Про схвалення Концепції розвитку системи управління державними фінансами

1. Схвалити Концепцію розвитку системи управління державними фінансами, що додається.

2. Міністерству фінансів, Державній фінансовій інспекції, Державній казначейській службі, Державній податковій службі, Міністерству економічного розвитку і торгівлі, Міністерству юстиції разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити та подати Кабінетові Міністрів України проект плану заходів щодо реалізації Концепції, схваленої цим розпорядженням.

КОНЦЕПЦІЯ
розвитку системи управління державними фінансами

Проблеми, які потребують розв'язання

В умовах посилення впливу внутрішніх та зовнішніх викликів у фінансово-економічному середовищі держави зростає значення системи управління державними фінансами як фундаментальної складової для розвитку інших сфер реалізації державної політики.

Важливість подальшого підвищення ефективності системи управління державними фінансами зумовлена необхідністю постійного розвитку, оновлення та реагування на зовнішнє та внутрішнє середовище, що змінюється.

Фінансово-економічна криза виявила значні недоліки у фінансово-бюджетній системі, що зумовило переосмислення ролі бюджетної системи у регулюванні економічних процесів та необхідність подальшого удосконалення системи управління державними фінансами.

При цьому систему управління державними фінансами слід розглядати у широкому розумінні, не обмежуючись питаннями ефективності використання бюджетних коштів, розвитку системи середньострокового бюджетного прогнозування, програмно-цільового методу. Розвиток зазначеної системи потребує не тільки удосконалення роботи центральних органів виконавчої влади, а і посилення діалогу та співробітництва Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України, громадськістю та суб'єктами господарювання.

Важливе значення для розвитку зазначеної системи має поглиблення діалогу між державою та громадськістю шляхом спрощення доступу громадян до інформації з питань бюджету.

Комплексний підхід до питань розвитку системи управління державними фінансами потребує також посилення відповідальності держави перед бізнесом в рамках реалізації державної податкової політики у частині забезпечення своєчасного відшкодування податку на додану вартість.

Важливим кроком на шляху подальшого посилення прозорості бюджетних відносин є запровадження системи зовнішнього незалежного аудиту бюджетних доходів згідно з міжнародними стандартами.

При цьому у загальному контексті розгляду системи контролю за дотриманням бюджетного та фінансового законодавства слід опрацювати питання щодо оптимізації функцій контролюючих органів.

Одним з інструментів стимулювання господарської діяльності для підвищення конкурентоспроможності вітчизняних підприємств на зовнішньому і внутрішньому ринку є надання державної допомоги суб'єктам господарювання. Однак, відсутність ефективної системи моніторингу та контролю за наданням такої допомоги призводить не лише до створення нерівних умов для провадження підприємницької діяльності та спотворює ринкові відносини, а і знижує ефективність використання державних ресурсів та ефективність реалізації економічної політики в цілому. У зв'язку з цим необхідно створити дієву систему регулювання надання державної допомоги суб'єктам господарювання.

Зважаючи на те, що держава шляхом здійснення закупівель державними органами, підприємствами та організаціями істотно впливає на розвиток національної економіки, актуальним питанням розвитку системи управління державними фінансами є також розвиток та удосконалення системи державних закупівель, насамперед через приведення законодавства у цій сфері у відповідність з міжнародними стандартами.

Важливою складовою подальшої роботи є визначення переліку квазіфіскальних операцій та органів влади (управління), відповідальних за проведення оцінки можливого впливу таких операцій на показники бюджету під час оцінки його дефіциту, що має здійснюватись шляхом постійного моніторингу державою показників заборгованості суб'єктів господарювання державного сектору економіки.

Посилення боротьби з корупцією у державному секторі дасть змогу забезпечити комплексність розгляду усіх складових системи управління державними фінансами.

Кабінетом Міністрів України проведено значну роботу, пов'язану з розвитком зазначеної системи. Разом з тим робота у цьому напрямі повинна бути посилена.

Визначення Президентом України євроінтеграційного вектору розвитку держави вимагає максимального врахування під час забезпечення розвитку системи управління державними фінансами законодавства Європейського Союзу. Водночас слід зауважити, що успіх такої роботи залежатиме від врахування специфіки фінансово-економічної системи України.

Подальший розвиток системи управління державними фінансами як один з багатьох напрямів реалізації державної політики на початковому етапі реалізації цієї Концепції повинен здійснюватись в рамках Програми економічних реформ на 2010-2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава” як основоположного документа з розвитку держави на середньострокову перспективу. Зазначене зумовлено також необхідністю сталості та узгодженості реалізації державної політики.

Мета і строки реалізації Концепції

Метою цієї Концепції є визначення напрямів розвитку системи управління державними фінансами для подальшого підвищення ефективності її функціонування через удосконалення нормативно-правового регулювання комплексу її складових та поглиблення координації діяльності органів державної влади, що здійснюють державну політику у сфері державних фінансів.

Заходи в рамках реалізації Концепції повинні бути здійснені протягом 2012-2017 років.

