Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері реформування системи державного фінансового контролю до 2020 року
1. Схвалити Концепцію реалізації державної політики у сфері реформування системи державного фінансового контролю до 2020 року, що додається.
2. Державній аудиторській службі разом з іншими заінтересованими державними органами розробити та подати в установленому порядку у місячний строк Кабінетові Міністрів України проект плану заходів щодо реалізації Концепції, схваленої цим розпорядженням.
КОНЦЕПЦІЯ
реалізації державної політики у сфері реформування системи державного фінансового контролю до 2020 року
Проблеми, які потребують розв’язання
Сучасний стан соціально-економічного розвитку держави характеризується, з одного боку, динамізмом та багатовекторністю процесів розвитку та реформ в усіх сферах суспільного життя загалом та державного управління зокрема, які обумовлені передусім її євроінтеграційними прагненнями. А з другого - складністю реалізації загальнонаціональних завдань і цілей у різних сферах суспільного життя через обмежений обсяг необхідних фінансових ресурсів для задоволення на високому рівні всіх потреб суспільства та соціально-економічного розвитку держави.
У таких умовах особливої актуальності набувають питання щодо підвищення прозорості, підзвітності та ефективності діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання державної і комунальної форми власності (далі - суб’єкти господарювання) та управління і використання ними наявних ресурсів загалом та системи контролю за цим процесом зокрема. Адже ефективна система фінансового контролю за управлінням державними (місцевими) ресурсами (публічні кошти, необоротні та інші активи) та їх використанням є не лише інструментом гарантії прозорості, підзвітності і якості діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання, а і по суті дієвим механізмом для забезпечення фінансової стабільності і безпеки країни, досягнення стратегічних цілей держави, ефективності державної політики, підвищення рівня якості життя населення та, зокрема, реформування системи управління державними фінансами.
На сьогодні розбудова дієвої та ефективної системи фінансового контролю в державному секторі, яка базувалася б на основоположних принципах та кращих практиках ЄС, є вкрай важливим кроком у процесі впровадження реформи управління державними фінансами. Тому доцільно зосередити увагу на вирішенні ряду проблемних питань, які стримують або мають негативний вплив на розвиток системи фінансового контролю в країні. Зокрема, першочергово необхідно провести моніторинг реальної можливості забезпечення здійснення ефективного контролю за управлінням та використанням державних (місцевих) ресурсів на центральному, регіональному і місцевому рівні відповідними державними органами, що здійснюють такий контроль (далі - органи контролю), та ідентифікувати проблеми законодавчого і організаційно-управлінського характеру у зазначеній сфері.
У загальному вигляді ключовими компонентами фінансового контролю за управлінням державними (місцевими) ресурсами та їх використанням є державний фінансовий контроль, який здійснюють органи Держаудитслужби, уповноважені Кабінетом Міністрів України (урядовий контроль), державний зовнішній фінансовий контроль (аудит), який здійснює Рахункова палата від імені Верховної Ради України (парламентський контроль), та державний внутрішній фінансовий контроль, зокрема внутрішній контроль та внутрішній аудит, який забезпечується відповідно розпорядниками бюджетних коштів та підрозділом внутрішнього аудиту в бюджетній установі.
Така побудова та класифікація вітчизняної системи фінансового контролю забезпечить створення надійної платформи для її ефективного розвитку, зокрема розвитку правового поля, унормування понятійного апарату, уніфікацію чітких і прозорих правил діяльності органів контролю, удосконалення механізму співпраці та обміну інформацією між ними, ідентифікацію статусу і місії кожного з них, а також сприятиме максимальному наближенню до міжнародних стандартів та кращої практики ЄС. Адже основною метою їх діяльності є забезпечення здійснення ефективного контролю за управлінням та використанням державних (місцевих) ресурсів.
