у справі за конституційною скаргою Унуковича Романа Андрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення абзацу другого частини першої статті 2043 Кодексу України про адміністративні правопорушення
Перший сенат Конституційного Суду України у складі суддів:
Кривенка Віктора Васильовича - головуючого,
Завгородньої Ірини Миколаївни - доповідача,
Кичуна Віктора Івановича,
Колісника Віктора Павловича,
Петришина Олександра Віталійовича,
Саса Сергія Володимировича,
Совгирі Ольги Володимирівни,
Філюка Петра Тодосьовича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою Унуковича Романа Андрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення абзацу другого частини першої статті 2043 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Заслухавши суддю-доповідача Завгородню І.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
1. Унукович Р.А. звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням перевірити на відповідність частині першій статті 8, частинам першій, четвертій, шостій статті 41, частині першій статті 64 Конституції України (конституційність) положення абзацу другого частини першої статті 2043 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - Кодекс), а саме „з конфіскацією таких товарів“, застосоване в остаточному судовому рішенні в його справі - постанові Луганського апеляційного суду від 17 травня 2021 року.
Згідно з частиною першою статті 2043 Кодексу „порушення порядку переміщення товарів до району або з району проведення антитерористичної операції -
тягне за собою накладення штрафу на осіб, які переміщують такі товари, від десяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією таких товарів“.
На думку автора клопотання, такий вид санкції, як штраф із конфіскацією товарів, є безальтернативним і „не залишає суду можливості знизити визначену статтею міру адміністративної відповідальності, вирішити питання застосування конфіскації частково чи не застосування взагалі, беручи до уваги конкретні деталі кожної справи і пом’якшувальні обставини, та зобов’язує суд застосовувати конфіскацію у кожному випадку доведення вини особи у вчиненні даного адміністративного правопорушення“; „конфіскація застосовується щодо майна особи, яке належить їй, у тому числі, на законних підставах, тому така конфіскація є несумісною з установленою частиною четвертою статті 41 Конституції України непорушністю права приватної власності“.
Суб’єкт права на конституційну скаргу стверджує, що обов’язкове застосування конфіскації товарів не відповідає критеріям справедливості, домірності, тому положення абзацу другого частини першої статті 2043 Кодексу „з конфіскацією таких товарів“ суперечить приписам частини першої статті 8, частин першої, четвертої, шостої статті 41, частини першої статті 64 Основного Закону України.
2. Вирішуючи порушені в конституційній скарзі питання, Конституційний Суд України виходить із такого.
2.1. У Конституції України визначено, що Україна є правова держава (стаття 1); людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (стаття 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8); права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (друге речення статті 21); конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга статті 22); ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним (частина четверта статті 41); права і свободи людини і громадянина захищаються судом (частина перша статті 55); юридична відповідальність особи має індивідуальний характер (частина друга статті 61); конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (частина перша статті 64); виключно законами України визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина; засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них (пункти 1, 22 частини першої статті 92).
2.2. У Конституції України наголошено на важливості гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина. Юридичний склад адміністративного правопорушення та заходи державно-примусового впливу за вчинення правопорушення визначає виключно закон; юридична відповідальність особи має індивідуальний характер; ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не було визнано в законі як правопорушення, та бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Адміністративна відповідальність в Україні та процедура притягнення до адміністративної відповідальності ґрунтуються на конституційних принципах та правових презумпціях, які зумовлені визнанням і дією принципу верховенства права в Україні (перше речення абзацу першого підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 грудня 2010 року № 23-рп/2010).
Конституційний Суд України в Рішенні від 21 липня 2021 року № 3-р(II)/2021 зазначив, що „принцип верховенства права, зокрема така його вимога, як принцип домірності, є взаємопов’язаними фундаментальними засадами функціонування усієї юридичної системи України, у тому числі нормативного встановлення законодавцем адміністративної відповідальності. Отже, конкретні санкції за адміністративні правопорушення мають бути справедливими та відповідати принципові домірності, тобто законодавець має визначати адміністративні стягнення з урахуванням їх виправданості та потреби для досягнення легітимної мети, беручи до уваги вимоги адекватності наслідків, які спричинені такими санкціями (у тому числі для особи, до якої вони застосовуються), тій шкоді, що настає в результаті адміністративного правопорушення“; „суспільна користь адміністративних стягнень за адміністративні правопорушення полягає не в поповненні державного бюджету, а в забезпеченні конституційного правопорядку, безпеки суспільства та прав і свобод кожної особи“ (перше речення абзацу першого підпункту 2.5 пункту 2, абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини).
Парламент може ухвалювати законодавчі акти виключно на розвиток конституційних приписів, конкретизуючи та деталізуючи їх; це означає, що Верховна Рада України, запроваджуючи законодавче регулювання, не може допускати довільного їх застосування (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2020 року № 11-р/2020).
