КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
Р О З П О Р Я Д Ж Е Н Н Явід 22 жовтня 2008 р. N 1347-р
Київ
Про внесення змін до Концепції розвиткудержавного внутрішнього фінансового
контролю та затвердження плану заходів
щодо її реалізації на період до 2017 року
{ Назва Розпорядження із змінами, внесеними згідно зРозпорядженням КМ
N 1601-р ( 1601-2009-р ) від 23.12.2009 }
{ Із змінами, внесеними згідно з Розпорядженням КМN 1601-р ( 1601-2009-р ) від 23.12.2009 }
1. Концепцію розвитку державного внутрішнього фінансового
контролю, схвалену розпорядженням Кабінету Міністрів України від
24 травня 2005 р. N 158 ( 158-2005-р ) (Офіційний вісник України,
2005 р., N 22, ст. 1224), викласти в редакції, що додається.
2. Затвердити план заходів щодо реалізації Концепції розвитку
державного внутрішнього фінансового контролю на період до
2017 року, що додається. Пункт 2 із змінами, внесеними згідно з Розпорядженням КМ
N 1601-р ( 1601-2009-р ) від 23.12.2009 }
3. Визнати таким, що втратило чинність, розпорядження
Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2005 р. N 456
( 456-2005-р ) "Про затвердження плану заходів щодо реалізації
положень Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового
контролю на 2005-2009 роки".
4. Міністерствам та іншим органам виконавчої влади
забезпечити виконання затвердженого цим розпорядженням плану
заходів та повідомляти щороку до 1 грудня про стан справ Мінфін
для інформування Кабінету Міністрів України до 31 грудня.
Прем'єр-міністр України Ю.ТИМОШЕНКО
Інд. 34
СХВАЛЕНОрозпорядженням Кабінету Міністрів України
від 24 травня 2005 р. N 158 ( 158-2005-р )
(в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України
від 22 жовтня 2008 р. N 1347-р)
КОНЦЕПЦІЯрозвитку державного внутрішнього
фінансового контролю на період до 2015 року
I. Загальні положення
Підвищення ефективності використання державних фінансів, яке
має вирішальне значення для економічного розвитку України та
суспільного добробуту, а також виконання завдань, передбачених
планом дій Україна - ЄС, можливо досягти, зокрема, шляхом
системного вдосконалення діяльності органів державного і
комунального сектору, підвищення рівня культури державного
управління.
До органів державного і комунального сектору належать:
міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої
влади, органи місцевого самоврядування, інші розпорядники
бюджетних коштів;
державні і комунальні підприємства, установи та організації;
акціонерні, холдингові компанії, інші суб'єкти
господарювання, у статутному фонді яких частка державної або
комунальної власності перевищує 50 відсотків чи становить
величину, яка забезпечує державі або органам місцевого
самоврядування право вирішального впливу на господарську
діяльність цих суб'єктів;
державні цільові фонди;
інші підприємства, установи та організації, які отримують
бюджетні кошти, кредити, залучені державою або під державні
гарантії, чи міжнародну технічну допомогу, використовують кошти,
що залишаються у їх розпорядженні у разі надання їм податкових
пільг, державне чи комунальне майно (далі - державні фінанси) лише
під час провадження ними діяльності з використання державних
фінансів.
Важливим інструментом державного управління, що дає змогу
досягти виконання зазначених завдань та зменшити кількість
проблемних питань, пов'язаних з діяльністю органів державного і
комунального сектору, є державний внутрішній фінансовий контроль.
Ефективний державний внутрішній фінансовий контроль сприяє
державному управлінню в разі зміни середовища, потреб та
пріоритетів суспільства і держави. У зв'язку з цим з метою
вдосконалення системи державного управління, впровадження нових
технологічних досягнень з урахуванням програмних змін необхідно
постійно проводити оцінку державного внутрішнього фінансового
контролю для приведення його у відповідність з потребами
сьогодення.
Ця Концепція передбачає вирішення питань організації та
функціонування державного внутрішнього фінансового контролю в
системі органів державного і комунального сектору шляхом:
визначення понятійної бази державного внутрішнього
фінансового контролю;
проведення аналізу системи державного внутрішнього
фінансового контролю;
визначення основних завдань з реформування системи державного
внутрішнього фінансового контролю;
визначення стратегічних напрямів та основних етапів розвитку
державного внутрішнього фінансового контролю.
У цій Концепції не порушуються питання зовнішнього
фінансового контролю (аудиту), що здійснюється Рахунковою палатою
відповідно до законодавства, та питання державного нагляду і
контролю за діяльністю інших, ніж державні і комунальні
підприємства, установи та організації (крім їх діяльності,
пов'язаної з використанням державних фінансів), і функціонування
їх систем внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.
II. Понятійна база державноговнутрішнього фінансового контролю
Незважаючи на те, що системи державного внутрішнього
фінансового контролю в різних країнах Європи мають певні
відмінності, вони функціонують за єдиними (стандартними)
організаційними підходами та понятійною базою. Визначена в цій
Концепції понятійна база державного внутрішнього фінансового
контролю ґрунтується на вимогах ЄС до управління державними
фінансами, що містяться в acquis communitaire (розділ 28), а також
базових документах Міжнародної організації вищих органів контролю
державних фінансів (INTOSAI). Застосування такої понятійної бази
відповідає процесу адаптації законодавства України до
законодавства ЄС.
Державний внутрішній фінансовий контроль повинен забезпечити
належне (законне, економічне, ефективне, результативне та прозоре)
управління державними фінансами і розглядається як сукупність
трьох складових: внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх
гармонізації.
