Правова позиція

Європейського суду з прав людини

згідно з Рішенням

від 05 жовтня 2023 року

у справі «СХІДНОУКРАЇНСЬКИЙ ЦЕНТР ГРОМАДСЬКИХ ІНІЦІАТИВ» ПРОТИ УКРАЇНИ»

за заявами №№ 18036/13 та 13 інших заяв

Щодо обмеження права громадської організації у доступі до публічної інформації у формі генеральних планів

Фабула справи: українська громадська організація «Східноукраїнський центр громадських ініціатив» (далі – ГО-заявниця) скаржилася, що втручання в її право на доступ до публічної інформації у формі генеральних планів було незаконним, і доводила, що в тих справах, в яких суди на підставі Інструкції стверджували, що інформація була «для службового користування», суди не врахували, що Інструкція про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 року № 1893 (далі – Інструкція), встановлювала тільки порядок застосування цього режиму, а не обмежувала доступ до певної інформації. У зв’язку з цим суди також не встановили, чи був дотриманий цей порядок. Щодо підстави про «таємність інформації», то суди не перевірили, чи справді генеральні плани підпадали під дію цього режиму. Насамкінець відмови обґрунтовані відсутністю можливості скопіювати великі об’єми інформації або доступністю запитуваної інформації в мережі «Інтернет», не ґрунтувалися на національному законодавстві.

ГО-заявниця також стверджувала, що в судових рішеннях був відсутній аналіз законної мети та пропорційності обмеженого доступу до документів. Вона додала, що хоча в минулому, ймовірно, існувала необхідність у конфіденційності генеральних планів, з розвитком геоінформаційних технологій це більше не було доцільним.

Правове обґрунтування: щоб бути виправданим, втручання у право на свободу вираження поглядів має бути встановлено законом, переслідувати одну або декілька законних цілей, згаданих у пункті 2 статті 10 Конвенції, і бути необхідним у демократичному суспільстві.

У всіх справах, крім заяви № 48140/14, з обґрунтування рішень національних судів випливає, що законною підставою для втручання була Інструкція, яка встановлює порядок класифікації документів «лише для службового користування» та надає органам державної влади свободу розсуду у зв’язку з цим, навіть без визначення цього поняття. Крім того, у більшості цих справ національні суди навіть не торкалися питання, чи був дотриманий порядок обмеження доступу до інформації, встановлений Інструкцією (див. пункт 10). У деяких вони посилалися, дещо заплутано, на два різні режими одночасно, а саме, режим таємної інформації та режим «для службового користування», а в інших суди посилалися на Інструкцію, хоча первинні підстави для відмови взагалі не стосувалися конфіденційного характеру інформації (див. пункт 12). На думку Суду, це порушує питання щодо законності втручання у розумінні пункту 2 статті 10 Конвенції. Стосовно законної мети Суд не погоджується, що містобудівна документація може містити конфіденційну інформацію, розголошення якої може поставити під загрозу певні інтереси, перелічені у цьому положенні, такі як національна безпека. Проте він зауважує, що органи державної влади, у тому числі національні суди, жодного разу не пояснили обмеження доступу до повних генеральних планів конкретними підставами, пов’язаними з цілями, переліченими у пункті 2 статті 10 Конвенції.

Тим не менш, Суд не вважає за необхідне ухвалювати рішення стосовно законності та легітимної мети, оскільки втручання у будь-якому випадку не відповідає критерію необхідності, а підстави, наведені національними органами влади для його виправдання, є недостатніми (див., наприклад, згадане рішення у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» (Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary), пункт 187).

Висновки: погоджуючись з відмовами, національні суди по суті посилалися на Інструкцію, яка не містила переліку видів інформації, доступ до якої може бути обмежений, а лише встановлювала порядок застосування режиму «лише для службового користування». Крім того, лише у шести з тринадцяти справ суди справді вказували про існування рішень відповідних експертних комісій та/або органів державної влади щодо обмеження доступу до генеральних планів згідно з Інструкцією. У решті справ суди обмежилися лише посиланням на Інструкцію та цитуванням її положень. Національні суди також посилалися на інші законодавчі акти, не надавши жодного аналізу їхньої застосовності до конкретної справи, яку вони розглядали.

Крім того, тоді як у своїх первинних запитах ГО-заявниця просила надати «копії генеральних планів», не розмежовуючи потенційно конфіденційні чи відкриті частини, у своїх скаргах до національних судів вона визнала, що окремі частини генеральних планів могли бути конфіденційними. Національні суди не звернули увагу на це розмежування та розглядали генеральні плани радше як «неподільний документ», вважаючи, що якщо частина генерального плану відносилася до категорії «для службового користування» згідно з Інструкцією, то увесь документ мав бути конфіденційним. Таким чином, національні суди не зробили жодних спроб оцінити потенційні інтереси, пов’язані з цим, а саме, необхідність захисту конфіденційної інформації стосовно питань містобудування, з одного боку, та суспільний інтерес у доступі до відкритої інформації та права ГО-заявниці за статтею 10 Конвенції, з іншого.

З огляду на зазначене Суд не може не визнати, що підстави, наведені для обґрунтування втручання, були недостатніми, а тому воно не було «необхідним у демократичному суспільстві».

Констатовані порушення: свобода вираження поглядів (ст. 10 Конвенції).

Ключові слова: право на отримання інформації, правовий режим інформації, принципи доступу до інформації