Про затвердження Методики оцінювання фіскальних ризиків
{Із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ
№ 916 від 06.11.2019}
Відповідно до абзацу другого частини першої статті 321 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України постановляє:
1. Затвердити Методику оцінювання фіскальних ризиків, що додається.
1) Міністерство економічного розвитку і торгівлі, Міністерство соціальної політики, Пенсійний фонд України, Фонд державного майна, Державна служба з надзвичайних ситуацій:
подають Міністерству фінансів необхідну інформацію для проведення загальної оцінки фіскальних ризиків згідно з Методикою, затвердженою цією постановою;
разом з Міністерством фінансів зобов’язані вживати заходів для мінімізації впливу фіскальних ризиків на показники державного бюджету;
2) Міністерство фінансів співпрацює з Національним банком і Фондом гарантування вкладів фізичних осіб (за згодою) з питань виявлення, оцінки, моніторингу та розроблення заходів з мінімізації фіскальних ризиків.
3. Абзац шостий пункту 15 Методики оцінювання фіскальних ризиків, пов’язаних з діяльністю суб’єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 р. № 7 (Офіційний вісник України, 2018 р., № 8, ст. 309), виключити.
МЕТОДИКА
оцінювання фіскальних ризиків
{У тексті Методики слово “Мінекономрозвитку” замінено словом “Мінекономіки” згідно з Постановою КМ № 916 від 06.11.2019}
1. Ця Методика встановлює механізм визначення можливого вартісного впливу фіскальних ризиків на показники державного бюджету та визначає види фіскальних ризиків, які підлягають оцінці, органи, відповідальні за проведення такої оцінки, та порядок її проведення, заходи з мінімізації фіскальних ризиків.
2. У цій Методиці термін “фіскальні ризики” вживається у значенні, наведеному в Бюджетному кодексі України.
Фіскальні ризики виражаються в абсолютних цифрах або у відсотках валового внутрішнього продукту.
3. Метою проведення оцінки фіскальних ризиків є визначення їх можливого впливу на показники державного бюджету, своєчасне вжиття заходів, спрямованих на запобігання виникненню фіскальних ризиків та їх мінімізацію.
4. До основних видів фіскальних ризиків, оцінка яких проводиться згідно з вимогами цієї Методики, належать ризики, пов’язані із:
1) зміною у макроекономічному середовищі;
2) умовними зобов’язаннями, до яких належать потенційні зобов’язання державного бюджету, які підтверджуються лише після настання чи ненастання певних подій, які виникають у зв’язку з:
наданням державних гарантій за кредитами;
діяльністю суб’єктів господарювання державного сектору економіки;
функціонуванням фінансового сектору;
реалізацією проектів державно-приватного партнерства;
ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій техногенного, природного та іншого характеру;
3) невиконанням плану надходжень від приватизації державного майна;
4) відхиленням від планових показників у сфері пенсійного забезпечення.
5. Відповідальним за проведення загальної оцінки фіскальних ризиків є Мінфін.
6. Мінекономіки, Мінсоцполітики, Пенсійний фонд України, Фонд державного майна, ДСНС (далі - органи, відповідальні за оцінку фіскальних ризиків) визначають у своєму складі структурні підрозділи, відповідальні за подання Мінфіну інформації, необхідної для проведення загальної оцінки фіскальних ризиків, що можуть впливати на показники державного бюджету, про що повідомляють Мінфіну.
7. Під час проведення оцінки фіскальних ризиків органи, відповідальні за оцінку фіскальних ризиків, можуть застосовувати сценарний аналіз, яким передбачається визначення кількох варіантів (сценаріїв) розвитку подій та проведення їх порівняльної оцінки, у тому числі моделювання стресових сценаріїв для відповідних показників з метою визначення їх впливу на показники державного бюджету.
Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних із змінами у макроекономічному середовищі
8. До фіскальних ризиків, пов’язаних із змінами у макроекономічному середовищі, належать негативні зміни основних прогнозних показників (зокрема, валового внутрішнього продукту, курсу національної валюти, цінових індексів, обсягу прибутку підприємств, фонду оплати праці найманих працівників і грошового забезпечення військовослужбовців, показників зовнішньої торгівлі тощо), які відбулися внаслідок уточнення статистичних даних у бік зменшення, погіршення поточної соціально-економічної ситуації внаслідок внутрішніх та зовнішніх ризиків та перегляду сценарних умов функціонування економіки з урахуванням нових загроз розвитку економіки.
9. Оцінку фіскальних ризиків, пов’язаних із змінами у макроекономічному середовищі, проводить Мінекономіки:
1) в межах поточного бюджетного періоду - шляхом проведення щокварталу відповідно до статті 52 Бюджетного кодексу України оцінки відповідності основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України показникам, врахованим під час затвердження Державного бюджету України на відповідний бюджетний період;
2) на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди під час розроблення проекту Прогнозу економічного і соціального розвитку України на наступний та два подальші роки - шляхом визначення та розрахунку сценаріїв прогнозування: базового, який рекомендується закладати до бюджету, та альтернативних сценаріїв розвитку країни; а також ризиків прогнозу, які не увійшли до жодного з розроблених сценаріїв і поділяються на такі, за якими можуть або не можуть бути визначені кількісні наслідки.
У разі необхідності може проводитися додаткова оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних із змінами у макроекономічному середовищі, з урахуванням ризиків, які виникли після схвалення Кабінетом Міністрів України Прогнозу економічного і соціального розвитку України і не були передбачені жодним із сценаріїв прогнозування або переліком ризиків прогнозу і за якими можуть бути визначені кількісні наслідки.
10. Мінекономіки в установлені законодавством строки інформує Мінфін про результати проведеної роботи згідно з підпунктами 1 і 2 пункту 9 цієї Методики.
Про результати оцінки ризиків прогнозу, яка проводиться у разі необхідності після схвалення Кабінетом Міністрів України Прогнозу економічного і соціального розвитку України, Мінекономіки до 1 серпня року, що передує плановому бюджетному періоду, інформує Мінфін згідно з додатком.
11. Мінфін на підставі інформації, отриманої від Мінекономіки відповідно до пункту 10 цієї Методики, проводить вартісну оцінку впливу (можливого впливу) фіскальних ризиків, пов’язаних із змінами у макроекономічному середовищі, на дохідну та/або видаткову частини державного бюджету, зміну рівня дефіциту бюджету та/або державного боргу на поточний, наступний та два подальші роки, а також разом з органами державної влади визначає заходи, яких вжито або яких необхідно вжити в подальшому для зменшення або попередження впливу таких фіскальних ризиків на показники державного бюджету. Вартісна оцінка впливу фіскальних ризиків, пов’язаних із зміною у макроекономічному середовищі, здійснюється шляхом визначення відхилення зазначених бюджетних параметрів, розрахованих за базовим сценарієм, від бюджетних параметрів, обчислених за альтернативними сценаріями та/або з урахуванням окремих ризиків, що не увійшли до жодного з розроблених сценаріїв.
12. Заходами з мінімізації фіскальних ризиків, пов’язаних із змінами у макроекономічному середовищі, яких повинні вживати органи державної влади, є, зокрема:
удосконалення інструментів прогнозування та інших заходів у сфері макроекономічного та бюджетного прогнозування;
продовження співпраці з міжнародними фінансовими організаціями;
удосконалення інструментарію, що використовується для здійснення розрахунку інтегрального рівня тіньової економіки;
збільшення питомої ваги державного боргу в національній валюті;
розроблення плану дій на випадок істотного зменшення обсягу надходжень до державного бюджету.
Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних з наданням державних гарантій
13. До фіскальних ризиків, пов’язаних з наданням державних гарантій, належать ризики, пов’язані з невиконанням позичальником боргових зобов’язань, гарантованих державою, з негативним впливом людського і технічного факторів, обставин непереборної сили.
14. Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних з наданням державних гарантій, проводиться Мінфіном відповідно до Положення про управління ризиками, пов’язаними з наданням державних гарантій, та розподіл таких ризиків між державою, кредиторами і позичальниками, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2011 р. № 131 (Офіційний вісник України, 2011 р., № 14, ст. 569; 2018 р., № 1, ст. 13):
у період до надання державних гарантій - за кожним проектом за участю центральних органів виконавчої влади, які утворюють конкурсні комісії для відбору інвестиційних проектів, та центрального органу виконавчої влади, який проводив експертизу відповідно до статті 15 Закону України “Про інвестиційну діяльність”;
протягом строку дії державної гарантії - за кожним проектом за участю відповідального органу.
15. Заходами з мінімізації фіскальних ризиків, пов’язаних з наданням державних гарантій, є, зокрема:
обмеження надання державних гарантій;
забезпечення контролю за наданими державними гарантіями з оцінкою ймовірності виплат за ними;
обмеження гарантованої суми зобов’язання;
розрахунок комісії за видачу державних гарантій на основі ризику;
оцінка кредитоспроможності позичальника під час видачі державних гарантій, економічної ефективності інвестиційних проектів/державних інвестиційних проектів, у тому числі в рамках реалізації проектів державно-приватного партнерства;
визначення ліквідного забезпечення виконання зобов’язань перед гарантом.
Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних з діяльністю суб’єктів господарювання державного сектору економіки
16. До фіскальних ризиків, пов’язаних з діяльністю суб’єктів господарювання державного сектору економіки, належить можливе відхилення прогнозних показників фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання державного сектору економіки від запланованого рівня, що може призвести до зменшення надходжень бюджету та/або потребувати додаткових витрат бюджету.
17. Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних з діяльністю суб’єктів господарювання державного сектору економіки, проводиться Мінфіном відповідно до Методики оцінювання фіскальних ризиків, пов’язаних з діяльністю суб’єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів від 11 січня 2018 р. № 7 (Офіційний вісник України, 2018 р., № 8, ст. 309).
18. Заходами з мінімізації фіскальних ризиків, пов’язаних із діяльністю суб’єктів господарювання державного сектору економіки, є, зокрема:
приватизація значної частки державних підприємств та продаж непрофільних (не задіяних в основній діяльності) активів державних підприємств на прозорих умовах;
підвищення ефективності функціонування державних підприємств;
провадження органами управління моніторингу фінансової діяльності, зокрема виконання показників фінансових планів підприємств, що належать до сфери їх управління, та здійснення контролю за зобов’язаннями таких підприємств;
проведення стрес-тестування за базовим та кризовим сценаріями діяльності суб’єктів господарювання, що включені до переліку суб’єктів господарювання, з якими можуть бути пов’язані найбільші фіскальні ризики;
створення незалежних наглядових рад на особливо важливих для економіки державних підприємствах;
призначення за результатами прозорого конкурсу керівників на державних підприємствах, управління якими є незадовільним.
Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних із функціонуванням фінансового сектору
19. До фіскальних ризиків, пов’язаних із функціонуванням фінансового сектору, належить:
зростання обсягу витрат держави на підтримку державних банків та забезпечення стійкості фінансової системи;
збільшення витрат держави на підтримку системи гарантування вкладів фізичних осіб у зв’язку з визнанням неплатоспроможності банків;
виникнення витрат державного бюджету для компенсації збитків Національного банку відповідно до вимог Закону України “Про Національний банк України”.
20. Мінфін звертається до Національного банку, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб для виявлення, оцінки, моніторингу та розроблення заходів з мінімізації фіскальних ризиків, пов’язаних із функціонуванням фінансового сектору.