Базовим принципом державного внутрішнього фінансового
контролю є чітке розмежування внутрішнього контролю і внутрішнього
аудиту. Внутрішній аудит повинен визначати, яким чином
здійснюється внутрішній контроль, включаючи способи попереднього
контролю.
Основою внутрішнього контролю (за термінологією ЄС -
фінансове управління і контроль) є відповідальність керівника за
управління та розвиток органу в цілому. До основних функцій
керівника належить планування та організація діяльності, створення
адекватної структури внутрішнього контролю, нагляд за реалізацією
внутрішнього контролю та управління ризиками для досягнення
впевненості в межах розумного в тому, що мета і цілі органу будуть
досягнуті, а рішення, включаючи фінансові, виконуватимуться з
урахуванням принципів законності, економічності, ефективності,
результативності та прозорості. Керівник відповідає за всі дії і
процеси в органі, в тому числі за внутрішній контроль, який не
обмежується лише фінансовими аспектами діяльності органу.
Крім того, обов'язком керівника є звітування про свої дії та
результати діяльності очолюваного ним органу, у тому числі про
функціонування внутрішнього контролю.
Внутрішній контроль - інструмент управління, що дає змогу
керівництву органів державного і комунального сектору перевірити
стан виконання завдань органу. Метою цього процесу є забезпечення
достатньої впевненості керівництва зазначених органів у досягненні
належного рівня економії, ефективності і результативності
відповідно до завдань органів; достовірності фінансової,
статистичної і управлінської звітності; у виконанні встановлених
законодавством та керівництвом норм і правил; належному захисті
активів від втрат (далі - досягнення мети). Отже, внутрішній
контроль - це управлінський контроль, який допомагає керівництву в
управлінні і виконанні завдань на постійній основі, тому
внутрішній контроль не повинен розглядатися як окрема система
органів державного і комунального сектору. Внутрішній контроль
також повинен давати змогу викладати управлінське судження та
виявляти ініціативу з метою підвищення ефективності і
результативності діяльності, а також зниження витрат.
За створення та функціонування адекватної структури
внутрішнього контролю відповідає керівництво органів державного і
комунального сектору.
Структура внутрішнього контролю складається з таких
елементів:
середовище контролю. Керівництво, яке несе відповідальність
за стан внутрішнього контролю, та працівники повинні створити таке
середовище в органах державного і комунального сектору, яке
забезпечує позитивне та сприятливе ставлення до внутрішнього
контролю;
оцінка ризиків. Для здійснення внутрішнього контролю повинна
проводитися ідентифікація (визначення) і оцінка ризиків, з якими
стикаються органи державного і комунального сектору і які мають як
зовнішній, так і внутрішній характер. Керівництво органів
державного і комунального секторів визначає тип реагування на
певні ризики та заходи з управління ними;
контролююча діяльність. Для здійснення належного
управлінського процесу слід визначати правила, процедури, технічні
прийоми та механізм виконання вказівок і доручень керівництва, а
також забезпечити їх практичне застосування;
інформація та інформаційний обмін. Інформація повинна
реєструватися і надаватися керівництву та іншим користувачам
органів державного і комунального сектору в такій формі і в такий
час, щоб вона могла служити основою для належного виконання
функцій внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та інших шляхом
створення адекватної сучасним умовам інформаційно-комунікаційної
інфраструктури в системі органів державного і комунального
сектору;
моніторинг. Повинна враховуватися потреба у постійному
моніторингу діяльності для оцінки її результатів та вжиття
відповідних заходів.
Навіть досконала організація внутрішнього контролю не може
забезпечити абсолютну впевненість (надати стовідсоткову гарантію)
у досягненні мети органами державного і комунального сектору.
Завжди існує імовірність виникнення та впливу факторів, які не
підлягають контролю керівництва органів державного і комунального
сектору (наприклад помилкові судження чи неправомірні дії, вчинені
з метою уникнення контролю). Внутрішній контроль забезпечує лише
достатню гарантію (впевненість в межах розумного), оптимальне
співвідношення витрат із здійснення внутрішнього контролю з
вигодою, що він приносить, запобігає дублюванню або змішуванню
функцій і не перешкоджає управлінню.
Контроль здійснюється у процесі діяльності органів державного
і комунального сектору і поділяється на:
попередній контроль, що передує прийняттю управлінського
рішення чи здійсненню фінансово-господарської операції;
поточний контроль, що здійснюється в процесі виконання
управлінського рішення чи проведення фінансово-господарської
операції;
подальший контроль, що здійснюється після виконання
управлінського рішення чи фінансово-господарської операції.
Внутрішній аудит - діяльність з надання незалежних та
об'єктивних гарантій (забезпечення впевненості в межах розумного у
досягненні органами державного і комунального сектору мети та
функціонуванні системи управління у спосіб, який максимально
знижує ризик шахрайства, марнотратства, допущення помилок чи
нерентабельності) і консультацій.
Метою внутрішнього аудиту є надання незалежних та об'єктивних
рекомендацій і консультацій, спрямованих на удосконалення
діяльності органів державного і комунального сектору, підвищення
ефективності процесів управління, сприяння досягненню мети такими
органами. Внутрішній аудит може проводитися централізовано -
органами державної контрольно-ревізійної служби та
децентралізовано - уповноваженим самостійним підрозділом,
підпорядкованим безпосередньо керівництву органу державного чи
комунального сектору, але функціонально незалежним від нього, в
самому органі або в межах його системи управління.