Основні напрями розвитку

Основними напрямами розвитку системи управління державними фінансами є:

розширення повноважень Рахункової палати як незалежного державного органу фінансового контролю у частині здійснення контролю за дохідною частиною державного бюджету, а також надходженням і використанням коштів місцевих бюджетів;

запровадження дієвого механізму управління бюджетним процесом, у тому числі щодо державного боргу як складової частини системи управління державними фінансами, визначення стратегічних цілей розвитку держави з урахуванням можливостей бюджету в середньостроковій перспективі, а також забезпечення прозорості, передбачуваності та послідовності бюджетної політики шляхом:

- подальшого розвитку програмно-цільового методу в бюджетному процесі;

- удосконалення системи стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів;

проведення моніторингу імплементації нормативно-правових актів у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, прийнятих відповідно до статей 26 і 111 Бюджетного кодексу України, зокрема:

- Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 р. № 1001 (Офіційний вісник України, 2011 р., № 75, ст. 2799);

- Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту, затвердженого наказом Мінфіну від 29 вересня 2011 р. № 1217;

- Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Мінфіну від 4 жовтня 2011 р. № 1247;

створення системи контролю та моніторингу за наданням державної допомоги суб'єктам господарювання;

реформування сфери державних закупівель та її подальше удосконалення, насамперед у напрямі підвищення дієвості механізму закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, шляхом:

- забезпечення належної прозорості та унеможливлення проявів дискримінації під час проведення процедур закупівель;

- сприяння сталості законодавства, яке визначає статус Антимонопольного комітету як незалежного органу оскарження у сфері державних закупівель;

- забезпечення оптимального та ефективного використання державних коштів та приведення у відповідність з вимогами Директив ЄС та найкращою міжнародною практикою у цій сфері через забезпечення функціонування сучасної інституціональної основи для удосконалення загальної системи державних закупівель, зокрема шляхом продовження виконання своїх функцій Мінекономрозвитку як уповноваженим органом у цій сфері та Антимонопольним комітетом як органом оскарження рішень у сфері державних закупівель, а також через послідовне наближення законодавства України у зазначеній сфері до відповідного законодавства ЄС, що супроводжуватиметься забезпеченням функціонування ефективної системи закупівель, яка базуватиметься на відповідних принципах, установлених Директивами ЄС № 2004/18/ЄC та № 2004/17/ЄC;

забезпечення своєчасного відшкодування податку на додану вартість;

посилення контролю за квазіфіскальними операціями, що дасть змогу мінімізувати ризики у частині розрахунку доходів державного бюджету під час розроблення проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік;

спрощення доступу громадськості до інформації з питань бюджету шляхом підвищення інституціональної спроможності державних органів для всебічного та безумовного виконання вимог пункту 5 статті 14 Закону України “Про доступ до публічної інформації” та пункту 3 статті 2 Указу Президента України від 5 травня 2011 р. № 547 “Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації”;

запобігання проявам корупції у сферах використання державного майна та бюджетних коштів.

Шляхи та способи розв'язання проблем

Розвиток системи управління державними фінансами проводитиметься шляхом:

підготовки проектів необхідних законодавчих актів (зокрема стосовно внесення змін до Конституції України) з метою забезпечення здійснення Рахунковою палатою контролю за дохідною частиною державного бюджету, надходженням і використанням коштів місцевих бюджетів, збереженням та використанням державної власності, проведення аудиту державних підприємств, а також запровадження аудиту рахунків, систем внутрішнього контролю та підтвердження річної фінансової звітності головних розпорядників бюджетних коштів;

розвитку програмно-цільового методу в бюджетному процесі із забезпеченням подальшої оптимізації кількості бюджетних програм; перегляду примірного переліку результативних показників бюджетних програм з метою підвищення якості таких показників для відображення мети та завдань бюджетної програми, а також їх адаптації до нових пріоритетів соціально-економічного розвитку та бюджетної політики; визначення нормативно-правових засад запровадження середньострокового бюджетного планування; запровадження середньо- та довгострокової стратегії управління державним боргом;

удосконалення системи стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів у результаті:

- сприяння прийняттю Закону України “Про державне стратегічне планування”;

- розроблення законопроекту про внесення змін до Законів України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про центральні органи виконавчої влади” (щодо затвердження Кабінетом Міністрів України в межах граничних сум середньострокового прогнозу бюджету планів діяльності міністерств - головних розпорядників коштів державного бюджету на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди);

- затвердження порядку розроблення і виконання планів діяльності міністерств - головних розпорядників коштів державного бюджету на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди;

- затвердження планів діяльності міністерств - головних розпорядників коштів державного бюджету на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди, розроблених в межах прогнозних показників, визначених у прогнозі Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди;

розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю в результаті:

- проведення моніторингу стану виконання прийнятих нормативно-правових актів з питань внутрішнього аудиту з метою оперативного реагування на проблеми, що виникають;

- визначення необхідності проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту;

- переведення підрозділу гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту з Держфінінспекції до Мінфіну;

сприяння прийняттю Закону України “Про державну допомогу суб'єктам господарювання”;

