Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Мазур А.С., суддів: Васильченко І.П., Вєкуа Н.Г., при секретарі судового засідання Шуст Н.А., розглядаючи у відкритому судовому засіданні адміністративну справу:
за позовом Дочірнього підприємства "ВІАЛАНД" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови № 46 від 23.01.2019
за участю представників сторін:
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Дочірнє підприємство "ВІАЛАНД" із позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив суд визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України".
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.05.2019 відкрито провадження у справі та призначено до розгляду в підготовчому засіданні.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2019 закрито підготовче провадження у справі та призначено до колегіального розгляду по суті.
Позовні вимоги мотивовані тим, що позивач є юридичною особою, основним видом господарської діяльності якої є технічні випробування та дослідження за кодом КВЕД 71.20. Так, Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" від 23.01.2019 № 46, якою встановлюються додаткові вимоги до суб'єктів господарювання, які здійснюють обов'язковий технічний контроль транспортних засобів, а також підстави припинення даними суб'єктами господарювання діяльності зі здійснення обов'язкового технічного контролю, а отже оскаржувана постанова застосовується до позивача як суб'єкта господарювання та впливає на його права та обов'язки. В результаті проведеного позивачем аналізу, останнім було встановлено, що постанова Кабінету Міністрів України № 46 від 23.01.2019 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" є відмінною від проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів", який, в свою чергу, було погоджено Державною регуляторною службою України рішенням № 57 від 02.2018. Крім того, листом № 41/24 від 10.04.2019 Державна регуляторна служба України підтвердила, що останньою не приймалось рішення про погодження проекту регуляторного акта у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46, що, на думку позивача, підтверджує факт того, що оскаржувана постанова прийнята без погодження уповноваженого органу, у зв'язку з чим, не відповідає вимогам Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
У відзиві на позовну заяву, представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечив у повному обсязі, зазначивши, що оскаржувана постанова прийнята в межах та на підставі закону. Так, відповідно до висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи, проект постанови відповідає вимогам Конституції України та відповідає актам законодавства, що мають вищу юридичну силу. Проект постанови погоджено без зауважень. Крім того, проект оскаржуваної постанови відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод на практиці Європейського суду з прав людини, про що свідчить висновок Міністерства юстиції України та довідка щодо відповідності зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу. Також відповідач зазначив, що згідно пояснювальної записки, проект акта погоджено Державною регуляторною службою, у зв'язку з чим, процедура прийняття акта не була порушена. Разом з тим, відповідач зазначив, що недодержання вимог правових норм, а також правил, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акту. Якщо ж акт є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття такого акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним, що також узгоджується із правовою позицією, викладеною в постанові Вищого адміністративного суду України від 06.07.2011 по справі № К-33230/10, ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2017 по справі № 826/7596/16, постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 24.03.2017 по справі № 826/16026/14, ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2014.
У відповіді на відзив позивач зазначив, що згідно вимог ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу. Як підтверджено листом № 41/24 від 10.04.2019 Державної регуляторної служби України, доопрацьований проект нормативно-правового акта не був направлений регуляторному органу на повторне погодження. Крім того, позивачем було проведено співставлення проекту постанови в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46, який подавався на погодження регуляторній службі із оскаржуваною постановою та встановлено кардинальну відмінність та не відповідність проекту з актом.
Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, предметом судового оскарження є нормативно-правовий акт - постанова Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України". Так, оскаржуваною постановою вносяться зміни до Правил дорожнього руху, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.10.2001 № 1306, у постанову Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 "Про затвердження Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу", Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
За приписами ч. 3 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Обґрунтовуючи своє право на оскарження, позивач зазначив, що згідно відомостей у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, основним видом господарської діяльності останнього є за кодом КВЕД 52.21 допоміжне обслуговування наземного транспорту та за кодом КВЕД 71.20 Технічні випробування та дослідження (основний вид), а відтак, оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" встановлюють додаткові відомості для суб'єктів господарювання, які здійснюють технічний нагляд, а отже, суд приходить до висновку, що вказана постанова застосовується до позивача.