Інспектування - подальший контроль за використанням і
збереженням фінансових ресурсів, необоротних та інших активів,
правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття
зобов'язань, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та
фінансової звітності органів державного і комунального сектору з
метою виявлення недоліків і порушень. Інспектування здійснюється у
формі ревізій і перевірок та повинно забезпечувати виявлення
фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні
посадових та матеріально відповідальних осіб. Відмінністю
інспектування від внутрішнього аудиту є фіскальна спрямованість -
за його результатами керівництву органів державного і комунального
сектору, контроль за діяльністю яких здійснювався, пред'являються
вимоги, а не надаються рекомендації.
Централізоване інспектування здійснюється органами державної
контрольно-ревізійної служби, децентралізоване -
контрольно-ревізійними підрозділами або іншими уповноваженими
підрозділами (посадовими особами) міністерств, інших центральних
органів виконавчої влади та їх органів у межах системи управління
кожного з таких міністерств, органів.
III. Аналіз системи державноговнутрішнього фінансового контролю
Понятійна база державного внутрішнього фінансового контролю,
яка застосовується у законодавстві, науковій та практичній
діяльності в Україні, не узгоджується з понятійною базою,
визначеною документами ЄС. Зокрема, поняття "фінансове управління
і контроль", визначене базовими документами ЄС, вживається в
Україні як "внутрішньогосподарський (управлінський) контроль".
Поняттю "фінансовий контроль" найбільше відповідає широке за
змістом поняття "фінансове управління". "Державний аудит" в
Україні розуміється як різновид або форма державного фінансового
контролю, проте поняття "внутрішній аудит" не має аналогів.
В Україні на законодавчому рівні не визначено сутність та
процедури контролю в діяльності органів державного і комунального
сектору.
Питання цілісності системи державного фінансового контролю
частково врегульовано окремими законами та підзаконними
нормативно-правовими актами, де визначено контрольні повноваження
і процедури лише для деяких міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади, однією з функцій яких є контроль за
фінансово-господарською діяльністю інших органів державного і
комунального сектору, що не належать до сфери їх управління. Крім
того, постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р.
N 685 ( 685-2002-п ) "Про здійснення міністерствами, іншими
центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового
контролю" (Офіційний вісник України, 2002 р., N 21, ст. 1047)
регламентовано діяльність контрольно-ревізійних підрозділів
центральних органів виконавчої влади.
Разом з тим у вітчизняному правовому полі існує
невизначеність щодо трактування понять "зовнішній контроль" і
"внутрішній контроль". Відповідно до базових документів
Міжнародної організації вищих органів контролю державних фінансів
(INTOSAI), поняття "зовнішній контроль" передбачає виключно
діяльність вищого органу фінансового контролю в системі державних
органів з будь-якого контролю, який є зовнішнім стосовно системи
органів виконавчої влади, оскільки зазначений орган не належить до
такої системи. Інші органи державної влади, які здійснюють
контрольні функції, згідно із зазначеними базовими документами
належать до системи внутрішнього контролю.
Згідно із статтею 26 Бюджетного кодексу України ( 2542-14 )
"зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської
діяльності бюджетних установ здійснюється Рахунковою палатою - в
частині контролю за використанням коштів Державного бюджету
України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України -
відповідно до його повноважень, визначених законом".
На сьогодні система державного внутрішнього фінансового
контролю в Україні лише частково враховує основні принципи систем
державного внутрішнього фінансового контролю у країнах ЄС.
Складовими зазначених систем у країнах ЄС є фінансове управління і
контроль, внутрішній аудит та їх гармонізація на центральному
рівні.
У сучасних моделях державного управління базовим елементом
системи державного внутрішнього фінансового контролю є загальна
відповідальність керівників органів державного і комунального
сектору перед парламентом та громадськістю. Тому базовим елементом
зазначеної системи в країнах ЄС є фінансове управління і контроль
як функція керівників, відповідальних за діяльність конкретного
органу.
Ці питання частково врегульовано статтею 26 Бюджетного
кодексу України ( 2542-14 ) та статтею 8 Закону України "Про
бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" ( 996-14 ).
У законодавчих актах не розкрито суть поняття внутрішнього
контролю. Зазначене питання також не має належного наукового та
методичного обґрунтування. Як наслідок, дієве функціонування
внутрішнього контролю в органах державного і комунального сектору
на даний час не забезпечено. Недостатнім є розуміння керівниками
таких органів усіх рівнів їх персональної відповідальності за
діяльність та досягнення мети очолюваних ними органів. Фактично у
системі внутрішнього контролю повинні бути задіяні всі підрозділи
органів державного і комунального сектору.
В органах державного і комунального сектору країн ЄС
функціонують служби децентралізованого внутрішнього аудиту, що
досліджують діяльність апарату органу та підпорядкованих і
підзвітних йому органів і звітують про результати проведеного
аудиту відповідному керівнику. Зазначені служби діють незалежно
від інших підрозділів. Внутрішній аудитор незалежний у власних
діях щодо проведення аудиту.
На даний час в Україні внутрішній аудит не здійснюється. Лише
ГоловКРУ та підпорядковані йому територіальні органи відповідно до
Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в
Україні" ( 2939-12 ) та Порядку проведення органами державної
контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту
виконання бюджетних програм, затвердженого постановою Кабінету
Міністрів України від 10 серпня 2004 р. N 1017 ( 1017-2004-п )
(Офіційний вісник України, 2004 р., N 32, ст. 2144; 2006 р., N 13,
ст. 868), здійснюють централізований внутрішній аудит
ефективності.
