Правова позиція

Європейського суду з прав людини

згідно з Рішенням

від 27 червня 2019 року

у справі «Світ Розваг, ТОВ та інші проти України»

за заявами № 13290/11 та іншими

Щодо незаконного зупинення та анулювання ліцензії на азартні ігри

Фабула справи: перший та другий заявники скаржилися, що національні суди не розглянули їх посилання на Конвенцію та прецедентне право Суду, хоча ці посилання стосувалися їх проваджень щодо відшкодування. Заявники скаржилися на те, що анулювання законом їх ліцензій без будь-якої компенсації порушило їх право на мирне володіння майном. Друга заявниця також скаржилася, що це положення було порушено через зупинення дії її ліцензії у травні 2009 року.

Заявники придбали ліцензії на азартні ігри на визначені період. Ліцензії були оплачені заздалегідь на увесь період використання. Ліцензії були анульовані дією закону від 25.06.2009 року.

7.05.2009 у гральному закладі міста Дніпро сталася пожежа, внаслідок чого дев’ять осіб загинули та одинадцять постраждали. Інцидент привернув значну увагу громадськості. Того ж дня Кабінет Міністрів видав розпорядження під назвою «Заходи з підвищення безпеки громадян», яке передбачало ряд заходів у відповідь на трагічну подію, зокрема: спрямування Міністерства фінансів та місцевих виконавчих органів на здійснення заходів для анулювання ліцензій юридичних осіб, які володіли установою, де відбулася пожежа, а також спрямування Міністерства Фінансів на зупинення усіх ліцензій на азартні ігри на один місяць. 8.05.2009 року Міністерство фінансів видало наказ, котрим воно зупинило усі ліцензії на азартні ігри до 7.06.2009 року.

15.05.2009 року парламент прийняв законопроект, який забороняв усі азартні операції в Україні (надалі – «Закон про заборону»), з деякими обмеженими винятками – зокрема, по відношенню до лотерей. Закон не містив ніяких положень стосовно відшкодування для власників ліцензій. 25.06.2009 року закон набув сили, і з того дня ліцензії заявників вважалися анульованими дією закону. Заявники подали до національних судів позови щодо відшкодування, але ці позови були відхилені.

Правове обґрунтування: за конкретних обставин даної справи очевидно, що головні аргументи компанії-заявника фокусувалися на суто національних правових положеннях, зокрема, на положенні Цивільного кодексу, в якому закріплювалося право на відшкодування у випадку прийняття законів про експропріацію майна – Положення про законодавчий збір. Використання Конвенції цим положенням було дуже обмеженим і видається, що воно спиралося переважно на головні аргументи, пов’язані суто з національним законодавством. Найважливішим було те, що компанія-заявник лише цитувала ст.1 Першого протоколу до Конвенції та стверджувала, що вона була застосовною, без надання конкретних аргументів стосовно того, чому вона вважала, що це положення було порушене. Компанія-заявник не надала явних аргументів, які були б необхідними для аналізу питань відповідно до цього положення, таких, як законність, громадський або загальний інтерес та пропорційність.

Видається, що компанія-заявник намагалася стверджувати, що оскільки поняття «власності» та «майна», використані у ст.1 Першого протоколу до Конвенції, охоплювали ліцензії, та оскільки Суд у своєму рішенні у справі Tre Traktörer AB тлумачив зупинення дії ліцензії, як захід, який тягнув за собою втручання у права власності, національні суди мали скористатися тим же підходом у своїй інтерпретації Положення про законодавчий збір Цивільного кодексу та тлумаченні терміну «активи», використаного у цьому положенні у тому ж ключі, в якому Суд тлумачив терміни, використані у ст.1 Першого протоколу до Конвенції.. Однак, компанія-заявник не оголосила цей аргумент чітко й він залишався неявним. Безумовно, той факт, що лише вищий суд розглянув цей аргумент, і що він зробив це дуже стисло та без посилання на будь-яке попереднє прецедентне право, яке б підтримувало це тлумачення, є належними чинниками для оцінки з боку Суду прийнятності та суті скарги відповідно до ст.1 Першого протоколу до Конвенції.

Однак, їх недостатньо для того, щоб Суд постановив, що тлумачення відповідних національних положень національними судами було довільним або явно необґрунтованим.
Нещодавнє резюме відповідних принципів прецедентного права Суду стосовно ст.1 Першого протоколу до Конвенції можна знайти у справі Zelenchuk and Tsytstyura . Відповідні принципи стосовно конкретно анулювання ліцензій можна знайти у справі Vékony v. Hungary (№ 65681/13, §§ 29-32, 35 та 36, 13.01.2015).