Як вбачається із матеріалів адміністративної справи, проект постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" було розроблено Міністерством внутрішніх справ України з власної ініціативи.
Метою проекту постанови є підвищення якості проведення перевірки технічного стану транспортних засобів суб'єктами здійснення обов'язкового технічного контролю, забезпечення належного контролю транспортними засобами, що підлягають такому контролю, та недопущення до участі в дорожньому русі транспортних засобів, які його не пройшли.
Проектом постанови передбачалось внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 "Про затвердження Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу", від 31.05.2012 № 512 "Про затвердження Порядку формування загальнодержавної бази даних про результати обов'язкового технічного контролю транспортних засобів, доступу до неї та встановлення розміру плати та надання таких послуг", від 10.10.2001 № 1306 "Про Правила дорожнього руху".
Згідно пояснювальної записки до проекту постанови, остання погоджена Державною регуляторною службою згідно вимог ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Також, проект оскаржуваної постанови виносився розробником на громадське обговорення відповідно до вимог параграфу 42 Регламенту Кабінету Міністрів. Крім того, проект акта погоджено без зауважень Міністерством юстиції України, Міністерством фінансів України, Державною регуляторною службою України, Національною поліцією України.
В той же час, проект постанови було погоджено із зауваженнями Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством інфраструктури України, які були враховані при прийнятті постанови, зокрема: Міністерством інфраструктури України запропоновано виключити із проекту постанови абзац 17 підпункту 1 пункту 1 проекту; Міністерством економічного розвитку і торгівлі України запропоновано виключити доповнення пунктом 5 пункт 1 проекту змін.
Розробником після врахування вказаних зауважень не було повторно винесено проект постанови на повторне погодження до регуляторного органу, про що також свідчить лист Державної регуляторної служби України від 10.04.2019, з якого вбачається, що уповноваженим органом не приймалось рішення про погодження проекту у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46.
З наявного в матеріалах справи проекту постанови слідує, що проектом вносяться зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 "Про затвердження Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу" (Офіційний вісник України, 2012, № 16, ст. 581; 2014 p., № 78, ст. 2241; 2016 p., № 3, ст. 171; 2017 p., № 24, ст. 685).
Так, проектом постанови запропоновано підпункт 111 після слова "документ" доповнити словами "із самоклеючим відривним безконтактним електронним чипом".
В той же час, вказаний пункт 111 викладений у оскаржуваній постанові в наступній редакції: після слова "документ" доповнити словами "із самоклейною міткою радіочастотної ідентифікації".
У проекті постанови запропоновано підпункт 12 доповнити знаком та словами: ",використання якого одночасно декількома суб'єктами господарювання не допускається";
Однак, в редакції постанови вказані зміни відсутні, окрім того виключено підпункт 112, що не було передбачено проектом.
У проекті постанови пропонувалось доповнити підпунктом 16 такого змісту: "вантажність (вантажопідйомність) транспортного засобу - різниця між максимальною масою транспортного засобу (повною масою транспортного засобу, установленою національним компетентним органом) та спорядженою масою транспортного засобу, яка дорівнює масі вантажу, який можна завантажити та перевозити на транспортному засобі.".
Серед іншого оскаржуваною постановою вносяться зміни до Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137, а саме: щодо підпункту 2 пункту 5, викладеного в такій редакції: "атестат про акредитацію органу з оцінки відповідності згідно із Законом України "Про акредитацію органів з оцінки відповідності", який підтверджує компетентність випробувальної лабораторії щодо перевірки технічного стану транспортних засобів в обсязі, визначеному законодавством." та абзацу восьмого пункту 6 в редакції: "інформації про відсутність або зміну матеріально-технічної бази, документів, що подавалися до повідомлення про відповідність матеріально-технічної бази та персоналу вимогам щодо проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів, чи закінчення строку дії атестата про акредитацію та непоновлення його протягом шести місяців;"; абзац дев'ятий після слова "видачу" доповнити словами "протягом строку дії атестата про акредитацію чи свідоцтва про атестацію"; доповнити пункт абзацом такого змісту: "інформації про закінчення строку дії свідоцтва про атестацію відповідно до законодавства."