Крім того, постановами Кабінету Міністрів України від
31 грудня 2004 р. N 1777 ( 1777-2004-п ) (Офіційний вісник
України, 2005 р., N 1, ст. 14; 2006 р., N 13, ст. 868), від
25 березня 2006 р. N 361 ( 361-2006-п ) (Офіційний вісник України,
2006 р., N 13, ст. 868) та від 12 травня 2007 р. N 698
( 698-2007-п ) (Офіційний вісник України, 2007 р., N 37, ст. 1453)
затверджено порядки проведення органами державної
контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту
діяльності бюджетних установ і суб'єктів господарювання та
виконання місцевих бюджетів. Проте на практиці зазначені види
аудиту повною мірою не проводяться, як і системний аудит та аудит
інформаційних технологій, проведення яких законодавством не
передбачено.
В Україні не створено правового і методологічного
забезпечення функціонування служб децентралізованого внутрішнього
аудиту в органах державного і комунального сектору. Фактично в
міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади
функціонують контрольно-ревізійні підрозділи, але їх діяльність не
може ототожнюватися з проведенням внутрішнього аудиту згідно з
нормами і правилами ЄС.
Основою державного внутрішнього фінансового контролю, що
здійснюють органи державної контрольно-ревізійної служби
(одночасно з різними видами аудиту) та контрольно-ревізійні
підрозділи центральних органів виконавчої влади, є інспектування.
Такий контроль за діяльністю органів державного і комунального
сектору спрямований переважно на виявлення правопорушень і
притягнення винних в їх вчиненні осіб до відповідальності, а не на
оцінку результатів, досягнутих в управлінні державними фінансами.
Потреба в інспектуванні на сьогодні зумовлена надзвичайно
низьким рівнем фінансової дисципліни у бюджетній сфері та в
державному секторі економіки, відсутністю системного внутрішнього
контролю та децентралізованого внутрішнього аудиту в органах
державного і комунального сектору.
Проте проведення інспектування через значний проміжок часу
(інколи через два - три роки) після прийняття управлінського
рішення та здійснення операцій з державними фінансами ускладнює, а
в багатьох випадках унеможливлює усунення фінансових порушень та
їх наслідків.
Контрольно-ревізійні підрозділи центральних органів
виконавчої влади за результатами проведення контрольних заходів
недостатньо активно впливають на прийняття управлінських рішень
керівниками органів державного і комунального сектору, а також не
приділяють належної уваги проведенню оцінки стану фінансового
управління.
У міністерстві фінансів більшості країн ЄС функціонує
підрозділ (центральний директорат), який відповідає за
гармонізацію фінансового управління і контролю та внутрішнього
аудиту. У деяких країнах до складу міністерства фінансів входить
два окремих централізованих підрозділи - гармонізації фінансового
управління і контролю та гармонізації внутрішнього аудиту.
Завданням підрозділу гармонізації фінансового управління і
контролю є надання міністру фінансів допомоги у визначенні
напряму, за яким повинна здійснюватися державна фінансова політика
та вдосконалюватися система фінансового управління і контролю.
Завданням централізованого підрозділу гармонізації
внутрішнього аудиту є розроблення рекомендацій, інструкцій,
методик проведення внутрішнього аудиту, а також надання внутрішнім
аудиторам органів державного і комунального сектору консультацій з
питань застосування відповідних стандартів. Крім того, підрозділ
забезпечує створення надійної та сталої структури внутрішнього
аудиту в органах державного управління.
Однією з функцій, яку здійснює централізований підрозділ
гармонізації, є підготовка щорічних звітів про функціонування
системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в органах
державного і комунального сектору.
В Україні не утворено орган гармонізації фінансового
управління і контролю та внутрішнього аудиту. Згідно з постановою
Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р. N 685
( 685-2002-п ) "Про здійснення міністерствами, іншими центральними
органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю"
(Офіційний вісник України, 2002 р., N 21, ст. 1047) ГоловКРУ
відповідає за координацію та методичне забезпечення (гармонізацію)
діяльності контрольно-ревізійних підрозділів центральних органів
виконавчої влади, а також здійснює контроль за станом їх роботи.
Системи державного внутрішнього фінансового контролю країн
Західної Європи мають різний рівень централізації - від
централізованого попереднього контролю на рівні казначейства або
окремого контролюючого органу в системі органів виконавчої влади
до розподілення відповідальності за здійснення контролю між
керівниками органів державного і комунального сектору з одночасним
залученням підрозділів внутрішнього аудиту в кожному з таких
органів. Сучасне державне управління у розвинутих країнах
удосконалюється з метою децентралізації систем контролю,
інтегрованих з управлінням програмами та діяльністю.
В Україні, як і в окремих країнах Східної Європи, переважає
централізована модель державного внутрішнього фінансового контролю
з елементами децентралізованої - в частині здійснення попереднього
контролю.
Згідно з рекомендаціями Європейської Комісії, система
державного внутрішнього фінансового контролю повинна однаково
повно охоплювати контролем всі державні фінанси та фінанси ЄС.
Однією з важливих ознак готовності країни - кандидата до вступу в
ЄС є встановлення процедури відшкодування втрачених фінансів.
У зв'язку з наявністю у вітчизняному законодавстві прогалин
тривалий час залишалися поза державним фінансовим контролем окремі
важливі для держави сфери діяльності. Це, зокрема, стосується
формування і виконання дохідної частини бюджетів усіх рівнів;
діяльності таких органів державного і комунального сектору, як
державні та комунальні підприємства, акціонерні, холдингові
компанії, інші суб'єкти господарювання, у статутному фонді яких
більш як 50 відсотків акцій (часток, паїв) належить державі та
суб'єктам комунальної власності, інші підприємства, установи та
організації, які використовують державне та комунальне майно;
цільового використання коштів, що залишаються у розпорядженні
суб'єктів підприємницької діяльності у разі надання їм податкових
пільг; формування і використання коштів та майна державних
цільових фондів.
