у справі за конституційним поданням 56 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу третього частини другої статті 22 Закону України "Про повну загальну середню освіту"
Велика палата Конституційного Суду України у складі:
Головатий Сергій Петрович (голова засідання),
Городовенко Віктор Валентинович,
Грищук Оксана Вікторівна,
Кичун Віктор Іванович,
Колісник Віктор Павлович (доповідач),
Кривенко Віктор Васильович,
Лемак Василь Васильович,
Мойсик Володимир Романович,
Первомайський Олег Олексійович,
Петришин Олександр Віталійович,
Філюк Петро Тодосьович,
Юровська Галина Валентинівна,
розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 56 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу третього частини другої статті 22 Закону України "Про повну загальну середню освіту" від 16 січня 2020 року № 463-IX (Відомості Верховної Ради України, 2020 р., № 31, ст. 226).
Заслухавши суддю-доповідача Колісника В.П. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 56 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) абзацу третього частини другої статті 22 Закону України "Про повну загальну середню освіту" від 16 січня 2020 року № 463-IX (далі - Закон), згідно з яким "педагогічні працівники державних і комунальних закладів загальної середньої освіти, які досягли пенсійного віку та яким виплачується пенсія за віком, працюють на основі трудових договорів, що укладаються строком від одного до трьох років".
На думку авторів клопотання, оспорювані приписи Закону не відповідають вимогам статей 8, 9, 10, 11, 22, 23, 24, 43, 53 Конституції України.
2. Досліджуючи питання, порушені в конституційному поданні, Конституційний Суд України виходить із тих приписів Конституції України, згідно з якими: Україна є демократична, соціальна, правова держава (стаття 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3); усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах; права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (стаття 21).
3. Повна загальна середня освіта є обов'язковою (частина друга статті 53 Конституції України). Цим приписом на державу покладено позитивний обов'язок здійснювати відповідальну державну політику у сфері освіти.
До педагогічних працівників Закон висуває високі кваліфікаційні вимоги, оскільки такі працівники є основним, найціннішим інтелектуальним потенціалом, важливою ланкою системи сучасної загальної середньої освіти.
Педагогічними працівниками є особи, які за основним місцем роботи в закладах освіти професійно провадять педагогічну діяльність.
На посади педагогічних працівників приймають осіб, які мають педагогічну освіту, вищу освіту та/або професійну кваліфікацію, вільно володіють державною мовою (для громадян України) або володіють державною мовою в обсязі, достатньому для спілкування (для іноземців та осіб без громадянства), моральні якості та фізичний і психічний стан здоров'я яких дають змогу виконувати професійні обов'язки (абзац перший частини першої статті 22 Закону).
Педагогічні працівники безпосередньо провадять інтелектуальну, творчу навчальну діяльність, забезпечують розвиток, виховання і соціалізацію учнів, засвоєння ними знань, формування у них ключових компетентностей, що є передумовою їх успішної життєдіяльності в майбутньому, реалізації ними своїх здібностей, прагнень та планів, вільного розвитку особистості.
4. Освіта є державним пріоритетом, що забезпечує інноваційний, соціально-економічний і культурний розвиток суспільства; фінансування освіти є інвестицією в людський потенціал, сталий розвиток суспільства і держави (частина перша статті 5 Закону України "Про освіту").
З огляду на потребу здійснення відповідальної державної політики у сфері освіти, забезпечення закладів освіти кваліфікованими педагогічними кадрами держава має створити такі умови праці в межах освітнього процесу, що стимулюватимуть до творчого виконання педагогічних функцій як досвідчених педагогічних працівників, так і тих, які тільки розпочали свою педагогічну діяльність. Лише підтримуючи оптимальний баланс у забезпеченні закладів освіти і молодими кваліфікованими, і досвідченими педагогічними працівниками, держава зможе виконати покладену на неї функцію організації ефективної системи освіти.
Саме тому держава має створити належні умови для всебічної, ґрунтовної підготовки молодих педагогічних працівників і для збереження наявного кадрового ресурсу досвідчених педагогічних працівників, зокрема тих, які незалежно від досягнення певного віку відповідають кваліфікаційним вимогам та здатні за станом фізичного і психічного здоров'я провадити педагогічну діяльність.
5. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується; держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності (частини перша, друга статті 43 Конституції України)
У Рішенні від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що свобода праці означає можливість особи займатися чи не займатися працею, а якщо займатися, то вільно її обирати, забезпечення кожному без дискримінації вступати у трудові відносини для реалізації своїх здібностей; реалізація права громадянина на працю здійснюється в спосіб укладення ним трудового договору і виконання кола обов'язків за своєю спеціальністю, кваліфікацією або посадою, що визначено структурою і штатним розписом підприємства, установи чи організації (перше речення абзацу другого, абзац третій підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).
Укладаючи трудовий договір з роботодавцями, громадяни реалізують своє конституційне право на працю, добровільно вступають у трудові правовідносини, набуваючи конкретних трудових прав і обов'язків; трудовий договір є основним юридичним фактом, із яким пов'язано виникнення, зміна чи припинення трудових правовідносин (перше, друге речення абзацу другого пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 1998 року № 12-рп/98).
Педагогічних працівників закладів освіти приймають на роботу за трудовими договорами відповідно до вимог Закону та законодавства про працю (абзац другий частини другої статті 22 Закону).
Згідно зі статтею 23 Кодексу законів про працю України трудовий договір може бути: безстроковим, що його укладають на невизначений строк; на визначений строк, установлений за погодженням сторін; таким, що його укладають на час виконання певної роботи (частина перша); строковий трудовий договір укладають у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи або умов її виконання, або інтересів працівника, та в інших випадках, визначених законодавчими актами (частина друга).
Отже, педагогічних працівників державних і комунальних закладів загальної середньої освіти, за загальним правилом, приймають на роботу в спосіб укладення з ними безстрокових трудових договорів, тобто трудових договорів на невизначений строк.
Можливість вільно обирати вид праці та добровільно вступати у трудові правовідносини означає свободу вибору особи, яка прагне набути юридичного статусу працівника, зокрема вільний вибір виду трудового договору. Такі юридичні факти, як досягнення пенсійного віку, виплата пенсії за віком та робота в державних або комунальних закладах загальної середньої освіти, не можна вважати достатніми і прийнятними підставами для порушення свободи укладення трудового договору педагогічними працівниками, адже ця свобода означає, окрім іншого, можливість вільно обговорювати умови трудового договору та приймати їх чи не приймати. Педагогічний працівник, який раніше мав право на укладення безстрокового трудового договору та користувався таким правом протягом певного періоду, не може бути позбавлений цього права лише з огляду на досягнення ним пенсійного віку та факт отримання пенсії за віком, адже Конституція України не пов'язує право на працю та свободу укладення трудового договору з досягненням певного віку, з отриманням пенсії за віком (або інших видів соціальних виплат та соціальної допомоги) чи роботою в установах певної форми власності. Так само Конституція України не пов'язує право на працю та свободу укладення трудового договору з отриманням особою певного виду власності, а пенсійні виплати, згідно з юридичною позицією Європейського суду з прав людини, є саме власністю особи в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
Отже, унормування, запроваджене законодавцем в абзаці третьому частини другої статті 22 Закону, не має легітимної мети, адже для одних педагогічних працівників право на укладення безстрокового трудового договору зберігається, а інших законодавець позбавив цього права лише зважаючи на такі юридичні факти: 1) робота в державному або комунальному закладі загальної середньої освіти; 2) досягнення пенсійного віку; 3) отримання пенсії за віком, що, по суті, означає унеможливлення укладення безстрокового трудового договору лише з огляду на отримання особою певного виду власності (пенсійних виплат).
6. Запроваджуючи законодавче регулювання умов та порядку укладання трудових договорів із педагогічними працівниками, зокрема з тими, які досягли пенсійного віку та отримують пенсію за віком, законодавець має врахувати, крім приписів Конституції України, акти міжнародного права.
Застосовною в цій справі є Рекомендація № 162 Міжнародної організації праці щодо літніх працівників 1980 року (далі - Рекомендація), відповідно до пункту 2 якої проблеми працевлаштування літніх працівників слід розглядати в рамках загальної та збалансованої стратегії повної зайнятості і - на рівні підприємств - у рамках загальної та збалансованої соціальної політики, приділяючи належну увагу всім групам населення, щоб проблеми зайнятості не переносити з однієї групи на іншу. Згідно з пунктом 5 Рекомендації літні працівники без дискримінації за віком мають користуватися рівними можливостями та рівним ставленням поряд з іншими працівниками, зокрема, щодо доступу, з урахуванням їхніх особистих здібностей, досвіду та кваліфікації (підпункт "b"), до роботи за їхнім вибором як у державному, так і в приватному секторі: однак у виняткових випадках можуть бути встановлені вікові обмеження з огляду на особливі вимоги, умови або правила для деяких видів роботи (підпункт "i"), а також до просування по службі та справедливого розподілу роботи (підпункт "iv"). Крім того, відповідно до пункту 3 Рекомендації кожна держава-член у рамках національної політики, спрямованої на сприяння рівному ставленню та рівним можливостям для працівників незалежно від їхнього віку, та в рамках законодавства і практики в цій галузі повинна вживати заходів, скерованих на недопущення дискримінації літніх працівників у галузі праці та зайнятості.
