Правова позиція

Європейського суду з прав людини

згідно з Рішенням

від 18 квітня 2024 року

у справі «РОМАНЕНКО ПРОТИ УКРАЇНИ»

за заявою №№ 51010/13 та № 2843/16

Щодо відмови органів державної влади у задоволенні запитів журналіста про доступ до інформації стосовно декларування посадовців місцевої ради

Фабула справи: заявник скаржився на відмову органів державної влади у задоволенні двох його запитів про доступ до інформації, як стверджується, усупереч статті 10 Конвенції. На той момент заявник був журналістом і заступником редактора газети «Новости Краматорска». У травні 2011 року та квітні 2013 року він подав до Краматорської міської ради два запити на інформацію на офіційних бланках газети. У першому запиті він просив надати копії декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру міського голови та членів його сім’ї, зазначивши, що вони були йому потрібні для «висвітлення діяльності виконкому». Цей запит було залишено без задоволення на підставі частини шостої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі – Закон «Про доступ до інформації»).

Заявник оскаржив цю відмову до судів, стверджуючи, що оскільки посада міського голови була виборною, його декларації були публічною інформацією. Хоча місцевий суд задовольнив вимоги заявника, Донецький апеляційний адміністративний суд скасував цю постанову та залишив без задоволення позовні вимоги. Посилаючись на Закон «Про доступ до інформації» та Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування», він мотивував це тим, що посада міського голови належала до третьої категорії посад у системі органів місцевого самоврядування, а тому його декларації не були публічною інформацією. 20 лютого 2013 року ця постанова була залишена без змін Вищим адміністративним судом України, який повністю погодився з аргументацією апеляційного суду.

У другому запиті щодо надання копій декларацій міського голови та деяких інших посадових осіб міської ради заявник не зазначив, для чого потребував запитуваної інформації. Цей запит було залишено без задоволення, оскільки відповідно до частини шостої статті 6 Закону «Про доступ до інформації» з внесеними до неї змінами публічною була лише інформація фінансового характеру, яка містилася в деклараціях, а не сама декларація як документ. Також зазначалося, що відповідно до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» інформація фінансового характеру з декларацій посадових осіб мала оприлюднюватися в офіційних засобах масової інформації.

Заявник оскаржив цю відмову до судів. Він посилався, inter alia, на частину сьому статті 6 Закону «Про доступ до інформації», згідно з якою обмеженню підлягала інформація, а не документ. Крім того, якщо документ, який був предметом запиту, разом з інформацією з необмеженим доступом містив інформацію з обмеженим доступом, інформація з необмеженим доступом мала бути надана. Він також послався на практику Суду у питаннях щодо доступу до інформації, яка знаходилася у володінні органів державної влади.

Після повторного розгляду справи 30 вересня 2015 року Вищий адміністративний суд України залишив без змін постанову апеляційного суду, який частково задовольнив вимоги заявника, постановивши надати інформацію з необмеженим доступом, яка містилася в деклараціях. Однак суди дійшли висновку, що копії декларацій не могли бути надані заявнику, оскільки частина інформації, яка містилася в них (така як адреси та реєстраційні номери облікових карток платників податків), була конфіденційною.

Правове обґрунтування: Суд повторює, що право на доступ до інформації, розпорядником якої є орган державної влади, може виникати, якщо такий доступ виступає інструментом реалізації особою свого права на свободу вираження поглядів, і якщо відмова в доступі становитиме втручання у це право. Вихідними критеріями такої оцінки є: мета запиту на інформацію, характер запитуваної інформації, роль заявника та готовність і доступність інформації (див. згадане рішення у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» (Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary), пункти 149 – 180).

Запитувана заявником інформація була необхідною для здійснення його права отримувати та поширювати інформацію з питань, що становили суспільний інтерес, під час його журналістської діяльності. З цього випливає, що стаття 10 Конвенції є застосовною і відмова заявнику в доступі до інформації становила втручання в його права за цією статтею.

Суд повторює, що для того, аби бути виправданим, втручання у право на свободу вираження поглядів має бути «встановлено законом», переслідувати одну або декілька законних цілей, згаданих у пункті 2 статті 10 Конвенції, і бути «необхідним у демократичному суспільстві».