Конституційний Суд України наголошує, що Верховна Рада України має повноваження ухвалювати закони з унормуванням підстав та порядку притягнення осіб до адміністративної відповідальності, дотримуючись конституційних норм і принципів.
2.3. Згідно з частиною другою статті 61 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Конституційний Суд України в Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004, досліджуючи принцип індивідуалізації юридичної відповідальності при вирішенні питання відповідності покарання вчиненому злочину, зазначив, що справедливе застосування норм права - є передусім недискримінаційний підхід, неупередженість; це означає не тільки те, що передбачений законом склад злочину та рамки покарання відповідатимуть один одному, а й те, що покарання має перебувати у справедливому співвідношенні із тяжкістю та обставинами скоєного і особою винного; адекватність покарання ступеню тяжкості злочину випливає з принципу правової держави, із суті конституційних прав та свобод людини і громадянина; при призначенні покарання суд має враховувати обставини справи (як ті, що обтяжують, так і ті, що пом’якшують покарання) щодо всіх осіб незалежно від ступеня тяжкості вчиненого злочину; призначене судом покарання повинно відповідати ступеню суспільної небезпеки злочину, обставинам його вчинення та враховувати особу винного, тобто бути справедливим; установлення законодавцем недиференційованого покарання та неможливість його зниження не дозволяє застосовувати покарання до осіб, які вчинили злочини невеликої тяжкості, з урахуванням ступеня тяжкості вчиненого злочину, розміру заподіяних збитків (друге, третє, четверте речення абзацу п’ятого підпункту 4.1, третє речення абзацу сьомого, перше речення абзацу восьмого підпункту 4.2 пункту 4, абзац шостий пункту 5 мотивувальної частини).
У Рішенні від 26 травня 2015 року № 5-рп/2015 Конституційний Суд України наголосив, що з метою забезпечення дотримання прав особи, яку притягають до адміністративної відповідальності, індивідуалізації її відповідальності та реалізації вимог Кодексу щодо своєчасного, всебічного, повного й об’єктивного з’ясування обставин справи, вирішення її відповідно до закону уповноважений орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов’язаний з’ясувати, зокрема, чи є обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи (перше речення абзацу третього підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).
Конституційний Суд України зазначив, що принцип індивідуалізації юридичної відповідальності у процедурі притягнення особи до адміністративної відповідальності має виявлятись не лише в притягненні до відповідальності особи, винної у вчиненні правопорушення, а й у призначенні їй виду та розміру покарання з обов’язковим урахуванням характеру вчиненого протиправного діяння, форми вини, характеристики цієї особи, можливості відшкодування заподіяної шкоди, наявності обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність [абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 15 червня 2022 року № 4-р(II)/2022].
Конституційний Суд України враховує практику Європейського суду з прав людини, за визначенням якого такі адміністративні стягнення, як адміністративний арешт і значні адміністративні штрафи, є співмірними з кримінальним покаранням [рішення у справах Engel and others v. The Netherlands від 8 червня 1976 року (заяви №№ 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72), Гурепка проти України від 6 вересня 2005 року (заява № 61406/00), A. Menarini Diagnostics S.R.L, v. Italy від 27 вересня 2011 року (заява № 43509/08)].
Унормовуючи порядок притягнення особи до юридичної відповідальності, законодавець має виходити також із рекомендацій, які містяться в Мінімальних стандартних правилах стосовно заходів, не пов’язаних із тюремним ув’язненням (Токійські правила) (Резолюція Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй 45/110 від 14 грудня 1990 року): поряд з іншими обставинами мають бути враховані, зокрема, характер і ступінь тяжкості правопорушення, відомості про особу правопорушника, а також інтереси захисту суспільства тощо (пункт 2.3). За міжнародними рекомендаціями щодо застосування такого виду покарання (стягнення), як штраф, потрібно враховувати насамперед його адекватність матеріальному стану особи, яку притягають до юридичної відповідальності.
Кодексом установлено необхідність індивідуалізації адміністративної відповідальності (частина друга статті 33), завдання провадження у справах про адміністративні правопорушення (стаття 245), оцінку доказів (стаття 252), права особи, яку притягають до адміністративної відповідальності (стаття 268), обставини, що підлягають з’ясуванню при розгляді справи про адміністративне правопорушення (стаття 280).
Адміністративну відповідальність за порушення порядку переміщення товарів до району або з району проведення антитерористичної операції запроваджено у зв’язку з прийняттям Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку переміщення товарів до району або з району проведення антитерористичної операції“ від 17 липня 2015 року № 649-VIII (далі - Закон № 649).