Конституційний Суд України сформулював юридичну позицію щодо допустимих меж і умов регулювання відносин праці, згідно з якою конституційний принцип рівності не виключає можливості законодавця під час регулювання трудових відносин установлювати певні відмінності в юридичному статусі осіб, які належать до різних за родом і умовами діяльності категорій, зокрема запроваджувати особливі правила, що стосуються підстав і умов заміщення окремих посад, якщо цього вимагає характер професійної діяльності; так, з урахуванням особливого (специфічного) характеру діяльності законодавством України встановлено певні відмінності, зокрема граничні вікові обмеження на зайняття посад, щодо державних службовців (працівників правоохоронних органів), військовослужбовців, працівників, які перебувають на службі в органах місцевого самоврядування, тощо; однак мета встановлення певних відмінностей (вимог) у юридичному статусі працівників має бути істотною, а самі відмінності (вимоги), на які спрямовано таку мету, мають відповідати конституційним приписам, бути об'єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими; у протилежному разі встановлення обмежень на зайняття посади означало б дискримінацію (абзаци четвертий, п'ятий, сьомий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004).
Педагогічну діяльність не віднесено до державної служби, вона не має такого особливого (специфічного) характеру, з урахуванням якого могли б бути встановлені певні граничні обмеження за віком (вікові цензи). Конституція України не встановлює граничних вікових обмежень для зайняття педагогічною діяльністю, заміщення посад педагогічних працівників у закладах освіти. Саме тому Закон може пов'язувати можливість провадження педагогічної діяльності лише з наявністю в особи педагогічної освіти і такого стану фізичного й психічного здоров'я, що дає їй змогу належним чином виконувати свої професійні обов'язки, тобто провадити педагогічну діяльність, а також відповідати іншим вимогам, що випливають із характеру цієї діяльності. Отже, досягнення педагогічним працівником пенсійного віку та отримання ним пенсії за віком не можуть бути достатніми підставами для додаткових вимог або додаткових обмежень, зокрема для вимоги укладення з таким педагогічним працівником виключно строкового трудового договору, насамперед з огляду на те, що всі інші педагогічні працівники державних і комунальних закладів загальної середньої освіти мають право обіймати посаду педагогічного працівника, уклавши безстроковий трудовий договір.
Установлена Законом вимога припинити раніше укладені безстрокові трудові договори з педагогічними працівниками, які досягли пенсійного віку та отримують пенсію за віком, за умови, що вони працюють у державних або комунальних закладах загальної середньої освіти, фактично скасовує трудові правовідносини, що склалися до набрання чинності Законом, а в поєднанні з відсутністю будь-якої альтернативи укладенню строкового трудового договору ставить під загрозу реалізацію особою, яка уклала безстроковий трудовий договір, свого права, гарантованого частиною першою статті 43 Конституції України, за якою кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. У такий спосіб педагогічного працівника, який досяг пенсійного віку та отримує пенсію за віком, позбавлено стабільності та передбачності трудових правовідносин, оскільки законодавець безпідставно втрутився у приватно-правові відносини, адже запровадив порядок, за якого педагогічний працівник та заклад освіти змушені або розірвати трудові відносини без урахування волі сторін трудового договору, укладеного саме як безстроковий ще до ухвалення Закону, або укласти безальтернативний строковий трудовий договір, що ставить такого працівника у нерівне становище порівняно з іншими педагогічними працівниками.
Після набрання чинності оспорюваними приписами Закону можливості вибору професії та роду трудової діяльності для педагогічних працівників стали нерівними (так само стали нерівними й можливості продовження педагогічної діяльності) і залежать тепер від віку педагогічного працівника та факту отримання ним пенсії за віком, тобто від наявності у нього певного виду власності, що призвело до встановлення своєрідного майнового цензу для обмеженого кола педагогічних працівників.