Крім того, бюджетні кошти, які на момент перерахування з
рахунків бюджетних установ за договорами цивільно-правового
характеру втрачають статус бюджетних, переходять у розряд
непідконтрольних для інспектування.
Водночас відповідно до Закону України "Про державну
контрольно-ревізійну службу в Україні" ( 2939-12 ) ГоловКРУ та
підпорядковані йому територіальні органи здійснюють інспектування
щодо використання коштів місцевих бюджетів. Органи місцевого
самоврядування та місцеві органи виконавчої влади, незважаючи на
надані повноваження, практично не здійснюють внутрішній аудит на
відміну від країн ЄС, де органи місцевого самоврядування
(муніципалітети) утворюють служби внутрішнього аудиту або наймають
приватних аудиторів.
Не здійснюється незалежний фінансовий контроль (аудит)
ефективності реалізації економічних і соціальних проектів, що
підтримуються міжнародними фінансовими організаціями.
Законодавство України не передбачає належного відшкодування
втрачених державних фінансів та належної відповідальності
посадових осіб за порушення фінансової дисципліни, строків
зберігання або знищення фінансових документів, протидію
контрольним діям.
Система державного внутрішнього фінансового контролю в
Україні не має достатнього наукового, інформаційно-технічного та
кадрового забезпечення в частині впровадження в практику сучасного
вітчизняного та зарубіжного досвіду, розроблення та реалізації
новітніх інформаційно-програмних проектів, задоволення потреб у
підготовці кадрів та підвищенні їх кваліфікації.
IV. Основні завдання з реформування системидержавного внутрішнього фінансового контролю
З метою усунення недоліків у функціонуванні системи
державного внутрішнього фінансового контролю необхідно змінити
пріоритети та запровадити її сучасну модель.
Основними завданнями реформування системи державного
внутрішнього фінансового контролю є:
визначення з урахуванням сучасних умов розвитку України та
норм і правил ЄС нових засад організації державного внутрішнього
фінансового контролю, що базується на відповідальності керівника;
створення єдиного правового поля для розвитку системи
державного внутрішнього фінансового контролю як складової частини
державного управління та внесення відповідних змін до
законодавства. Чітке визначення на законодавчому рівні суті
державного внутрішнього фінансового контролю дасть змогу
оптимізувати і збалансувати організаційні структури контролю,
відокремити підрозділи з інспектування, в тому числі ті, що
здійснюють його за зверненнями правоохоронних органів, від
підрозділів внутрішнього аудиту, а підрозділи внутрішнього аудиту
- від внутрішнього контролю та не допустити дублювання контрольних
функцій. Це сприятиме зміні пріоритетів - від інспектування із
застосуванням санкцій за допущені правопорушення до внутрішнього
контролю, спрямованого на запобігання правопорушенням, і надання
внутрішніми аудиторами незалежних та об'єктивних рекомендацій,
навіть із збереженням органу централізованого внутрішнього аудиту.
Необхідність збереження органу централізованого внутрішнього
аудиту буде визначатися з урахуванням, зокрема, стану розвитку і
спроможності служб внутрішнього аудиту в органах державного і
комунального сектору, у тому числі в системі управління місцевих
органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
потреби у здійсненні аудиту ефективності реалізації економічних і
соціальних проектів, що підтримуються міжнародними фінансовими
організаціями, аудиту ефективності виконання програмних документів
з питань соціально-економічного розвитку, у тому числі державних
цільових програм;
визначення Мінфіну органом, уповноваженим здійснювати нагляд
за станом реформування системи державного внутрішнього фінансового
контролю, спрямовувати та координувати централізований внутрішній
аудит, а ГоловКРУ на період реформування - органом гармонізації
внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;
створення умов для ефективного функціонування системи
внутрішнього контролю в органах державного і комунального сектору;
утворення служб внутрішнього аудиту органами державного і
комунального сектору, зокрема міністерствами, іншими центральними
та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого
самоврядування, іншими розпорядниками бюджетних коштів (за
рішенням головного розпорядника), державними цільовими фондами -
за рахунок загальної чисельності працівників центральних органів
виконавчої влади, державних цільових фондів та їх територіальних
органів; державними і комунальними підприємствами, акціонерними і
холдинговими компаніями, іншими суб'єктами господарювання, у
статутному фонді яких більш як 50 відсотків акцій (часток, паїв)
належить державі та суб'єктам комунальної власності, - за рахунок
загальної чисельності працівників таких органів;
правове забезпечення гарантування незалежності, соціального
захисту і відповідальності внутрішніх аудиторів органів державного
і комунального сектору;
визначення з урахуванням європейського досвіду методології
здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту з метою
деталізації та уніфікації контрольних процедур, затвердження
Кодексу етики внутрішнього аудитора;
удосконалення кадрового забезпечення служб внутрішнього
аудиту, розроблення навчальних програм внутрішнього аудиту та
програм сертифікації аудиторів з урахуванням міжнародного досвіду;
покращення матеріально-технічного і фінансового забезпечення
функціонування системи внутрішнього аудиту;
створення належної інформаційно-комунікаційної
інфраструктури, налагодження зв'язків з громадськістю та засобами
масової інформації.
V. Стратегічні напрями та основні етапи розвиткудержавного внутрішнього фінансового контролю
Створення сучасної системи державного внутрішнього
фінансового контролю потребує врахування традицій країни у сфері
державного управління, державного та
адміністративно-територіального устрою і процесу його
удосконалення, узгодження із загальними принципами та пріоритетами
фінансової (зокрема в бюджетному процесі) і майнової політики, а
також з процесом реформ, що проводяться у цій сфері.