У прецедентному праві Суду встановлено, що припинення дії дійсної ліцензії на бізнес становить втручання у право на мирне володіння майном, гарантоване ст.1 Першого протоколу до Конвенції, і що його залишається розглянути відповідно до другого пункту цієї статті в якості заходу з контролю за використанням майна (див., наприклад, Tre Traktörer AB, цит. вище, § 55; Rosenzweig and Bonded Warehouses Ltd v. Poland, № 51728/99, § 49, 28.07.2005 року; Bimer S.A. v. Moldova, № 15084/03, § 51, 10.07.2007 року; Megadat.com SRL v. Moldova, № 21151/04, §§ 64 та 65, ECHR 2008; Vékony, цит. вище, §§ 29 та 30; і S.C. Antares Transport S.A. and S.C. Transroby S.R.L. v. Romania, № 27227/08, §§ 39 та 40, 15.12.2015).

Головний аргумент заявниці стосовно зупинення дії її ліцензії полягав у тому, що вичерпний перелік підстав та порядок анулювання ліцензії наводилися у тексті Закону про ліцензування, і що рішення Кабінету Міністрів та Міністерства фінансів про зупинення дії її ліцензії були прийняті зі зневагою до цих правил. Відповідь національних судів вищих інстанцій з цього питання полягала переважно в тому, що Кабінет Міністрів мав притаманні йому повноваження щодо наказу про зупинення дії ліцензій, які випливали безпосередньо з його конституційної влади в якості головного виконавчого органу і тому існували бік-о-бік зі звичайним законодавством щодо ліцензування та незалежно від нього. Міністерство фінансів повинно було виконати цю інструкцію. Однак, видається, що це був перший раз, коли суди тлумачили закон таким чином. Ані суди вищих інстанцій, ані Уряд не наводили ніяких попередніх судових рішень, які тлумачили закон таким чином. Суд, у свою чергу, не вбачає у формулюванні відповідних національних правових положень нічого, що могло б указати заявникові, що незважаючи на присутність у ліцензійному законодавстві вичерпного переліку підстав та порядку анулювання ліцензій та відсутність будь-яких посилань на можливість «зупинення дії» на різних підставах, виконавча влада усе ще мала повноваження припинити дію ліцензії.

У будь-якому випадку, тлумачення національного права національними судами означало, що розсуд виконавчої влади не обмежувався ніяким правилом, яке б указувало з достатньою чіткістю обсяг та умови його здійснення. Тому воно не забезпечувало значної міри захисту проти свавілля.

Заявники стверджували, що Закон про заборону не дотримував вимоги Конвенції стосовно якості закону, оскільки, переважно, він не передбачав відшкодування. Однак, відшкодування не є вимогою «законності», і це питання слід розглядати, як складову частину аналізу пропорційності. Заявники також стверджували, що Закон про заборону створив невпевненість, оскільки він був оформлений, як тимчасовий захід, у той час як у дійсності він встановив постійну та повну заборону. Суд вважає, що це теж є питанням для розгляду в якості частини аналізу пропорційності (див. Zelenchuk and Tsytsyura).

Суд повторює, що відсутність достатнього перехідного періоду та будь-якого відшкодування були чинниками, які призвели до визнання Судом порушень ст.1 Першого протоколу до Конвенції у попередніх справах, які стосувалися анулювання ліцензій за відсутності будь-якого порушення закону з боку власників ліцензій (див., наприклад, S.C. Antares Transport S.A. and S.C. Transroby S.R.L, §§ 45 та 49, і Vékony, § 35).

У будь-якому разі, не надаючи заявникам попередження щодо того, що вони повинні будуть скоро припинити свою діяльність, попередня законодавча пропозиція Уряду в галузі азартних ігор могла призвести до думки, що вони повинні були вкласти більше грошей у свій бізнес для того, щоб мати можливість продовжувати діяльність відповідно до нового законодавчого режиму. Не було ніякої грошової компенсації та ніяких заходів стосовно інших видів відшкодування. За таких обставин застосований до заявників захід був непропорційним, переважно через якість процесу прийняття рішень, який до нього призвів, відсутність заходів для компенсації, навіть по відношенню до прямих витрат, накладених самою державою, та відсутність значного перехідного періоду.

Висновки: Суд вважає, що в справі компанії-заявника посилання на ст. 41 Конвенції не було обгрунтованим та не мало відношення до провадження в національних судах. Щодо скарг другої заявниці, то Суд встановив, що національні правові положення не дотримували вимоги якості «закону» і, таким чином, що зупинення дії ліцензії не було законним. Щодо скарги на анулювання ліцензії, то Суд вказав, що такий захід не був пропорційним в даній ситуації.

Констатовані порушення: захист права власності (ст.1 Першого протоколу до Конвенції).

Ключові слова: дозвіл на діяльність, підприємницька діяльність, гральний бізнес, скасування ліцензії, законодавство у сфері ліцензування