Отже, абзацом третім частини другої статті 22 Закону обмежено конституційне право на працю особи, яка працює в державному або комунальному закладі загальної середньої освіти, обіймає посаду педагогічного працівника, досягла пенсійного віку та отримує пенсію за віком, але здатна за станом свого фізичного і психічного здоров'я провадити педагогічну діяльність, зокрема звужено її можливості добровільно погоджувати умови праці. Тому оспорювані приписи Закону не відповідають частинам першій, другій статті 43 Конституції України.
7. Конституційний Суд України зазначив, що згідно з частинами першою, другою статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками; рівність та недопустимість дискримінації особи є не тільки конституційними принципами національної системи права, а й фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошено в актах міжнародного права з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема в Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року (статтях 14, 26), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 14), Протоколі № 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 1), ратифікованих Україною, та в Загальній декларації прав людини 1948 року (статтях 1, 2, 7); гарантована Конституцією України рівність усіх людей у їхніх правах і свободах означає потребу в забезпеченні їм рівних юридичних можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод (абзаци другий, четвертий, п'ятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 квітня 2012 року № 9-рп/2012).
У Рішенні від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007 Конституційний Суд України вказав, що гарантована частиною першою статті 24 Конституції України рівність громадян перед законом означає рівну для всіх обов'язковість конкретного закону з усіма відмінностями у правах або обов'язках, привілеях чи обмеженнях, які в цьому законі встановлені; але всі відмінності у привілеях чи обмеженнях щодо різних категорій індивідів, установлені законом, не можуть бути пов'язані з ознаками, що їх визначено частиною другою статті 24 Конституції України; зазначений принцип визначає загальне правило неприпустимості встановлення за соціальними або особистими ознаками привілеїв чи обмежень і не є абсолютним (перше, друге, третє речення абзацу другого підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).
Порушення рівності конституційних прав і свобод означає, що особа отримує привілеї або зазнає обмежень у визнанні, реалізації чи користуванні правами і свободами в будь-якій формі, крім випадків, коли таке обмеження встановлено з правомірною, обумовленою істотними чинниками та обґрунтованою метою, способи досягнення якої є належними та потрібними в демократичному суспільстві.
Конституційний Суд України раніше сформулював юридичну позицію, згідно з якою запроваджена законодавцем додаткова кваліфікаційна вимога щодо досягнення певного віку претендентом на певну посаду може бути прийнятною. Обґрунтовуючи конституційність такої вимоги, Конституційний Суд України вказав на безпосередній зв'язок між досвідом і віком та наголосив, що до кваліфікаційних вимог належать, зокрема, "життєвий досвід та соціальна зрілість, які набуваються лише з досягненням певного віку" (четверте речення абзацу п'ятого пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 18 квітня 2000 року № 5-рп/2000). Такий підхід є застосовним і в цій справі, однак в іншому контексті, адже зазначена юридична позиція стосується обґрунтованості та прийнятності запровадження вікового цензу як однієї з кваліфікаційних вимог (умов) для призначення особи на високу посаду державного службовця, яка потребує "життєвого досвіду" та "соціальної зрілості" (ідеться про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини). Водночас запровадження обов'язкового строкового трудового договору для окремої категорії педагогічних працівників лише з огляду на те, що вони працюють у державних або комунальних закладах загальної середньої освіти, досягли пенсійного віку та отримують пенсію за віком, є неприйнятним, оскільки законодавець мав би врахувати, що педагогічний досвід - це ціннісний здобуток, який є значущим чинником забезпечення належного рівня освіти, має важливе значення для учасників освітнього процесу та всього суспільства, а набувають такий досвід педагогічні працівники з досягненням певного віку. Передавання педагогічного досвіду та обмін ним серед педагогічних працівників є запорукою забезпечення високого рівня педагогічної майстерності в педагогічних колективах, однією з передумов підтримання високого якісного рівня загальної середньої освіти та належної організації освітнього процесу в закладах освіти.
Наведені засадничі положення забороняють будь-які форми дискримінації учасників освітнього процесу. Незважаючи на це, приписами абзацу третього частини другої статті 22 Закону законодавець обумовив можливість продовження педагогічної діяльності для педагогічних працівників, які досягли пенсійного віку та отримують пенсію за віком, додатковою вимогою, а саме вимогою укладання з ними лише строкових трудових договорів, тобто запровадив обмеження без правомірної, об'єктивно обґрунтованої суспільної мети забезпечення високого рівня та належної якості загальної середньої освіти, а отже, така вимога не є справедливою насамперед з огляду на те, що вона не стосується педагогічних працівників інших категорій.