Процес реформування системи державного внутрішнього
фінансового контролю потребує певного часу та зусиль усіх його
учасників. При цьому слід враховувати як об'єктивні, так і
суб'єктивні фактори ризику, що можуть гальмувати зазначений
процес.
Водночас перешкоди або зволікання із започаткуванням
реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю,
зумовлені факторами ризику, можуть призвести до активізації
корупційних дій, зловживань та фінансових порушень, і основне - до
втрати довіри громадськості до системи державного внутрішнього
фінансового контролю.
З огляду на зазначене та з урахуванням принципу ефективності
бюджетної системи державний внутрішній фінансовий контроль слід
розвивати у комплексі з проведенням адміністративної реформи та
реформи адміністративно-територіального устрою на демократичних
засадах.
Реформування системи державного внутрішнього фінансового
контролю з урахуванням досвіду країн - кандидатів у члени ЄС
передбачається провести протягом одинадцяти років трьома етапами.
На першому етапі (до 2009 року) передбачається:
проведення обговорень та консультацій за участю представників
органів державної влади та громадськості для забезпечення
належного сприйняття, розуміння та відповідального ставлення до
подальшого розвитку системи державного внутрішнього фінансового
контролю;
утворення у Мінфіні підрозділу з питань реформування системи
державного внутрішнього фінансового контролю та оцінки
ефективності систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту,
спрямування та координації централізованого внутрішнього аудиту, а
в ГоловКРУ - з питань гармонізації внутрішнього контролю і
внутрішнього аудиту;
розроблення Мінфіном за участю Рахункової палати, ГоловКРУ,
інших центральних органів виконавчої влади, європейських експертів
проектів відповідних законодавчих актів, їх схвалення Кабінетом
Міністрів України та подання до Верховної Ради України;
підготовка ГоловКРУ та Мінфіном за участю Рахункової палати,
європейських експертів стандартів внутрішнього контролю і
внутрішнього аудиту, Кодексу етики внутрішнього аудитора та їх
розгляд Кабінетом Міністрів України;
визначення ГоловКРУ разом з Мінфіном критеріїв розрахунку
чисельності працівників служб внутрішнього аудиту;
розроблення ГоловКРУ разом з Мінфіном та за участю
європейських експертів методології управління ризиками, стратегії
навчання і підвищення кваліфікації працівників служб внутрішнього
аудиту;
підготовче навчання працівників Мінфіну, ГоловКРУ, Державного
казначейства, міністерств та інших центральних органів виконавчої
влади з питань внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту з
урахуванням міжнародного досвіду;
реалізація в окремих міністерствах, інших центральних органах
виконавчої влади пілотних проектів із запровадження нової моделі
системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;
розроблення ГоловКРУ разом з Мінфіном порядку звітування про
внутрішній контроль та внутрішній аудит.
Під час здійснення заходів другого етапу (2010-2014 роки)
передбачається:
запровадження в органах державного і комунального сектору
нової моделі системи внутрішнього контролю;
проведення навчання керівників та працівників органів
державного і комунального сектору з питань внутрішнього контролю з
урахуванням міжнародного досвіду;
утворення служб внутрішнього аудиту в органах державного і
комунального сектору з поступовою заміною інспектування на
внутрішній аудит;
проведення навчання працівників служб внутрішнього аудиту та
підготовка викладачів (тренінги для тренерів) з внутрішнього
аудиту з урахуванням міжнародного досвіду;
подальше навчання та підвищення кваліфікації внутрішніх
аудиторів за участю підготовлених викладачів (тренерів);
запровадження сертифікації внутрішніх аудиторів з урахуванням
міжнародного досвіду;
запровадження щорічного звітування про функціонування системи
внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;
удосконалення методології та розроблення посібника з питань
внутрішнього аудиту;
створення Мінфіном та ГоловКРУ єдиної бази даних внутрішнього
аудиту в органах державного і комунального сектору;
утворення на базі підрозділу ГоловКРУ з питань гармонізації
внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту окремого органу у
складі Мінфіну;
відокремлення від структури ГоловКРУ підрозділу, який
здійснює інспектування, у тому числі за зверненнями правоохоронних
органів і судів, та протидіє фінансовому шахрайству і корупції,
утворення на його базі окремого державного органу, уповноваженого
взаємодіяти з Комісією ЄС з питань боротьби з шахрайством (OLAF);
підготовка пропозицій щодо здійснення у подальшому ГоловКРУ
централізованого внутрішнього аудиту;
забезпечення відкритості і прозорості діяльності усіх
суб'єктів державного внутрішнього фінансового контролю, посилення
їх взаємодії з громадськістю та засобами масової інформації.
Під час здійснення заходів третього етапу (2015 рік) буде
забезпечено підбиття підсумків двох етапів реформування системи
державного внутрішнього фінансового контролю, визначення
пріоритетів її подальшого розвитку на центральному та місцевому
рівні відповідно до тенденцій соціально-економічного розвитку
країни.
VI. Очікувані результати
Реалізація Концепції сприятиме:
адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС;
удосконаленню діяльності органів державного і комунального
сектору шляхом переходу від адміністративної до управлінської
культури, в умовах якої керівники зазначених органів незалежно і
ефективно здійснюють процес управління фінансами для досягнення
цілей;
раціональному використанню державних фінансів та зміцненню
фінансової дисципліни, оперативному реагуванню на виникнення або
загрозу виникнення фактів неефективного використання державних
фінансів та фінансових порушень;
отриманню обґрунтованої інформації про діяльність органів
державного і комунального сектору;
оптимізації фінансових витрат із забезпечення функціонування
системи державного внутрішнього фінансового контролю шляхом
підвищення ефективності використання наявних можливостей.