Розвиток органів Держаудитслужби та Рахункової палати, які здійснюють контроль від імені різних гілок влади, проте наділені подібними повноваженнями в окремих сферах контролю за станом управління та використання державних (місцевих) ресурсів, на сьогодні є важливим та одним із пріоритетних завдань країни в умовах євроінтеграції. Тому значної уваги потребують питання налагодження плідної та конструктивної співпраці між ними, зокрема щодо планування та проведення контрольних заходів, модернізації їх методологічного та нормативно-правового забезпечення, підвищення довіри громадян до результатів їх контрольних заходів тощо. В Україні наявність схожих повноважень в органів, які здійснюють контроль від імені різних гілок влади у різних сферах контролю, вважається негативною практикою. Тоді як у провідних країнах світу, де ефективно функціонує система фінансового контролю, зокрема Королівстві Нідерланди, Сполучених Штатах Америки, наявність подібних або практично однакових повноважень в органів фінансового контролю, які здійснюють контроль від імені різних гілок влади, за умови мінімізації дублювання в практичній діяльності контрольних заходів, розглядається як система стримувань та противаг, що забезпечує принцип прозорості і результативності контролю, а також є стимулом для ефективної взаємодії таких органів.
Україна починаючи з 2005 року перебуває у процесі впровадження системи державного внутрішнього фінансового контролю. З 2017 року формування політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю здійснює Мінфін. Для досягнення цілей, визначених у частині третій статті 26 Бюджетного кодексу України, та забезпечення відповідності процедур і механізму внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів міжнародним стандартам і кращим практикам ЄС та створення цілісної системи державного внутрішнього фінансового контролю у розумінні міжнародної практики на даний час здійснюються відповідні заходи. Водночас прогрес на сьогодні недостатній.
Практика свідчить, що така ситуація склалася через неналежну практичну реалізацію принципів управлінської відповідальності та підзвітності, а керівники різних рівнів не повною мірою усвідомлюють свою відповідальність щодо забезпечення ефективного управління бюджетними коштами на всіх стадіях бюджетного процесу та не розуміють сутності державного внутрішнього фінансового контролю. Іншою проблемою є незабезпечення окремими підрозділами проведення внутрішнього аудиту в тих установах, де він хоча б створений, ефективного виконання своїх функцій як інструменту з налагодження керівником ефективної системи внутрішнього контролю, спрямованої на запобігання порушенням бюджетного законодавства (що засвідчують також зростаючі щороку обсяги фінансових порушень, виявлених за результатами діяльності органів Держаудитслужби та Рахункової палати).
Одночасно з розбудовою державного внутрішнього фінансового контролю у країні проводиться ряд інших реформ в усіх сферах. Окремої уваги заслуговує питання реформування системи управління державними фінансами, зокрема таких її складових частин і компонентів, як міжбюджетні відносини та фіскальна децентралізація, підвищення ефективності розподілу ресурсів на рівні формування державної політики (застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) та забезпечення ефективного виконання бюджету, позаяк їх розвиток та реалізація може супроводжуватися імовірністю виникнення об’єктивних та суб’єктивних ризиків:
по-перше, фіскальна децентралізація передбачає передачу органам місцевого самоврядування значних повноважень і фіскальних інструментів для нарощування ресурсної бази бюджетів територіальних громад. Водночас цей процес через об’єктивні та суб’єктивні причини супроводжується підвищеним ризиком імовірних помилок, порушень і зловживань у фінансовій сфері та відповідно масштабними втратами бюджетних ресурсів, непрозорістю і неефективністю управління місцевими ресурсами;
по-друге, формальний підхід під час планування бюджетів за програмно-цільовим методом, недотримання загальної бюджетної дисципліни, допущення імовірних помилок, порушень і зловживань під час виконання бюджетів потребує зміни фокусу фінансового контролю. Адже відтепер ефективність і результативність використання бюджетних коштів повинні досліджуватися з позиції виміру соціально-економічних наслідків від діяльності розпорядника бюджетних коштів та його управлінських рішень, зокрема рівня досягнення поставлених перед ним цілей, ефективності виконання завдань у відповідній сфері, досягнення соціальних орієнтирів, очікуваних результатів тощо.