Підпункт 16 оскаржуваної постанови викладено в редакції відмінній від проекту, а саме: "вантажність (вантажопідйомність) транспортного засобу - різниця між максимальною масою транспортного засобу (повною масою транспортного засобу) та спорядженою масою транспортного засобу, яка дорівнює масі вантажу, який можна завантажити та перевозити на транспортному засобі.".
До того ж, як встановлено судом, проект постанови не містив наступні підпункти, зокрема: підпункт 2 та абзац восьмий пункту 6 до Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, який, в свою чергу, викладений в оскаржуваній постанові.
Крім того, як слідує із протоколу узгодження пропозицій, Міністерством інфраструктури України та/або Міністерством економічного розвитку України не було запропоновано доповнити постанову вищевказаними пунктами.
Проектом постанови у пункті 7 в абзаці першому пропонувалось після слів "пункт технічного контролю" доповнити знаками та словами ", його матеріально-технічну базу і персонал,"; після абзацу другого доповнити абзацом третім такого змісту: "У разі поновлення чи зміни виконавцем документів про калібрування діагностичного устаткування, що використовується для перевірки технічного стану транспортних засобів під час проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів, копії документів подаються виконавцем до Головного сервісного центру МВС для внесення інформації до реєстру суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів.". У зв'язку з чим абзац третій вважати абзацом четвертим;
В той же час, зміст вищевказаного пункту не узгоджується із пунктом 7 оскаржуваної постанови, зокрема: Головний сервісний центр МВС протягом трьох робочих днів з дати надходження повідомлення та копій документів від Мінінфраструктури вносить дані про виконавця, пункт технічного контролю, його матеріально-технічну базу і персонал із зазначенням категорії та призначення транспортних засобів, адреси місця проведення обов'язкового технічного контролю до реєстру суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів та інформує виконавця про внесення відомостей про нього до зазначеного реєстру. Реєстр суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю є складовою частиною Єдиного державного реєстру транспортних засобів. Порядок ведення реєстру суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю затверджується МВС."; у першому реченні абзацу третього слово "акредитації" замінити словами "про акредитацію"".
Проектом постанови, погодженим без зауважень уповноваженими органами, запропоновано перше речення абзацу третього пункту 16 доповнити знаком та словами: "показник спідодометра", а друге речення викласти в такій редакції: "Матеріали фотофіксації повинні забезпечувати можливість чітко визначити марку, колір, номерний знак транспортного засобу та на фотографіях обов'язково зазначається дата фотофіксації, яка повинна відповідати даті видачі протоколу перевірки технічного стану,".
Однак, вказана редакція повністю не узгоджується із абзацом третім пункту 16 постанови, а саме: "Фотофіксація процесу проведення обов'язкового технічного контролю транспортного засобу здійснюється виконавцем під час зовнішнього огляду транспортного засобу із фіксацією: передньої та лівої або правої частини транспортного засобу; перевірки увімкнених фар ближнього світла та протитуманних фар (за наявності); перевірки гальмової системи методом стендових випробувань і загального вигляду транспортного засобу на гальмовому стенді, номерного знака та увімкнених сигналів гальмування; показника одометра. Матеріали фотофіксації мають забезпечувати можливість чітко визначати марку, колір, номерний знак транспортного засобу, на фотографіях обов'язково зазначається дата фотофіксації, яка повинна відповідати даті видачі протоколу перевірки технічного стану. "У зв’язку з цим абзац четвертий вважати абзацом дев’ятим."
Так само не відповідає проекту постанови перше речення абзацу другого пункту 18, яке пропонувалось доповнити словами: "із самоклеючим відривним безконтактним електронним чипом, який розміщується в правій верхній частині на внутрішньому боці вітрового скла транспортного засобу."; в той же час, перше речення абзацу другого пункту 18 після слів "перевірки технічного стану" в оскаржуваній постанові доповнено словами: "із самоклейною міткою радіочастотної ідентифікації, яка розміщується в правій верхній частині вітрового скла (на внутрішньому боці) транспортного засобу".
