Правова позиція

Європейського суду з прав людини

згідно з Рішенням

від 07 грудня 2023 року

у справі «ЧЕРЕМСЬКИЙ ПРОТИ УКРАЇНИ»

за заявою № 20981/13

Щодо відсутності чітких законних підстав для заборони проведення безстрокового мирного зібрання

Фабула справи: заявник скаржився, що обмеження його свободи зібрань не ґрунтувалося на законодавстві, не переслідувало законну мету та не було необхідним у демократичному суспільстві усупереч статті 11 Конвенції. Він зазначав, що що органи місцевого самоврядування та суди заборонили проведення його мирного зібрання на підставі надуманих припущень, а їхні рішення не ґрунтувалися на законодавстві, не переслідували законну мету і не були необхідними в демократичному суспільстві. Заявник зазначив, що протягом тридцяти років держава не прийняла закон, який би встановлював чіткі та однозначні правила проведення мирних зібрань. Натомість обмеження ґрунтувалися на рішеннях, ухвалених на рівні органів місцевого самоврядування, які невиправдано втручалися у свободу мирних зібрань, і такі рішення застосовувалися вибірково, оскільки одні і ті ж місця використовувалися для інших масових заходів.

11 серпня 2012 року заявник повідомив Харківське міське управління ГУМВС України про свій намір провести з 12 серпня 2012 року безстроковий мітинг під гаслом «Україна за чесні вибори» у парку Т.Г. Шевченка у центрі міста Харків. Працівники міліції передали повідомлення заявника до Харківської міської ради (далі – рада).

13 серпня 2012 року виконавчий комітет ради ухвалив рішення про неможливість проведення запланованого заявником зібрання і звернувся до окружного суду із позовом про його заборону.

Того ж дня Харківський окружний адміністративний суд задовольнив позов і заборонив проведення зібрання. Суд зазначив, що питання, які розглядалися, регулювалися Тимчасовим положенням «Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові», яке було обов’язковим згідно зі статтею 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а процедура, встановлена цим положенням для органів місцевого самоврядування щодо розгляду повідомлення заявника, була дотримана. Суд також зазначив про «відсутність підстав для достатньо обґрунтованого припущення про те, що спірне мирне зібрання узгоджувалося з інтересами мешканців територіальної громади міста Харкова». Крім того, зібрання могло становити загрозу для їхнього здоров’я та життя, а також права на розумно безперешкодне пересування містом. Суд також зазначив, що «з матеріалів справи [не] вбачалося [існування] факту відсутності ймовірності порушення прав і свобод інших людей [які не братимуть участі у зібранні]».

17 вересня 2012 року Харківський апеляційний адміністративний суд залишив без задоволення апеляційну скаргу заявника. Суд зазначив, що час і місце зібрання збігалися з часом і місцем проведення «Свята меду» та виставки квітів, які мали проходити з 14 до 23 серпня 2012 року у цьому ж парку. Проведення зібрання в той же час і в тому ж місці, що й зазначені заходи, могло призвести до порушення громадського порядку та безпеки, оскільки до зібрання заявника могла спонтанно долучитися невизначена кількість людей. Якби це сталося, кількість учасників зібрання заявника збільшилася б, а зібрання стало б некерованим, що призвело б до перешкоджання пішохідному руху і руху транспортних засобів.

15 листопада 2012 року Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою заявника.

Правове обґрунтування: Суд нагадує, що право на свободу зібрань, закріплене у статті 11 Конвенції, є основоположним правом у демократичному суспільстві та, як і право на свободу вираження поглядів, є однією з основ такого суспільства. Таким чином, його не слід вузько тлумачити. Як таке, це право поширюється як на приватні зустрічі, так і на зустрічі у громадських місцях, стаціонарні або у вигляді процесії; крім того, воно може здійснюватися окремими учасниками і організаторами зборів (див., у цьому контексті, рішення у справі «Кудревічюс та інші проти Литви» [ВП] (Kudrevičius and Others v. Lithuania) [GC], заява № 37553/05, пункт 91, ЄСПЛ 2015 з подальшими посиланнями).

Суд вважає, що заборона заявнику проводити мирне зібрання, яке він планував проводити протягом невизначеного періоду часу, становила втручання в його права, гарантовані статтею 11 Конвенції, незалежно від того, чи дійсно він намагався його розпочати чи ні напередодні накладення заборони.

Суд нагадує, що втручання становитиме порушення статті 11 Конвенції, якщо тільки воно не буде «встановлено законом», не переслідуватиме одну або декілька законних цілей за пунктом 2 і не буде «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення відповідних цілей (див. серед інших джерел, згадане рішення у справі «Кудревічюс та інші проти Литви» (Kudrevičius and Others v. Lithuania), пункт 102).