Вирішення зазначених та інших проблемних питань, що можуть поставати у процесі впровадження реформ у країні та запобігання ризикам імовірних порушень і зловживань, вимагають від Уряду ефективного реагування та невідворотних змін у підходах до функціонування системи державного фінансового контролю шляхом подальшого розвитку Держаудитслужби, реформування системи державного фінансового контролю та його інструментів, зокрема модернізації та розвитку державного фінансового аудиту, його видів і форм; удосконалення інспектування шляхом спрямування його на забезпечення реальної боротьби з проявами фінансового шахрайства; розвитку моніторингу та перевірки публічних закупівель. Оскільки успішне проведення реформи системи державного фінансового контролю прямо пов’язано з ефективністю роботи органів Держаудитслужби.
Адже на сучасному етапі розвитку фінансового контролю в країні саме Держаудитслужба по суті є дієвим інструментом Уряду, що має основу для забезпечення здійснення якісного контролю за законністю та ефективністю (результативністю, ефективністю та економністю) управління і використання державних (місцевих) ресурсів та діяльності відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання.
Важливими аспектами подальшого розвитку Держаудитслужби та реформування системи державного фінансового контролю є розв’язання таких основних проблем:
недосконалість нормативно-правового, фінансового, інформаційного та методологічного забезпечення системи державного фінансового контролю;
брак законодавчої бази та методології для проведення органами Держаудитслужби різних видів і форм державного фінансового аудиту: аудиту фінансової звітності, ІТ-аудиту, аудиту коштів (фондів і грантів) ЄС, аудиту інвестиційних проектів, аудиту державних (регіональних) цільових програм тощо через обмеженість запроваджених видів і форм аудиту в практику органів Держаудитслужби; недосконалість методології запроваджених видів аудиту (виконання бюджетних програм, місцевих бюджетів, діяльності суб’єктів господарювання), її невідповідність сучасним міжнародним стандартам у зазначеній сфері, низька спроможність залучення міжнародної технічної допомоги;
недостатній рівень переорієнтування інспектування на значні фінансові порушення та проведення ревізій винятково на основі ризиків через розпорошеність зусиль на проведення більшою мірою дріб’язкових заходів за зверненням правоохоронних органів;
відсутність співпраці з європейськими органами протидії фінансово-економічним правопорушенням (зокрема, Комісією ЄС з питань боротьби з шахрайством (OLAF);
недостатній рівень розуміння органами державної влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання сутності аудиту, який проводиться органами Держаудитслужби, що не сприяє якісній взаємодії між ними та формуванню партнерських відносин;
обмеженість заходів впливу органів Держаудитслужби на несумлінних керівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання та порушників фінансової дисципліни, бюджетного законодавства, невиконання ними законних вимог органів Держаудитслужби;
низька спроможність розпорядників бюджетних коштів до впровадження та розвитку внутрішнього контролю через недостатній рівень усвідомлення сутності державного внутрішнього фінансового контролю та відповідальності за результати їх діяльності, зокрема перед суспільством;
обмеженість доступу до інформаційних ресурсів (бази даних, реєстри, автоматизовані системи), зокрема через відсутність в окремих випадках або недосконалість механізму обміну інформацією між відповідними державними органами, брак ефективної взаємодії органів контролю між собою;
низький рівень охоплення контролем місцевих бюджетів органами Держаудитслужби через недостатність відповідного кадрового та фінансового ресурсу;
необхідність докорінної зміни системи навчання та підвищення кваліфікації державних аудиторів, упровадження у вітчизняну практику міжнародних підходів постійного професійного розвитку, збільшення ресурсів на зазначені цілі, активне залучення міжнародних донорських організацій;
потреба у підвищенні рівня інформованості суспільства про напрями та результати діяльності органів Держаудитслужби, зокрема фокусування на висвітленні інформації про конкретну користь для людей - платників податків.
Комплексне розв’язання окреслених проблем можливе за умови вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на реформування та підвищення ефективності державного фінансового контролю.
Необхідність реформування системи державного фінансового контролю загалом та розвиток Держаудитслужби зокрема узгоджується з такими стратегічними документами, як: середньостроковий план пріоритетних дій Уряду до 2020 року, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 квітня 2017 р. № 275; Стратегія реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 лютого 2017 р. № 142 (Офіційний вісник України, 2017 р., № 23, ст. 659); Стратегія сталого розвитку “Україна - 2020”, схвалена Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5.