Також, як встановлено судом, проект постанови не містив пропозиції внести зміни або доповнення до додатку 1 в частині після слів "категорії згідно з Класифікацією транспортних засобів, їх призначення" доповнити словами: "адреси місць проведення обов'язкового технічного контролю згідно з документами про акредитацію".
Крім того, вбачається не відповідність запропонованої проектом редакції пункту 3 у додатку 1 до Порядку, зокрема: проект передбачав пункт 3 наступного змісту "3. Копії правовстановлюючих документів на право володіння чи користування земельної ділянки та виробничими будівлями, а також, у разі пересувного устаткування копії документів на транспортний засіб, що використовується для забезпечення діяльності."; доповнити пунктом п'ятим такого змісту: "5. Копії документів про калібрування діагностичного устаткування, що використовується для проведення перевірки технічного стану транспортних засобів під час проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів.".
Разом з тим, редакція пункту 3 додатку 1 до Порядку в оскаржуваній постанові не є аналогічною за змістом, а саме: "3. Копії правовстановлюючих документів на право володіння чи користування земельною ділянкою та виробничими будівлями, а також у разі використання пересувного устаткування - копії документів на транспортний засіб, що використовується для забезпечення діяльності."; пункт 4 після цифр і слова "(13 х 18 сантиметрів)" доповнити словами "з відображенням усіх місць надання послуги"".
Не передбачено проектом постанови доповнення додатку 5 позиціями: № 001.010, № 001.020, № 915.020, що, в свою чергу, має місце в оскаржуваній постанові.
Як вбачається із проекту постанови у додатку 5 до Порядку позицію 915.020 пропонувалось викласти в такій редакції:
915.020 Спідометр або одометр відсутній (якщо передбачено вимогами) або вони не функціонують, не опломбовані (якщо передбачено вимогами) органолептично Xі915.020 Викладена в наступній редакції: Спідометр або одометр відсутній (якщо передбачено вимогами) або вони не функціонує органолептично Xі
Додаток доповнити новою позицією такого змісту:
915.021 Показник одометра менший, ніж показник одометра, зафіксований під час попереднього обов'язкового технічного контролю, проведеного суб'єктом здійснення обов'язкового технічного контролю органолептично Xі915.021 Викладена в наступній редакції: Показник одометра менший, ніж показник одометра, зафіксований під час попереднього обов'язкового технічного контролю, проведеного суб'єктом здійснення обов'язкового технічного контролю або реєстраційних операцій органолептично Xі
Окрім того, проект оскаржуваної постанови не містив жодних пропозицій щодо доповнення Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 новим розділом № 1701 "Додаткова перевірка учбового транспортного засобу", який викладено в оскаржуваній постанові без відповідно погодження із регуляторним органом, громадського обговорення та отримання доповнень або зауважень уповноважених органів.
З-поміж іншого, встановлено невідповідність змісту проекту щодо запропонованих змін у Технічному описі та зразку протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу, а саме пункт 1: після слів "формату А4" доповнити словами і цифрами: "із самоклеючим відривним безконтактним електронним чипом розміром 210х40 мм"; доповнити абзацом такого змісту "На самоклеючому відривному безконтактному електронному чипі розміщується напис "Обов'язковий технічний контроль проведено".
Оскаржувана постанова містить зміни наступного змісту: "у технічному описі та зразку протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу, затверджених зазначеною постановою: у пункті 1: після слів і цифри "формату А4" доповнити словами "з самоклейною міткою радіочастотної ідентифікації"; доповнити пункт абзацом такого змісту: "На самоклейній мітці радіочастотної ідентифікації розміщується напис "Обов'язковий технічний контроль проведено"."".
Не співпадають редакції абзацу першого пункту 7 до Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137.
Відсутній у проекті, проте наявні в оскаржуваній постанові доповнення другого речення пункту 9 словами: "друге речення пункту 9 після слів "систем транспортного засобу" доповнити словами "(загальна питома гальмова сила, коефіцієнт нерівномірності гальмових сил і тривалість спрацювання робочої гальмової системи, питома гальмова сила стоянкової гальмової системи)"".