21. Заходами з мінімізації фіскальних ризиків, пов’язаних із функціонуванням фінансового сектору, є, зокрема:
забезпечення реалізації стратегії розвитку державних банків;
скорочення поступово частки держави в банківському секторі;
впровадження ефективних механізмів для роботи з непрацюючими кредитами;
забезпечення контролю кредитних ризиків та ефективного банківського нагляду;
продовження запровадження макропруденційних нормативів, які спрямовані на посилення стійкості банківської системи до можливих шоків;
впровадження інших інструментів запобігання системним банківським кризам.
Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних з реалізацією проектів державно-приватного партнерства
22. До фіскальних ризиків, пов’язаних з реалізацією проектів державно-приватного партнерства, належить виникнення зобов’язань держави в рамках реалізації таких проектів у разі настання ризику, що розподілений на державного партнера.
23. На етапі підготовки проектів державно-приватного партнерства Мінфін проводить оцінку фіскальних наслідків, які можуть виникнути під час здійснення державно-приватного партнерства, відповідно до Порядку проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2011 р. № 384 “Деякі питання організації здійснення державно-приватного партнерства” (Офіційний вісник України, 2011 р., № 28, ст. 1168; 2016 р., № 93, ст. 3027), та надсилає висновок Мінекономіки.
24. Мінекономіки інформує Мінфін у строки, встановлені у пункті 38 цієї Методики, про результати проведеної оцінки та моніторингу загального рівня ризиків державного партнера за договорами, укладеними у рамках державно-приватного партнерства, згідно з додатком, та подає пояснювальну записку, що повинна містити ґрунтовну інформацію щодо фіскальних ризиків, пов’язаних із реалізацією проектів державно-приватного партнерства, що настали у звітному періоді або можуть настати в майбутніх періодах, заходів, яких вжито або яких необхідно вжити в подальшому Мінекономіки та іншими органами державної влади для зменшення (попередження) впливу таких фіскальних ризиків на показники державного бюджету.
25. Заходами з мінімізації фіскальних ризиків, пов’язаних з реалізацією проектів державно-приватного партнерства, є, зокрема:
проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;
забезпечення ефективного управління ризиками під час виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства;
встановлення обмежень на зобов’язання держави у рамках проектів державно-приватного партнерства;
забезпечення прозорості та публічності звітності за проектами державно-приватного партнерства.
Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних з виникненням надзвичайних ситуацій техногенного, природного та іншого характеру
26. До фіскальних ризиків, пов’язаних з виникненням надзвичайних ситуацій техногенного, природного та іншого характеру, належить виникнення зобов’язань держави з ліквідації наслідків таких надзвичайних ситуацій.
27. Оцінку фіскальних ризиків, пов’язаних із виникненням надзвичайних ситуацій техногенного, природного та іншого характеру, здійснює ДСНС шляхом визначення імовірності виникнення надзвичайних ситуацій у майбутньому та здійснення розрахунку можливих потреб у коштах, необхідних для їх ліквідації, на основі відповідної інформації щодо надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків за останні роки.
28. ДСНС у строки, встановлені у пункті 38 цієї Методики, інформує Мінфін про результати проведеної оцінки згідно з додатком та подає пояснювальну записку, що повинна містити ґрунтовну інформацію щодо фіскальних ризиків, пов’язаних з виникненням надзвичайних ситуацій техногенного, природного та іншого характеру, що настали у звітному періоді або можуть настати в майбутніх періодах, заходів, яких вжито або яких необхідно вжити в подальшому ДСНС та іншими органами державної влади для зменшення (попередження) впливу таких фіскальних ризиків на показники державного бюджету.
29. Заходами з мінімізації фіскальних ризиків, пов’язаних з виникненням надзвичайних ситуацій техногенного, природного та іншого характеру, є, зокрема:
прогнозування імовірності виникнення надзвичайних ситуацій у майбутньому на основі результатів аналізу відповідної статистичної інформації за останні роки та своєчасне вжиття заходів, спрямованих на їх попередження;
проведення навчань та тренувань з питань цивільного захисту;
виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки;
залучення гуманітарної та міжнародної технічної допомоги.
Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних з невиконанням плану надходжень від приватизації державного майна
30. До фіскальних ризиків, пов’язаних з невиконанням плану надходжень від приватизації державного майна, належать:
1) несвоєчасне подання уповноваженими органами управління державним органам приватизації пропозицій стосовно включення об’єктів права державної власності до переліку об’єктів, що підлягають приватизації на наступний рік, разом з висновками щодо прогнозованої суми надходження коштів від приватизації таких об’єктів;
2) недотримання строку передачі Фонду державного майна об’єктів, щодо яких прийнято рішення про їх приватизацію;
3) непродаж об’єктів великої та малої приватизації внаслідок відсутності попиту;
4) недотримання строку погодження розроблених Фондом державного майна проектів актів Кабінету Міністрів України про визначення радника та затвердження умов продажу об’єктів великої приватизації;
5) неподання Фондом державного майна щороку до 1 березня та до 1 липня Мінфіну попередніх та уточнених прогнозних показників надходження коштів від приватизації окремо на поточний, наступний та два подальші роки у розрізі запропонованих до приватизації об’єктів з урахуванням прогнозованих обсягів надходження коштів від приватизації та фінансового стану.
31. Оцінку фіскальних ризиків, пов’язаних з невиконанням плану надходжень від приватизації державного майна, проводять Фонд державного майна та Мінекономіки шляхом:
проведення Фондом державного майна аналізу стану подання уповноваженими органами управління пропозицій щодо включення об’єктів державної власності до переліку об’єктів, що підлягають приватизації на наступний рік, та визначення прогнозної вартості за об’єктами приватизації;
моніторингу Мінекономіки проведення електронних аукціонів, на яких відбувається продаж об’єктів малої приватизації;
проведення Фондом державного майна аналізу стану передачі об’єктів, внесених до переліків об’єктів малої та великої приватизації державної власності.
32. Фонд державного майна та Мінекономіки у строки, встановлені у пункті 38 цієї Методики, інформують Мінфін про результати проведеної оцінки згідно з додатком та подають пояснювальну записку, що повинна містити ґрунтовну інформацію щодо фіскальних ризиків, пов’язаних з виконанням плану надходжень від приватизації державного майна, що настали у звітному періоді або можуть настати в майбутніх періодах, заходів, яких вжито або яких необхідно вжити в подальшому Фондом державного майна, Мінекономіки та іншими органами державної влади для зменшення (попередження) впливу таких фіскальних ризиків на показники державного бюджету.
33. Заходами з мінімізації фіскальних ризиків, пов’язаних з виконанням плану надходжень від приватизації державного майна, є, зокрема:
залучення державним підприємством “Прозорро.Продажі”, яке належить до сфери управління Мінекономіки, більш широкого кола операторів електронних майданчиків, які пройшли в установленому порядку авторизацію та відповідають вимогам електронної торгової системи “ProZorro.Продажі”, з метою залучення більш широкого кола потенційних покупців;
оприлюднення повідомлень про хід і результати приватизації в засобах масової інформації (на веб-сайті органу приватизації, в офіційних друкованих виданнях органів приватизації, в Інтернеті та/або на радіо, телебаченні, рекламних щитах).
Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних із відхиленням від планових показників у сфері пенсійного забезпечення
34. До фіскальних ризиків, пов’язаних із відхиленням від планових показників у сфері пенсійного забезпечення, належить:
1) невиконання планових показників власних надходжень Пенсійного фонду України внаслідок:
зменшення чисельності найманих працівників;
законодавчих змін щодо зниження розміру сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування та/або пропорції його розподілу на пенсійне страхування;
зниження рівня платоспроможності, в тому числі підприємств, установ, організацій, у частині сплати обов’язкових страхових платежів та відшкодування коштів до Пенсійного фонду України;
2) зростання обсягу видатків на пенсійні виплати внаслідок:
прийняття законів про внесення змін до пенсійного законодавства без визначення ресурсів для їх фінансового забезпечення;
прийняття законів щодо фінансування невиплачених сум пенсій особам, які проживають у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють повноваження;
прийняття законів щодо виплати заборгованих сум судових рішень з питань пенсійного забезпечення.
