у контексті їхнього обов’язку виявляти лояльність та стриманість (див. згадане рішення у справі Кудешкіна проти Росії, п.п. 93 та 94). Водночас за певних обставин повідомлення працівником державного сектору про незаконні дії чи проступки, які вчиняються на робочому місці, має бути захищено. Таке може вимагатися, коли інтерес, який громадськість матиме в отриманні конкретної інформації, настільки сильний, що переважає навіть законно встановлений обов’язок лояльності. Подібне має місце особливо у тих випадках, коли державний службовець, який розкриває інформацію, є єдиною особою або частиною обмеженої категорії осіб, яка знає, що відбувається на роботі, і тому має найкращі можливості діяти в інтересах суспільства, попереджаючи роботодавця або громадськість загалом (див. згадане рішення у справі Гуджа проти Молдови, п.п.72 та 74 з подальшими посиланнями).

Висновок: національні суди не здійснили жодного аналізу змісту та достовірності тверджень, наведених у листі Заявниці. Вони обмежили свій аналіз простим твердженням, що Заявниця поширила голослівні, некоректні та образливі висловлювання і розповсюдила конфіденційну та службову інформацію про органи прокуратури без наведення жодних пояснень. У зв’язку з цим Суд повторно вказує на обов’язок державних службовців бути лояльними та стриманими щодо свого роботодавця, який вимагає, щоб розповсюдження навіть точної інформації здійснювалося помірковано та доцільно. Однак інтерес, який громадськість може мати в отриманні конкретної інформації, здатен переважити цей обов’язок бути лояльними. Як вбачається, у своєму відкритому листі Заявниця порушила дуже чутливе та важливе питання, що становило суспільний інтерес. Однак національні суди детально не розглянули (якщо взагалі розглянули) зв’язок між обов’язком Заявниці бути лояльною і суспільним інтересом бути проінформованим про протиправні дії та корупцію в системі органів прокуратури. Апеляційний суд Одеської області, вочевидь, вважав, що державним службовцям у принципі не дозволялося висловлювати будь-які твердження, крім тих, які були прямо передбачені законом. Національні суди не проаналізували доводи Заявниці щодо її неодноразових спроб довести свою стурбованість до відома вищого керівництва та перевірити наявність у Заявниці альтернативних засобів для повідомлення про протиправні дії, свідком яких вона стверджувано стала, і як це все було пов’язано з її мотивами. Стягнення у вигляді звільнення було найсуворішим із застосовних і могло бути посилене лише позбавленням класного чину. Це вбачалося суворим заходом, і, вочевидь, втрата професії, якій Заявниця присвятила сім років, повинна була призвести до значних переживань. Проте на жодній стадії провадження національні органи влади не здійснили аналізу можливості застосування менш суворого стягнення, по суті припустивши, що дії Заявниці, які були «проступком, що порочить працівника прокуратури», виправдовували автоматичне звільнення.

Під час ухвалення рішення про застосування до Заявниці такого суворого стягнення, як звільнення, національні суди мали взяти до уваги та здійснити всеохоплюючий аналіз таких ключових елементів справи, як характер і достовірність тверджень Заявниці, її мотиви для оприлюднення оскаржуваної публікації та можливість ефективно висловлювати свою думку перед своїм безпосереднім керівництвом, а також визначити будь-яку шкоду, заподіяну прокуратурі внаслідок публікації. Це має важливе значення для встановлення, чи було у справі Заявниці забезпечено справедливий баланс. Однак, як вбачається з аналізу Суду в попередніх пунктах, національні суди не розглянули більшість з цих питань, якщо взагалі якесь з них. З огляду на зазначене Суд вважає, що за обставин справи національні органи влади не навели «відповідних і достатніх» доводів для обґрунтування звільнення Заявниці. Таким чином, оскільки оскаржуване втручання у право Заявниці на свободу вираження поглядів не супроводжувалося належними процесуальними гарантіями, воно не було пропорційне переслідуваній законній меті.

Констатовані порушення: свобода вираження поглядів (ст.10 Конвенції).

Ключові слова: державний службовець, посада прокурора, корупція, оскарження звільнення, поновлення на посаді, позбавлення класного чину