послідовного наближення законодавства України у сфері державних закупівель до законодавства ЄС у зазначеній сфері, зокрема Директив ЄС 2004/18/ЄС та 2004/17/ЄС, а також розроблення та затвердження Стратегії розвитку системи державних закупівель, що передбачатиме гармонізацію українського законодавства із законодавством ЄС та інституціональний розвиток відповідного уповноваженого органу з урахуванням найкращого світового досвіду;

забезпечення належного рівня обслуговування платників податків та сприяння підвищенню їх податкової культури з метою забезпечення своєчасного відшкодування податку на додану вартість;

посилення контролю за квазіфіскальними операціями, насамперед у результаті ідентифікації переліку таких операцій і органів влади (управління), відповідальних за проведення оцінки їх можливого впливу на показники бюджету;

запровадження системного підходу до виконання завдань, передбачених законодавством у сфері публічної інформації, зокрема виконання вимог щодо створення та систематичного оновлення системи обліку документів, які містять публічну інформацію, забезпечення обов'язкової реєстрації в цій системі зазначених документів та надання доступу до них за запитами;

завершення проведення інвентаризації об'єктів державної власності; запровадження системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та системи зовнішнього аудиту процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти; вжиття заходів з посилення фінансового контролю за використанням бюджетних коштів під час виконання загальнодержавних програм; проведення аналізу ефективності використання бюджетних коштів під час виконання загальнодержавних програм.

Очікувані результати

За результатами реалізації Концепції очікується:

у частині розширення повноважень Рахункової палати (за умови внесення відповідних змін до Конституції України):

- посилення ролі Рахункової палати як незалежного органу зовнішнього фінансового контролю в Україні;

- забезпечення Рахунковою палатою контролюючої діяльності за виконанням державного бюджету як за доходами, так і за витратами, а також контролю за державними фінансами і майном у цілому;

- подальше розроблення стандартів контролю Рахункової палати відповідно до міжнародних стандартів аудиту державних фінансів;

- удосконалення механізмів взаємодії з Верховною Радою України для підвищення результативності реалізації пропозицій і рекомендацій Рахункової палати за результатами контрольно-аналітичної діяльності;

у частині розвитку середньострокового бюджетного прогнозування, програмно-цільового методу, стратегічного планування на рівні головних розпорядників коштів державного бюджету:

- зниження впливу політичних факторів на формування бюджетних пріоритетів;

- підвищення результативності та ефективності здійснення бюджетних видатків;

- посилення бюджетної дисципліни та контролю за витратами бюджету;

- удосконалення системи нормативно-правових актів щодо державного стратегічного планування, посилення взаємозв'язку між стратегічним та бюджетним плануванням, що сприятиме реалістичності середньострокового планування діяльності головних розпорядників коштів державного бюджету з урахуванням прогнозних фінансових ресурсів шляхом сприяння прийняттю Законів України “Про державне стратегічне планування” та “Про внесення змін до Законів України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про центральні органи виконавчої влади”;

у частині розвитку державного внутрішнього фінансового контролю:

- удосконалення діяльності бюджетних установ шляхом переходу від адміністративної до управлінської культури, в умовах якої керівники зазначених органів незалежно і ефективно здійснюють процес управління фінансами;

- забезпечення раціонального використання державних фінансів та зміцнення фінансової дисципліни, оперативного реагування на виникнення або загрозу виникнення фактів неефективного використання державних фінансів та фінансових порушень;

- удосконалення системи нормативно-правових актів з питань функціонування служб внутрішнього аудиту в бюджетних установах;

формування правових та інституціональних засад моніторингу та здійснення контролю за наданням державної допомоги суб'єктам господарювання у частині створення відповідної системи;

у частині розвитку системи державних закупівель:

- подальша адаптація законодавства з питань державних закупівель до acquis communautaire, забезпечення доступу українських постачальників до європейських ринків шляхом забезпечення надання взаємного доступу до ринків державних закупівель українськими та європейськими постачальниками;

- розроблення нормативно-правових актів з метою запровадження нових форм здійснення державних закупівель, зокрема процедури присудження концесійних контрактів згідно з європейською практикою, закупівлі у межах державно-приватного партнерства тощо;

- розвиток добросовісної конкуренції;

- забезпечення раціонального та ефективного використання державних коштів;

у частині податкової політики:

- своєчасне відшкодування податку на додану вартість;

- зміцнення фінансової дисципліни суб'єктів господарювання;

мінімізація впливу квазіфіскальних операцій на показники бюджету;

підвищення рівня виконання вимог законодавства у частині реалізації конституційного права особи вільно збирати та поширювати інформацію, а також сприяння депутатам місцевих рад, об'єднанням громадян, громадянам у здійсненні громадського контролю за забезпеченням органами виконавчої влади доступу до публічної інформації з питань бюджету;

здійснення заходів, спрямованих на запобігання корупції у сфері використання державного майна та бюджетних коштів відповідно до Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 р. № 1240 (Офіційний вісник України, 2011 р., № 94, ст. 3431).

Обсяг фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів та джерела фінансування

Фінансування заходів з реалізації Концепції здійснюватиметься за рахунок коштів державного бюджету.

Передбачається, що ряд заходів з реалізації Концепції здійснюватиметься за технічної та фінансової підтримки ЄС.