Мета і строки реалізації Концепції
Метою Концепції є визначення напрямів і механізму розвитку системи державного фінансового контролю на державному, регіональному та місцевому рівні та посилення інституційної спроможності органів Держаудитслужби.
Реалізувати Концепцію передбачається шляхом виконання плану заходів до 2020 року.
Шляхи і способи розв’язання проблем
Проблеми реформування системи державного фінансового контролю та Держаудитслужби передбачено розв’язати шляхом виконання таких завдань.
Завдання 1. Розбудова уніфікованої нормативно-методологічної бази та стандартизація державного фінансового аудиту, зокрема удосконалення та посилення інституційної основи наявних видів державного фінансового аудиту, що проводить Держаудитслужба, та впровадження в діяльність нових видів і форм аудиту
розробить проект Закону України “Про основні засади діяльності органів державного фінансового контролю”, порядки, стандарти (методики) аудиту за новими формами і видами його проведення, які впровадить у діяльність, а також удосконалить нормативно-методологічну базу аудиту виконання бюджетних програм, аудиту місцевих бюджетів, аудиту діяльності суб’єктів господарювання з урахуванням міжнародних стандартів та кращої практики ЄС;
визначить об’єкти аудиту за погодженням з Кабінетом Міністрів України та відповідними державними органами, в яких буде реалізовано пілотні проекти з упровадження нових видів та форм аудиту.
Завдання 2. Посилення ефективності функції інспектування шляхом фокусування зусиль Держаудитслужби на найбільших фінансових ризиках
Держаудитслужба підвищить дієвість інспектування як інструменту виявлення і документування порушень з ознаками шахрайства, масштабних порушень та ризиків шляхом застосування методики ризикоорієнтовного підходу та налагодить взаємодію з OLAF.
Завдання 3. Удосконалення інформаційного забезпечення Держаудитслужби, а також унормування механізму взаємодії та обміну інформацією між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та створення інтегрованої автоматизованої інформаційної бази
Держаудитслужба разом з іншими заінтересованими державними органами розробить концепцію розвитку інформаційного забезпечення у сфері контролю за управлінням та використанням державних (місцевих) ресурсів, зокрема, яка буде містити такі компоненти, як:
розроблення нормативно-правових актів щодо механізму взаємодії та обміну інформацією між органами контролю;
створення інтегрованої автоматизованої інформаційної бази з даними про стан та результати державного контролю за управлінням та використанням державних (місцевих) ресурсів - Держаудитслужби, Рахункової палати, Казначейства, Держфінмоніторингу, ДФС, Антимонопольного комітету, НКЦПФР та інших відповідних державних органів, що уповноважені здійснювати державний контроль;
доступ органів Держаудитслужби до баз даних, реєстрів та автоматизованих систем, функціонування яких фінансується з державного бюджету, тощо.
Водночас Держаудитслужба здійснить заходи щодо удосконалення та розвитку її внутрішнього інформаційного забезпечення, зокрема розробить:
інформаційно-аналітичні системи для планування та супроводження заходів державного фінансового контролю;
інформаційно-аналітичні бази для відображення результатів заходів державного фінансового контролю.
Завдання 4. Формування системи запобіжників під час здійснення децентралізації та здійснення належного контролю на місцевому та регіональному рівні
Держаудитслужба здійснить заходи щодо забезпечення належного рівня державного фінансового контролю за законністю, ефективністю і результативністю управління і використання коштів місцевих бюджетів та комунального майна в умовах децентралізації, досягнення економії та цільового використання місцевих фінансів шляхом створення та забезпечення функціонування відповідних структурних підрозділів Держаудитслужби на регіональному рівні, а також модернізації механізму здійснення контролю за місцевими бюджетами, зокрема уніфікації та стандартизації підходів до проведення аудиту місцевих бюджетів.
Завдання 5. Зміцнення кадрового потенціалу Держаудитслужби
Держаудитслужба реалізує нову модель розвитку та підготовки висококваліфікованих кадрів, зокрема: Програму постійного професійного розвитку державних аудиторів; орієнтовних планів проведення семінарів, навчань, конференцій, брифінгів, засідань за круглим столом тощо.