35. Оцінку фіскальних ризиків, пов’язаних із відхиленням від планових показників у сфері пенсійного забезпечення, проводить Мінсоцполітики разом із Пенсійним фондом України, ДФС шляхом проведення розрахунку доходів, витрат Пенсійного фонду України за декількома сценаріями, оцінки їх чутливості до зміни макроекономічних параметрів та інших факторів впливу, прогнозних розрахунків щодо впливу законодавчих змін (рішень) на показники державного бюджету.
36. Мінсоцполітики у строки, встановлені у пункті 38 цієї Методики, інформує Мінфін про результати проведеної оцінки згідно з додатком та подає пояснювальну записку, що повинна містити ґрунтовну інформацію щодо фіскальних ризиків, пов’язаних із відхиленням від планових показників у сфері пенсійного забезпечення, що настали у звітному періоді або можуть настати в майбутніх періодах, заходів, яких вжито або яких необхідно вжити в подальшому Мінсоцполітики разом з Пенсійним фондом України, ДФС та іншими органами державної влади для зменшення (попередження) впливу таких фіскальних ризиків на показники державного бюджету.
37. Заходами з мінімізації фіскальних ризиків, пов’язаних із відхиленням від планових показників у сфері пенсійного забезпечення, є, зокрема:
забезпечення виваженого підходу до зростання витрат Пенсійного фонду України (темп зростання пенсій не повинен перевищувати темп зростання фонду оплати праці);
продовження реформи пенсійної системи з урахуванням довгострокових демографічних прогнозів та майбутнього навантаження пенсійних виплат на державні фінанси;
передбачення у бюджеті Пенсійного фонду України необхідних коштів з урахуванням можливостей державного бюджету. Проведення реструктуризації заборгованості (встановлення графіка погашення боргів, запровадження схеми виплат).
Проведення загальної оцінки фіскальних ризиків
38. Органи, відповідальні за оцінку фіскальних ризиків, подають Мінфіну в паперовому та електронному вигляді інформацію згідно з додатком у строки:
за рік - до 31 березня року, що настає за звітним періодом;
за I, II і III квартали - відповідно до 31 травня, 31 серпня та 30 листопада року, що настає за звітним періодом;
на плановий та наступний за плановим два бюджетні періоди - до 15 квітня (попередня інформація) та до 1 серпня року, що передує плановому бюджетному періоду (уточнена інформація).
39. Мінфін має право одержувати від органів, відповідальних за оцінку фіскальних ризиків, інших органів державної влади також іншу необхідну для проведення загальної оцінки фіскальних ризиків інформацію, ніж та, що визначена цією Методикою.
40. Мінфін на підставі отриманої інформації:
аналізує розміри фіскальних ризиків, визначених органами, відповідальними за оцінку фіскальних ризиків, їх можливий вплив на показники державного бюджету та заходи з мінімізації таких ризиків з метою їх урахування під час складання та виконання державного бюджету;
проводить загальну оцінку фіскальних ризиків та їх впливу на показники державного бюджету у середньостроковому періоді, готує інформацію про фіскальні ризики (включаючи умовні зобов’язання і квазіфіскальні операції) та їх вплив на показники державного бюджету у плановому бюджетному періоді, яка оприлюднюється на офіційному веб-сайті Мінфіну після подання проекту закону про Державний бюджет України на відповідний період до Верховної Ради України;
надає органам, відповідальним за оцінку фіскальних ризиків, а також іншим органам державної влади обов’язкові для розгляду рекомендації щодо заходів, яких необхідно вжити з метою мінімізації впливу фіскальних ризиків на показники державного бюджету.
41. Мінфін співпрацює з органами, відповідальними за оцінку фіскальних ризиків, та іншими органами державної влади у частині мінімізації впливу фіскальних ризиків у відповідних сферах на показники державного бюджету.
РЕГІСТР
фіскальних ризиків