ЗАТВЕРДЖЕНОрозпорядженням Кабінету Міністрів України
від 22 жовтня 2008 р. N 1347
(в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України
від 23 грудня 2009 р. N 1601-р ( 1601-2009-р )
ПЛАН ЗАХОДІВщодо реалізації Концепції розвитку
державного внутрішнього фінансового
контролю на період до 2017 року
--------------------------------------------------------------------------- Найменування заходу|Відповідальні за |Строк виконання| Очікувані | | виконання | | результати | -------------------------------------------------------------------------| Перший етап | -------------------------------------------------------------------------| Нормативно-правове та методологічне забезпечення | -------------------------------------------------------------------------| 1. Розроблення: | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 1) проекту Закону |Мінфін |2011 рік |визначення нових | України "Про |ГоловКРУ | |засад організації | державний |Мін'юст | |державного | внутрішній |за участю Рахун- | |внутрішнього | фінансовий |кової палати та | |фінансового | контроль" |європейських | |контролю | |експертів | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 2) проекту акта |ГоловКРУ | -"- |створення умов для | Кабінету Міністрів |Мінфін | |здійснення | України про заходи |Мінпраці | |внутрішнього аудиту| щодо утворення в |Мін'юст | |в міністерствах, | міністерствах, | | |інших центральних | інших центральних | | |органах виконавчої | органах виконавчої | | |влади | влади служб | | | | внутрішнього | | | | аудиту та | | | | організації їх | | | | діяльності | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 3) порядку |ГоловКРУ | -"- |визначення | звітування про |Мінфін | |механізму та | внутрішній контроль| | |процедури | та внутрішній аудит| | |підготовки, подання| | | |та узагальнення | | | |звітів про | | | |функціонування | | | |системи | | | |внутрішнього | | | |контролю та | | | |внутрішнього аудиту| -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 4) стандартів |ГоловКРУ |2011 рік |запровадження | внутрішнього |Мінфін | |єдиних підходів та | аудиту, інструкцій |Мін'юст | |процедур | з внутрішнього |за участю | |внутрішнього | контролю, Кодексу |європейських | |контролю і | етики внутрішнього |експертів | |внутрішнього аудиту| аудитора | | |визначення | | | |системних і | | | |регламентних | | | |підходів до | | | |проведення оцінки | | | |процесів управління| | | |та підвищення їх | | | |ефективності | -------------------------------------------------------------------------| Підготовка кадрів та інформаційне забезпечення | -------------------------------------------------------------------------| 2. Розроблення: | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 1) стратегії |ГоловКРУ |2010 рік |визначення | навчання керівників|Мінфін | |пріоритетів і | та працівників | | |стратегічних | органів державного | | |напрямів навчання | і комунального | | |та підвищення | сектору, керівників| | |кваліфікації | та працівників | | |керівництва органів| служб внутрішнього | | |державного і | аудиту, їх | | |комунального | сертифікація та | | |сектору та | підвищення | | |працівників служб | кваліфікації | | |внутрішнього | | | |аудиту, єдиних умов| | | |та порядку | | | |сертифікації | | | |внутрішніх | | | |аудиторів | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 2) навчальних | -"- |2011 рік | -"- | програм з питань | | | | внутрішнього | | | | контролю і | | | | внутрішнього аудиту| | | | та програми | | | | сертифікації | | | | внутрішніх | | | | аудиторів з | | | | урахуванням | | | | міжнародного | | | | досвіду | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 3. Проведення | -"- |IV квартал |забезпечення | засідань за круглим| |2008-2011 роки |належного | столом, брифінгів, | | |сприйняття, | конференцій, | | |розуміння та | консультацій та | | |відповідального | інших заходів за | | |ставлення до | участю | | |подальшого розвитку| представників | | |системи державного | органів державної | | |внутрішнього | влади та | | |фінансового | громадськості | | |контролю органами | | | |державної влади та | | | |громадськістю | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 4. Підготовче |ГоловКРУ |2009-2011 роки |підготовка фахівців| навчання |Мінфін | |з питань | працівників | | |внутрішнього | Мінфіну, ГоловКРУ, | | |контролю і | Державного | | |внутрішнього | казначейства, | | |аудиту, у тому | міністерств та | | |числі для їх | інших центральних | | |подальшого | органів виконавчої | | |залучення до | влади з питань | | |підготовки фахівців| внутрішнього | | |із зазначених | контролю і | | |питань | внутрішнього аудиту| | | | з урахуванням | | | | міжнародного | | | | досвіду | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 5. Реалізація в | -"- |IV квартал |набуття | окремих | |2008-2011 роки |працівниками | міністерствах, | | |практичного досвіду| інших центральних | | |у сфері | органах виконавчої | | |внутрішнього | влади пілотних | | |контролю та | проектів із | | |внутрішнього аудиту| запровадження нової| | | | моделі внутрішнього| | | | контролю та | | | | внутрішнього аудиту| | | | -------------------------------------------------------------------------| Другий етап | -------------------------------------------------------------------------| Нормативно-методологічне забезпечення | -------------------------------------------------------------------------| 6. Розроблення | -"- |2012-2013 роки |створення | посібника з питань | | |методологічного | внутрішнього аудиту| | |забезпечення | | | |внутрішнього аудиту| -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 7. Запровадження | -"- | -"- |інформування | щорічного | | |Кабінету Міністрів | звітування про | | |України про | функціонування | | |загальне | системи | | |функціонування та | внутрішнього | | |ефективність систем| контролю та | | |внутрішнього | внутрішнього аудиту| | |контролю, | | | |відповідальність | | | |керівника та | | | |діяльність служб | | | |внутрішнього аудиту| -------------------------------------------------------------------------| Організаційно-структурні зміни | -------------------------------------------------------------------------| 8. Утворення служб | | | | внутрішнього | | | | аудиту: | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| міністерствами, |Мінфін |2012 рік |функціонування | іншими |ГоловКРУ | |служб внутрішнього | центральними |інші центральні | |аудиту | органами виконавчої|органи виконавчої| | | влади |влади | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| іншими |головні |2012-2013 роки |забезпечення | розпорядниками |розпорядники | |ефективного | бюджетних коштів |бюджетних коштів | |функціонування | (за рішенням |Мінфін | |служб внутрішнього | головного |ГоловКРУ | |аудиту | розпорядника) | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| місцевими органами |місцеві органи |після прийняття| -"- | виконавчої влади |виконавчої влади |Закону України | | |Мінфін |"Про державний | | |ГоловКРУ |внутрішній | | | |фінансовий | | | |контроль" | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| державними |державні цільові | -"- | -"- | цільовими фондами |фонди | | | |Мінфін | | | |ГоловКРУ | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| державними |міністерства, | -"- | -"- | підприємствами |інші центральні | | | |органи виконавчої| | | |влади за | | | |участю державних | | | |підприємств | | | |Мінфін | | | |ГоловКРУ | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| комунальними |місцеві органи | -"- | -"- | підприємствами |виконавчої влади | | | |за участю органів| | | |місцевого | | | |самоврядування та| | | |комунальних | | | |підприємств | | | |Мінфін | | | |ГоловКРУ | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| іншими суб'єктами |органи управління|після прийняття|забезпечення | господарювання, у |акціонерних і |Закону України |ефективного | статутному фонді |холдингових |"Про державний |функціонування | яких більш як 50 |компаній, |внутрішній |служб внутрішнього | відсотків акцій |інших суб'єктів |фінансовий |аудиту | (часток, паїв) |господарювання |контроль" | | належить державі, |державного та | | | та суб'єктами |комунального | | | комунальної |секторів | | | власності |економіки | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 9. Підготовка |Мінфін |2016 рік |посилення боротьби | пропозицій щодо |ГоловКРУ | |з шахрайством у | відокремлення від | | |фінансово-бюджетній| структури ГоловКРУ | | |сфері | підрозділу, який | | | | здійснює | | | | інспектування, у | | | | тому числі за | | | | зверненнями | | | | правоохоронних | | | | органів і судів, і | | | | є відповідальним за| | | | боротьбу з | | | | фінансовим | | | | шахрайством і | | | | корупцією, | | | | утворення на його | | | | базі окремого | | | | державного органу з| | | | наданням йому | | | | повноважень щодо | | | | взаємодії з | | | | Комісією ЄС з | | | | питань боротьби з | | | | шахрайством | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 10. Підготовка | -"- | -"- |забезпечення | пропозицій щодо | | |ефективного | утворення на базі | | |функціонування | підрозділу з питань| | |системи | гармонізації | | |внутрішнього | внутрішнього | | |контролю та | контролю і | | |внутрішнього аудиту| внутрішнього аудиту| | | | ГоловКРУ окремого | | | | органу у складі | | | | Мінфіну | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 11. Підготовка | -"- | -"- |визначення | пропозицій щодо | | |пріоритетів | подальшого | | |розвитку | здійснення ГоловКРУ| | |внутрішнього аудиту| централізованого | | | | внутрішнього аудиту| | | | -------------------------------------------------------------------------| Кадрове та інформаційно-технічне забезпечення | -------------------------------------------------------------------------| 12. Організація та | | | | проведення навчання| | | | і підвищення | | | | кваліфікації: | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| керівників та |ГоловКРУ |2012-2016 роки |підвищення рівня | працівників органів|Мінфін | |обізнаності | державного і | | |керівників та | комунального | | |працівників з | сектору щодо їх | | |питань управління | обов'язків з | | |державними | внутрішнього | | |фінансами | контролю та | | | | внутрішнього аудиту| | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| внутрішніх | -"- | -"- |підвищення рівня | аудиторів | | |фахової підготовки | | | |внутрішніх | | | |аудиторів органів | | | |державного і | | | |комунального | | | |сектору | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 13. Запровадження |Мінфін |2015-2016 роки | -"- | сертифікації |ГоловКРУ | | | внутрішніх | | | | аудиторів за | | | | міжнародними | | | | стандартами | | | | -------------------+-----------------+---------------+-------------------| 14. Створення | -"- |2012-2016 роки |інформаційне | єдиної бази даних | | |забезпечення | внутрішнього | | |прийняття | аудиту | | |управлінських | | | |рішень | -------------------------------------------------------------------------| Третій етап | -------------------------------------------------------------------------| 15. Підбиття | -"- |2017 рік |удосконалення | підсумків двох | | |системи державного | етапів реформування| | |внутрішнього | системи державного | | |фінансового | внутрішнього | | |контролю | фінансового | | | | контролю, | | | | визначення | | | | пріоритетів її | | | | подальшого розвитку| | | | на центральному та | | | | місцевому рівні | | | | відповідно до | | | | тенденцій | | | | соціально- | | | | економічного | | | | розвитку України | | | | --------------------------------------------------------------------------
{ План заходів в редакції Розпорядження КМ N 1601-р
( 1601-2009-р ) від 23.12.2009 }