Залишаючи запит заявника від травня 2011 року без задоволення, національні суди посилалися на положення частини шостої статті 6 Закону «Про доступ до інформації», згідно з якими лише декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру осіб, які займали виборні посади, а також державних службовців органів місцевого самоврядування першої або другої категорії були інформацією з необмеженим доступом. Беручи до уваги той факт, що в Україні міські голови обираються загальним голосуванням, було б розумно зробити висновок із цього формулювання, що посада міського голови підпадатиме під першу згадану категорію, тобто «виборні посади», і саме у цьому полягала позиція заявника, яку також підтримав місцевий суд. Проте апеляційний суд зосередив увагу на тому, що міський голова був посадовою особою органу місцевого самоврядування і ця посада належала до третьої категорії, як це передбачено Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Він не пояснив, чому міського голову не можна було вважати «особою, яка займає виборну посаду в органах влади», а також не посилався на інші нормативно-правові акти чи практику, в яких пояснювалися б відповідні поняття. У Суду це викликає питання в контексті законності втручання, зокрема з точки зору якості закону.

Проте Суд не вважає за необхідне ухвалювати рішення щодо цього, оскільки відповідне втручання у будь-якому випадку не відповідало вимозі пропорційності. Зокрема, встановивши, що декларації посадових осіб третьої категорії не були публічними, суди зупинилися на цьому та не намагалися розглянути співвідношення між інтересом заявника в доступі до суспільно важливої інформації та будь-яким іншим інтересом, зокрема, можливою необхідністю захисту приватного життя відповідних осіб. Суд зауважує, що встановлення такого балансу також було необхідним відповідно до національного законодавства, як вбачається з формулювання статті 6 Закону «Про доступ до інформації», згідно з яким будь-яке обмеження доступу до інформації мало оцінюватися в контексті трьох критеріїв, наведених у цьому положенні.

З огляду на це Суд не може не дійти висновку, що такий підхід національних судів виключав будь-яку належну оцінку права заявника на свободу вираження поглядів у ситуації, коли обмеження його журналістської діяльності, яка мала на меті сприяти дискусії щодо питання, яке становило загальний інтерес, потребувало б спеціального обґрунтування.

Стосовно запиту заявника від квітня 2013 року Суд зауважує, що як національні органи влади, так і суди погодилися, що на той момент частина шоста статті 6 Закону «Про доступ до інформації» з внесеними до неї змінами чітко передбачала, що інформація фінансового характеру з декларацій посадових осіб органів місцевого самоврядування була публічною (на відміну від іншої, особистої інформації, яка також містилася в деклараціях). Разом із цими положеннями, частина сьома статті 6 цього Закону передбачала, що обмеженню підлягала інформація, а не весь документ, і якщо документ містив як інформацію з обмеженим доступом, так і з необмеженим, мала бути надана інформація з необмеженим доступом. Проаналізувавши обидва положення, національні суди надали заявнику доступ лише до інформації з декларацій з необмеженим доступом, а не до самих документів. На думку Суду, попри дещо заплутане формулювання частини сьомої статті 6, вказаний підхід не можна назвати явно необґрунтованим.

Висновки: Суд готовий визнати, що критерії законності та законної мети були дотримані у цій справі. Проте він вважає, що підхід національних судів був надто формалістичним та обмежувальним, оскільки, в принципі, мала існувати можливість задовольнити запит заявника, наприклад, шляхом надання декларацій із видаленими персональними даними з метою збереження прав відповідних осіб відповідно до статті 8 Конвенції. Встановивши це, Суд враховує аргумент заявника, що йому були потрібні копії оригіналів декларацій, а не витяги з них, щоб мати достовірну інформацію з першоджерела для уникнення будь-яких фальсифікацій, оскільки це відповідало обов’язкам та відповідальності, пов’язаним з функцією журналіста, і подальшому обов’язку дотримування принципів відповідальної журналістики. З огляду на наведені міркування Суд вважає, що обмеження свободи вираження поглядів заявника не було пропорційним законній меті, яка переслідувалася.

Констатовані порушення: свобода вираження поглядів (ст. 10 Конвенції).

Ключові слова: право на інформацію, принципи доступу до інформації, інформація про посадових осіб