Як зазначено в пояснювальній записці до проекту Закону України від 17 червня 2015 року (реєстр. № 2109а), ухваленого як Закон № 649, „метою прийняття законопроєкту є запровадження механізму контролю за переміщенням товарів до району або з району проведення антитерористичної операції, виявлення порушень порядку їх переміщення, протиправних схем ухилення від проходження встановлених контрольних процедур, осіб, які їх вчинили, притягнення до відповідальності винних у таких порушеннях осіб“.
Конституційний Суд України у рішеннях наголошував, що:
- установлені Кодексом види адміністративних стягнень, спрямовані на забезпечення конституційного правопорядку, безпеки суспільства, прав і свобод людини, є належними заходами, оскільки мають сприяти досягненню мети адміністративної відповідальності [абзац п’ятий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 21 липня 2021 року № 3-р(II)/2021];
- у низці приписів Основного Закону України йдеться про „інтереси національної безпеки“, „економічну безпеку“, „громадський порядок“ та інші явища, потреба захисту яких є правомірною (легітимною) метою застосування обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина [абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 15 червня 2022 року № 4-р(II)/2022].
Держава (орган державної влади), вживаючи відповідних заходів контролю за порядком переміщення товарів до або з непідконтрольних територій України, на думку Конституційного Суду України, має легітимну мету, адже контроль за рухом товарів не лише впливає на стан обороноздатності держави, можливість стримування збройної агресії, а й сприяє зменшенню кількості інших злочинів/правопорушень. Загальна вимога інформування про переміщення товарів, що застосовується до будь-якої особи, яка перетинає адміністративну межу на контрольних пунктах, запобігає прихованому ввезенню та вивезенню товарів/готівки, а конфіскація унаслідок неповідомлення про них відповідних органів є частиною загальної системи регулювання, створеної для боротьби із цими злочинами/правопорушеннями.
Для досягнення легітимної мети в разі застосування обмежень щодо реалізації конституційних прав і свобод законодавче унормування порядку притягнення особи до юридичної відповідальності обов’язково має ґрунтуватися на конституційному принципі індивідуалізації юридичної відповідальності (призначення особі певного виду та розміру покарання/стягнення з обов’язковим урахуванням характеру вчиненого протиправного діяння, форми вини, характеристики винної особи, відшкодування заподіяної шкоди, обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність).
2.4. Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (частина перша статті 64 Основного Закону України).
Конституційний Суд України зазначав, що встановлення обмежень прав і свобод людини і громадянина є допустимим виключно за умови, що таке обмеження є домірним (пропорційним) та суспільно необхідним (друге речення абзацу шостого підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 19 жовтня 2009 року № 26-рп/2009); обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов’язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016).
Право власності не є абсолютним, тобто може бути обмежене, однак втручання в це право може здійснюватися лише на підставі закону з дотриманням принципу юридичної визначеності та принципу пропорційності, який вимагає досягнення розумного співвідношення між інтересами особи та суспільства; при обмеженні права власності в інтересах суспільства пропорційними можна вважати такі заходи, які є менш обтяжливими для прав і свобод приватних осіб з-поміж усіх доступних для застосування заходів [абзац сьомий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 5 червня 2019 року № 3-р(I)/2019]. Обмеження права власності у вигляді конфіскації майна має бути обумовлене захистом конституційного правопорядку, прав, свобод та гідності людини і громадянина, інтересів суспільства, держави, бути належним та необхідним заходом для досягнення такої легітимної мети, а також забезпечувати справедливий баланс між вимогами публічних інтересів та захистом права власності особи, не допускаючи надмірного впливу на адресатів, стосовно яких спрямоване зазначене обмеження [четверте речення абзацу одинадцятого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 21 липня 2021 року № 3-р(II)/2021].
Конституційний Суд України зауважує, що держава встановлює як необхідні ті заходи втручання у право власності, які дають змогу досягти легітимної мети з дотриманням принципів правомірного втручання; законодавець має визначити співмірну міру адміністративної відповідальності для досягнення легітимної мети, а суди - забезпечувати індивідуалізацію такої відповідальності залежно від обставин справи.
Положення статті 41 Конституції України кореспондуються з відповідними положеннями статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Перший протокол), за якими кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном; ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права (абзац перший). Конституційний Суд України бере до уваги практику тлумачення Європейським судом з прав людини наведених положень Першого протоколу.
Європейський суд з прав людини, зокрема, зазначав, що захід у виді конфіскації, навіть якщо він передбачає позбавлення власності, підпадає під дію абзацу другого статті 1 Першого протоколу [рішення у справі |
У статті 2043 Кодексу встановлено відповідальність за порушення порядку переміщення товарів до району або з району проведення антитерористичної операції та визначено їх конфіскацію як безальтернативний вид санкції - „накладення штрафу на осіб, які переміщують такі товари, від десяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією таких товарів“. Зазначене положення Кодексу має імперативний характер; конфіскація предмета, який став безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, у такому випадку є обов’язковою.