Формулювання «встановлено законом» та «згідно із законом» у статтях 8 – 11 Конвенції не тільки вимагають, щоб оскаржуваний захід мав законну підставу в національному законодавстві, а й також посилаються на якість відповідного закону. Закон має бути доступним для зацікавлених осіб та сформульованим з достатньою точністю, щоб дати їм можливість, за необхідності за допомогою відповідної консультації, передбачити розумною за відповідних обставин мірою наслідки, до яких може призвести певна дія. Також положення закону мають бути достатньо чіткими у своїх термінах, аби належно вказати особам на обставини та умови, за яких органи державної влади мають право втручатись у права, гарантовані Конвенцією (див. серед інших джерел, рішення у справі «Лашманкін та інші проти Росії» (Lashmankin and Others v. Russia), заяви № 57818/09 та 14 інших заяв, пункти 410 і 411, від 07 лютого 2017 року).

У цій справі суди чітко посилалися на положення національного законодавства. Ці положення, як і інше відповідне законодавство, чинне на той момент, і усталена практика Конституційного Суду України, у частині на яку, як можна розуміти, посилалися суди, повинні розглядатися як такі, що становили законні підстави для оскаржуваної заборони. Отже, Суд має перевірити, чи відповідали такі законні підстави вимогам Конвенції щодо «якості закону».

Суд зазначає, що в Україні не було прийнято нового законодавства про свободу зібрань після ухвалення ним висновків в рішенні у справі «Вєренцов проти України» (Vyerentsov v. Ukraine) (там само), а тому він не вбачає підстав відходити від них у цій справі.

Суд зазначає, що Кодекс адміністративного судочинства України, зокрема стаття 182 Кодексу, передбачає процедуру, згідно з якою суди можуть накладати обмеження на свободу зібрань «в інтересах національної безпеки та громадського порядку», щоб запобігти «реальній небезпеці заворушень чи злочинів» або загрозі «здоров’ю населення або правам і свободам інших людей». На думку Суду, це формулювання, яке відтворює аналогічне формулювання статті 39 Конституції України та статті 11 Конвенції, лише підтверджує, що право на свободу зібрань не є абсолютним правом і може бути обмежене для цілей, перелічених у цих положеннях.

Висновки: у будь-якому випадку у цій справі національні органи влади та суди обґрунтовували свої рішення про обмеження права заявника на свободу зібрань Тимчасовим положенням «Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові».

Справді, відповідно до підпункту 3 пункту «b» частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» законодавець делегував органам місцевого самоврядування повноваження щодо вирішення питань про проведення масових заходів та забезпечення громадської безпеки і порядку під час проведення таких заходів (див. пункт 13). Однак не вбачається, що таке делегування включало нормотворчі повноваження з питань, які потребували регулювання актами Верховної Ради України. Попри це, Тимчасове положення, нормативно-правовий акт Харківської міської ради, переслідував мету фактичного встановлення основних правил та обмежень стосовно організації та проведення демонстрацій у місті. У контексті вимог статей 39 та 92 Конституції України таке нормотворче право органів місцевого самоврядування стосовно подібного важливого питання, як свобода зібрань, вочевидь, не має законних підстав в українському законодавстві, а тому правомірність будь-якого обмеження, яке ґрунтується на такому підзаконному акті, як зазначене Тимчасове положення, викликає серйозні сумніви.

Крім того, у цій справі органи місцевого самоврядування та суди зосередилися на перевірці того, чи відповідали обмеження, накладені на свободу зібрань заявника, обмеженням, запровадженим органом місцевого самоврядування, проігнорувавши очевидну відсутність законних підстав для того, щоб такі органи самі брали участь у прийнятті подібних норм.

Суд також зазначає, що за відсутності чіткості стосовно критеріїв накладення обмежень на свободу зібрань органи місцевого самоврядування і суди зробили низку припущень, які могли вважатися такими, що практично унеможливлювали ухвалення будь-якого рішення про дозвіл на проведення мирного зібрання. Суд особливо стурбований вимогою до заявника довести, що його зібрання не суперечило інтересам місцевого населення. Якщо цю вимогу розуміти як посилання на «інтереси» у звичайному загальному розумінні цього слова, то важливо підкреслити, що це було б несумісним з основними цінностями Конвенції, якби користування конвенційними правами особами, які дотримуються відмінних від органів місцевого самоврядування поглядів, – що, як вбачається, припустили органи місцевого самоврядування у справі заявника – залежало б від схвалення такого користування більшістю (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Баранкевич проти Росії» (Barankevich v. Russia), заява № 10519/03, пункт 31, від 26 липня 2007 року). Крім того, дотримання такої вимоги, як вбачається, становитиме неможливе для виконання завдання для будь-якої особи, яка бажає мирно зібратися та висловити думку, особливо коли така думка не є сприятливою для тих, хто несе відповідальність за забезпечення права на мирні зібрання, й до того ж, вбачається, що така вимога залишає питання надання дозволу на проведення будь-якого зібрання в місті на повний і необмежений розсуд органів місцевого самоврядування.

У контексті наведеного Суд вважає, що обмеження права заявника на проведення зібрання не ґрунтувалося на положеннях законодавства, які б відповідали вимогам Конвенції щодо якості закону.

Констатовані порушення: свобода зібрань та об'єднання (ст. 11 Конвенції).

Ключові слова: право на мирні зібрання, повноваження місцевих рад, обмеження свободи на мирні зібрання, адміністративний розслуд