Також, не співпадають запропоновані проектом зміни Додатку до технічного опису: протокол перевірки технічного стану транспортного засобу, зокрема, оскаржувана постанова містить не ідентичну редакцію абзацу першого пункту 3, пункту 10, пункту 11, пункту 12, а також не передбачені проектом та неузгоджені зміни до протоколу, які викладені у пункті 31, пунктах 5 та 7 оскаржуваної постанови.
Обґрунтовуючи позов, представник позивача зазначив, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" прийнята в редакції, яка містить серед іншого зміни не передбачені проектом постанови, зокрема додано зміни до підпункту 2 пункту 5, абзацу 8 пункту 6, абзац 3 пункту 16, пункт 16 Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137, які безпосередньо впливають на права та обов'язки, а також господарську діяльність позивача. Крім того, зазначені зміни, на думку позивача, є нормами регуляторного впливу, які протиправно не були погоджені із Державною регуляторною службою України, а отже прийнята із порушенням процедури, у зв'язку з чим, постанова є протиправною та нечинною.
Дослідивши спірні правовідносини, заслухавши пояснення сторін, оцінивши подані докази та заперечення, надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
В силу ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Кабінету Міністрів України регулюються статтею 116 Конституції України, згідно якою Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.
Повноваження Кабінету Міністрів України регулюються статтею 116 Конституції України, згідно якою Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.
Згідно із ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.
Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.
При цьому, згідно п. 18 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Статтею 8 Конституції України визначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Згідно параграфу 33 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Уряду від 18.07.2007 № 950 (далі - Регламент) головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів. Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.
Як вбачається, із матеріалів адміністративної справи, розробником оскаржуваної постанови було Міністерство внутрішніх справ України.
Згідно параграфу 33 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).
Згідно пояснювальної записки до проекту постанови, остання погоджена без зауважень Міністерством юстиції України, Міністерством фінансів України, Державною регуляторною службою України, Національною поліцією України. Міністерством інфраструктури України та Міністерством економічного розвитку і торгівлі України проект постанови погоджено із зауваженнями.
Регламентом Кабінету Міністрів України передбачено, що у разі висловлення до проекту акта Кабінету Міністрів, поданого центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через міністра, зауважень і пропозицій, проект акта повертається розробнику для його доопрацювання та внесення в установленому порядку на розгляд міністра.
Зауваження до проекту акта Кабінету Міністрів подаються розробникові заінтересованим органом виключно з тих питань, що належать до його компетенції та не можуть стосуватися компетенції інших центральних органів виконавчої влади.
Заінтересований орган зобов'язаний чітко обґрунтувати свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, а в разі потреби викласти окремі положення проекту у відповідній редакції.
Заінтересований орган може також надати зауваження і пропозиції до зроблених розробником прогнозів впливу, в тому числі прогнозу впливу реалізації акта на ключові інтереси заінтересованих сторін (параграф 32 Регламенту).
Так, з наявного у справі протоколу узгодження позицій слідує, що розробником були враховані надані Міністерством інфраструктури України та Міністерством економічного розвитку і торгівлі України зауваження.
Крім того, ч. 4 ст. 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV).
За змістом п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
Так, згідно вимог ст. 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Частиною 1 статті 21 Закону № 1160-IV визначено, що проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
В той же час, як вбачається із матеріалів адміністративної справи, рішенням Державної регуляторної служби України від 09.02.2018 № 57 було погоджено проект регуляторного акта у редакції, яка відмінна від прийнятої постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України", про що також свідчить наявний у справі лист Державної регуляторної служби України від 10.04.2019 № 41/42.
При цьому, ч. 6 ст. 21 Закону № 1160-IV передбачено, що після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.
Відповідно до абзацу п'ятого частини другої статті 30 Закону № 1160-ІV до повноважень Державної регуляторної служби належать проведення аналізу проектів регуляторних актів, що подаються на погодження, та відповідних аналізів регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 цього Закону та прийняття рішень про погодження цих проектів або про відмову в їх погодженні.
Частинами першою та другою статті 25 Закону № 1160-ІV встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Однак, за відсутності рішення Державної регуляторної служби про погодження даного проекту постанови, розробник подав оскаржувану постанову на розгляд Уряду. При цьому, колегія суддів приходить до висновку, що проект постанови не міг бути розглянутий та схвалений Урядом за відсутності відповідного погодження Державної регуляторної служби України.