Крім того, з метою формування та збереження високопрофесійного кадрового потенціалу Держаудитслужба разом з іншими заінтересованими органами державної влади запропонує заходи щодо забезпечення такого рівня фінансування, який дасть змогу виконувати органам Держаудитслужби свої функції у повному обсязі та забезпечувати відповідний рівень оплати праці.
Завдання 6. Формування механізму побудови партнерських відносин органами Держаудитслужби з органами державної влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання як об’єктами державного фінансового аудиту
Держаудитслужбою з метою підвищення рівня значущості аудиту, формування та впровадження партнерських відносин з органами державної влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання під час планування та проведення аудиту буде унормовано процедуру планування та проведення державного фінансового аудиту за зверненням таких органів та суб’єктів. Крім того, для формування в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, у суб’єктів господарювання розуміння сутності аудиту та концептуальних підходів, на основі яких він організовується, функціонує та розвивається, Держаудитслужба разом з органами державної влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання, науковими установами, міжнародними експертами проведе засідання за круглим столом, семінари, конференції тощо із зазначеного питання.
За умови реалізації Концепції буде: створено цілісну та ефективну систему державного фінансового контролю; зміцнено фінансово-бюджетну дисципліну; мінімізовано зловживання у сфері використання державних ресурсів; удосконалено управління та використання державних ресурсів органами державної влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання; забезпечено розвиток правової та методологічної бази функціонування Держаудитслужби, яка враховуватиме кращі практики ЄС та існуючі потреби України.
Реалізація Концепції сприятиме:
формуванню концептуальних засад створення і розвитку єдиного законодавчого фундаменту та нормативно-методологічного забезпечення державного фінансового контролю, стандартизації окремих інструментів здійснення державного фінансового контролю, унормуванню функцій органів контролю та забезпечення чіткого розподілу відповідних повноважень і ресурсів між ними;
мінімізації ризиків імовірних помилок, порушень і зловживань у фінансовій сфері та зменшенню втрат бюджетних ресурсів, зміні фокусу контрольної діяльності, зосередженню також на відстеженні соціальних орієнтирів і досягненню нематеріальних інтересів;
зміщенню акцентів інспектування та підвищення його дієвості як інструменту виявлення і документування порушень з ознаками шахрайства, ризиків та налагодження взаємодії з OLAF;
підвищенню рівня якості управління державними (місцевими) ресурсами шляхом дотримання принципів економічності, ефективності, результативності та прозорості органами державної влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання під час провадження діяльності;
підвищенню відповідальності керівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання за наслідки їх хибних управлінських рішень;
створенню інтегрованої автоматизованої інформаційної бази даних державного контролю за управлінням та використанням державних (місцевих) ресурсів;
налагодженню та інституційному забезпеченню механізму взаємодії і обміну інформацією між Держаудитслужбою та іншими органами контролю;
підвищенню рівня розуміння органами державної влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання мети і завдань аудиту, який проводиться органами Держаудитслужби, та формуванню якісних партнерських відносин між ними;
мінімізації втрат бюджетних ресурсів під час проведення реформи децентралізації одночасно з реформуванням системи бухгалтерського обліку та внутрішнього контролю;
формуванню ефективної моделі розвитку і підготовки висококваліфікованих кадрів та забезпеченню ними якісного виконання Держаудитслужбою своїх функцій;
підвищенню рівня довіри громадян до Уряду, державних інституцій та зменшенню соціальної напруги у суспільстві шляхом підвищення якості поінформованості суспільства про результати роботи Держаудитслужби.
Завдяки такому підходу повною мірою буде враховано кращий світовий досвід щодо формування державної політики у сфері державного фінансового контролю, що дасть змогу створити дієву та ефективну систему управління та використання державних (місцевих) ресурсів в Україні, забезпечити повне, узгоджене та ефективне функціонування Держаудитслужби зокрема та державного фінансового контролю загалом.
Обсяг фінансових та матеріально-технічних ресурсів
Фінансове забезпечення заходів, пов’язаних з реалізацією Концепції, буде здійснюватися за рахунок коштів, що передбачаються для міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, відповідальних за її виконання, у державному бюджеті на відповідний рік, а також коштів міжнародної фінансової і технічної допомоги та інших джерел, не заборонених законодавством.