Порядок прийняття на роботу педагогічних працівників державних і комунальних закладів загальної середньої освіти, які досягли пенсійного віку та яким виплачують пенсію за віком, істотно змінено оспорюваними приписами Закону лише з огляду на досягнення педагогічними працівниками пенсійного віку та отримання ними пенсії за віком у єдино можливий для цієї категорії працівників спосіб - укладення з ними лише строкових трудових договорів, що відразу ставить їх у невигідне, нерівне та водночас вразливе юридичне становище, адже для інших педагогічних працівників державних і комунальних закладів загальної середньої освіти, які не досягли пенсійного віку та не отримують пенсії за віком (тобто не мають власності у вигляді пенсійних виплат), можливість укладення безстрокових трудових договорів зберігається. Із набранням чинності оспорюваними приписами Закону встановлено для окремої категорії педагогічних працівників віковий ценз, поєднаний із майновим цензом, що призвело до поділу педагогічних працівників на дві категорії та створило передумови для дискримінаційного підходу до однієї з них, унеможлививши укладення безстрокових трудових договорів з педагогічними працівниками державних і комунальних закладів загальної середньої освіти, які досягли пенсійного віку та отримують пенсію за віком.
Отже, установлення для педагогічних працівників державних і комунальних закладів загальної середньої освіти, які досягли пенсійного віку та отримують пенсію за віком, можливості укладення з ними виключно строкових трудових договорів, на відміну від педагогічних працівників державних і комунальних закладів загальної середньої освіти, які не досягли пенсійного віку та не отримують пенсії за віком, становить безпідставне та необгрунтоване обмеження прав цих осіб у трудових відносинах за ознакою віку та юридичним фактом отримання пенсії за віком. До того ж оспорювані приписи Закону ставлять педагогічних працівників у нерівне, невигідне і вразливе становище залежно від наявності у них певного виду власності (пенсійних виплат) та форми власності відповідного закладу загальної середньої освіти: ці приписи Закону поширюються на педагогічних працівників державних і комунальних закладів загальної середньої освіти, однак не поширюються на педагогічних працівників тих закладів загальної середньої освіти, що не належать до державної або комунальної власності. Тому приписи абзацу третього частини другої статті 22 Закону не відповідають частинам першій, другій статті 24 Конституції України.
8. Суб'єкт права на конституційне подання твердить, що оспорювані приписи Закону порушують принцип юридичної визначеності.
Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Одним зі складників принципу правовладдя є юридична визначеність, яка, як зазначила Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеційська Комісія) у Доповіді про правовладдя, ухваленій на її 86-му пленарному засіданні, що відбулося 25-26 березня 2011 року, є істотно важливою для питання довіри до судової системи та правовладдя; юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були зрозумілими й точними, а також щоб їхньою метою було забезпечення передбачності ситуацій та правовідносин [CDL-AD(2011)003rev, § 44, § 46].
Визначений в абзаці третьому частини другої статті 22 Закону порядок прийняття на роботу педагогічних працівників державних і комунальних закладів загальної середньої освіти, які досягли пенсійного віку та яким виплачують пенсію за віком, виключно за строковими трудовими договорами (строком дії від одного до трьох років) містить зрозумілі й однозначні формулювання, що унеможливлює їх різне сприйняття, тлумачення чи застосування.
Отже, оспорювані приписи Закону не порушують вимог юридичної визначеності як складника конституційного принципу верховенства права.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 51, 52, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України"
Конституційний Суд України
ухвалив:
1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), абзац третій частини другої статті 22 Закону України "Про повну загальну середню освіту" від 16 січня 2020 року № 463-IX, згідно з яким "педагогічні працівники державних і комунальних закладів загальної середньої освіти, які досягли пенсійного віку та яким виплачується пенсія за віком, працюють на основі трудових договорів, що укладаються строком від одного до трьох років", унаслідок чого унеможливлено укладення безстрокових трудових договорів із цією категорією педагогічних працівників.
2. Абзац третій частини другої статті 22 Закону України "Про повну загальну середню освіту" від 16 січня 2020 року № 463-IX, визнаний неконституційним, утрачає чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".