Разом з тим, представник відповідача зазначив, що змінені норми проекту постанови, які не погоджувалися із регуляторною службою за своїм змістом не мають регуляторного впливу, а відтак, нова редакція проекту постанови не подавалась на повторне узгодження із регуляторною службою. Крім того, окремі порушення встановленої процедури прийняття такого акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним (протиправним).
Проте, суд вважає дані доводи відповідача необґрунтованими та безпідставними з огляду на наступне.
Відповідно до частини четвертої статті 49 Закону № 794-VII акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону № 1160-IV.
Так, статтею 4 Закону № 1160-IV визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться:
доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;
адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;
ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;
прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
За таких нормативних умов, необхідним є повторне погодження регуляторним органом проекту регуляторного акту.
Так, параграфом 58 Регламенту визначено, якщо проект акта Кабінету Міністрів внесено до Кабінету Міністрів з порушенням вимог, установлених пунктом 5 § 33, пунктами 5 і 6 § 37, пунктом 1 § 49, пунктами 1-3 § 50, пунктами 1 і 2 § 51 цього Регламенту, Секретаріат Кабінету Міністрів не пізніше ніж протягом двох робочих днів після надходження повертає його головному розробникові із використанням системи електронної взаємодії органів виконавчої влади, крім проектів, що містять інформацію з обмеженим доступом, разом із супровідним листом за підписом Державного секретаря Кабінету Міністрів або одного з його заступників відповідно до розподілу обов'язків для приведення у відповідність із зазначеними вимогами.
Отже, з вказаного слідує, що на засіданні Уряду може бути розглянуто проект нормативно-правового акта, який внесено до Кабінету Міністрів України відповідно до вимог Регламенту та пройшов наступні процедури: розроблення проекту акта відповідним компетентним органом та обов'язкове повторне погодження усіма заінтересованими органами, зокрема, Державною регуляторною службою України.
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем суттєво порушено порядок підготовки та ухвалення постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України", що, в свою чергу, має своїм наслідком визнання оскаржуваної постанови нечинною.
Разом з тим, судом не приймається до уваги посилання відповідача на роз'яснення президії Вищого арбітражного суду України від 26.01.2000 № 02-05/35 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів", оскільки дію абз. 2 п. 2 вказаного роз'яснення було зупинено згідно з Рекомендацією Вищого господарського суду України № 04/934а від 16.08.2002.
Крім того, відповідачем не доведено суду, що під час опрацювання проекту постанови останнім було вжито належних і достатніх заходів для перевірки дотримання розробником законодавчо визначеного порядку підготовки регуляторного акта. Наведене, в свою чергу, спростовує твердження представника відповідача щодо правомірності дій останнього при прийнятті оскаржуваної постанови та є правовою підставою для визнання оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України протиправною та нечинною.
Відповідно до ч. 2 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Отже, враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що позивачем надано суду достатні документальні докази, якими підтверджується протиправність оскаржуваної постанови, в той час, як відповідачем не доведено правомірність та обґрунтованість такої постанови, у зв'язку з чим, колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для задоволення позову.
Відповідно до частини 1 статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Відповідно до ч. 1, 4 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
Позовні вимоги Дочірнього підприємства "ВІАЛАНД" (08113, Київська обл., Києво-Святошинський р-н, с. Петрушки, вул. Лісна, 1, код ЄДРПОУ 32416328) задовольнити.
Визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України".
Зобов'язати Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правого акта протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.
Стягнути на користь Дочірнього підприємства "ВІАЛАНД" (08113, Київська обл., Києво-Святошинський р-н, с. Петрушки, вул. Лісна, 1, код ЄДРПОУ 32416328) з Державного бюджету України витрати зі сплати судового збору у розмірі 1921 (тисячу дев'ятсот одна) грн. 00 коп.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст.ст. 293, 295 - 297 КАС України, з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства.
Повний текст складено: 08.10.2019.
{Текст взято з сайту Єдиного державного реєстру судових рішень}