Конституційний Суд України зауважує, що зі змісту частини першої статті 2043 Кодексу випливає, що законодавець не визначив справедливої міри адміністративної відповідальності для досягнення легітимної мети, унаслідок чого суди, зважаючи на імперативний характер оспорюваного положення вказаної статті Кодексу, не можуть забезпечити індивідуалізацію такої відповідальності залежно від обставин справи з огляду на неможливість змінити вид адміністративного стягнення з урахуванням характеру вчиненого протиправного діяння, форми вини, характеристики особи, можливості відшкодування заподіяної шкоди, наявності обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність.
Конституційний Суд України в Рішенні від 21 липня 2021 року № 3-р(II)/2021 наголосив, що застосування обов’язкової конфіскації в будь-якому випадку і в повному обсязі у справах про адміністративні правопорушення здійснюється не за всіма принципами й гарантіями кримінального провадження, зокрема не враховуються конституційні гарантії у кримінальному провадженні щодо забезпечення справедливості призначення покарання, що вказує на надмірний та свавільний характер такого адміністративного стягнення (абзац восьмий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).
У рішенні у справі Яремійчук та інші проти України від 9 грудня 2021 року (заява № 2720/13 та шість інших заяв) Європейський суд з прав людини зазначив, що коли відповідне положення закону не залишає судам дискреційних повноважень щодо санкції, яка має бути накладена, оскільки конфіскація надлишкової суми є обов’язковою без будь-яких винятків, така обов’язкова конфіскація не може забезпечити необхідний баланс між вимогами загального інтересу та правом особи на мирне користування своїм майном (§ 30, § 31); національні органи влади не встановили, що конфісковані готівкові кошти були незаконно отримані заявниками або заявники займалися відмиванням грошей або будь-якою іншою злочинною діяльністю (§ 33).
Як убачається з матеріалів справи, на Унуковича Р.А. накладено штраф у розмірі десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією переміщуваного товару - готівкових коштів у загальній сумі 3500 доларів США - без урахування наданих ним доказів правомірності (законності) набуття переміщених грошових коштів з огляду на імперативний характер норми щодо конфіскації переміщуваного товару.
Конституційний Суд України вважає, що застосування положення частини першої статті 2043 Кодексу унеможливлює вирішення судом питання доцільності застосування до винної особи стягнення у виді конфіскації товарів та не забезпечує досягнення справедливого балансу між вимогами публічних інтересів та захистом права власності особи, а отже, це положення Кодексу допускає невиправдане позбавлення такого права, оскільки встановлює, що обов’язковій конфіскації підлягає будь-який товар у будь-якому випадку в повному обсязі незалежно від правомірності джерела його походження, мети подальшого використання та негативного впливу такої конфіскації на майновий стан особи.
Незалежно від того, чи конфіскована сума (вартість конфіскованого товару) буде значною для особи, яку притягають до адміністративної відповідальності, чи завдано шкоди державі, у разі встановлення вини особи питання законності походження коштів не впливають на ухвалення судами рішень про конфіскацію. Відповідно, особа не зможе реалізувати своє право на справедливий суд, а отже, втручання у право власності не можна вважати пропорційним.
Таким чином, окреме положення частини першої статті 2043 Кодексу щодо безальтернативності конфіскації товарів є таким, що суперечить частинам першій, другій статті 8, частинам першій, четвертій статті 41, частині першій статті 64 Конституції України.
3. Згідно з частиною другою статті 152 Конституції України, статтею 91 Закону України „Про Конституційний Суд України“ закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Конституційний Суд України вважає за доцільне з метою недопущення правопорушень, що посягають на встановлений порядок управління, відтермінувати втрату чинності окремим положенням абзацу другого частини першої статті 2043 Кодексу на шість місяців із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Верховна Рада України з дня ухвалення цього Рішення, але не пізніше шести місяців із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, має привести нормативне регулювання, установлене окремим положенням абзацу другого частини першої статті 2043 Кодексу, що визнане неконституційним, у відповідність із Конституцією України та цим Рішенням.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1511, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 36, 65, 67, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94, 97 Закону України „Про Конституційний Суд України“
Конституційний Суд України
ухвалив:
1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення абзацу другого частини першої статті 2043 Кодексу України про адміністративні правопорушення, а саме „з конфіскацією таких товарів“ (щодо безальтернативності конфіскації таких товарів).
2. Окреме положення абзацу другого частини першої статті 2043 Кодексу України про адміністративні правопорушення, визнане неконституційним, втрачає чинність через шість місяців із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
3. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у „Віснику Конституційного Суду України“.
