судді Конституційного Суду України Маркуш М.А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України)
На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 13 січня 2009 року № 1-рп/2009 у справі про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України (далі - Рішення).
Згідно з пунктом 1 резолютивної частини Рішення "Положення частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96 Конституції України слід розуміти так, що подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України не є виключним правом Кабінету Міністрів України.
Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України".
1. Вважаю положення пункту 1 резолютивної частини Рішення недостатньо обґрунтованими, такими, що базуються на буквальному тлумаченні (інтерпретації) змісту лише однієї з норм Конституції України - статті 93, без проведення системного аналізу оспорюваних положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України. Висновок, зроблений в резолютивній частині Рішення на підставі статті 93 Конституції України, суперечить окремим її положенням, які стосуються бюджетного процесу, спростовується ними, а отже, є юридично помилковим.
1.1. У частині першій статті 93 Конституції України закріплено право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України за Президентом України, народними депутатами України та Кабінетом Міністрів України. Зазначене конституційне положення є загальним і не передбачає відмінностей у змісті й обсязі цього права щодо вказаних суб'єктів (Рішення Конституційного Суду України від 17 травня 2001 року № 5-рп/2001 у справі про зміни до закону про бюджет).
Однак іншими нормами Конституції України закріплено виняток з цього загального правила, за яким встановлено вичерпний перелік спеціальних законопроектів та визначено спеціальних суб'єктів права законодавчої ініціативи, які можуть подавати до Верховної Ради України вказані законопроекти. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на наступний рік подає Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України), законопроект про внесення змін до Конституції України може подавати Президент України або не менш як третина чи дві третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 154, частина перша статті 156 Конституції України).
1.2. Конституція України, встановлюючи загальні положення бюджетного процесу, визначає його учасників та їх повноваження.
Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України на наступний рік і подає його до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання (частина друга статті 96, частина перша статті 97, пункт 6 статті 116 Конституції України).
Верховна Рада України затверджує Державний бюджет України та вносить зміни до нього, здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, приймає рішення щодо звіту про його виконання (пункт 4 частини першої статті 85, частина перша статті 96 Конституції України).
1.3. Бюджетний кодекс України (далі - Кодекс) унормовує основи бюджетного процесу і регламентацію його стадій, а саме:
- глава 6 "Складання проекту Державного бюджету України" регламентує діяльність Кабінету Міністрів України щодо реалізації його конституційних повноважень на цій стадії бюджетного процесу;
- глава 7 "Розгляд та прийняття Державного бюджету України" регламентує діяльність Верховної Ради України щодо реалізації її конституційних повноважень на цій стадії бюджетного процесу;
- глава 8 "Виконання Державного бюджету України" регламентує діяльність Кабінету Міністрів України щодо його конституційного обов'язку забезпечувати виконання Державного бюджету України;
- глава 9 "Внесення змін до закону про Державний бюджет України" регламентує цю процедуру як окрему самостійну стадію бюджетного процесу щодо коригування складових Державного бюджету України в період його виконання.
Кожна із зазначених стадій має відповідне конституційне підґрунтя (пункт 4 частини першої статті 85, статті 96, 97, пункт 6 статті 116 Конституції України).
У положеннях глави 9 Кодексу визначено повноваження Кабінету Міністрів України на такій стадії бюджетного процесу, як внесення змін до закону про Державний бюджет України, зокрема: "Кабінет Міністрів України проводить щоквартальну оцінку відповідності прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України показникам, врахованим при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період" (третє речення частини першої статті 52); Кабінет Міністрів України протягом двох тижнів з дня оголошення висновків про перевиконання доходної частини Державного бюджету України зобов'язаний подати до Верховної Ради України відповідний проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина третя статті 53); Кабінет Міністрів України у разі недоотримання доходів загального фонду Державного бюджету України більше ніж на 15 відсотків від суми, передбаченої розписом державного бюджету на квартал, за пропозицією Міністерства фінансів України розробляє і подає до Верховної Ради України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина друга статті 54).
Таким чином, при вирішенні спору щодо наявності права законодавчої ініціативи у бюджетному процесі у інших, крім Кабінету Міністрів України, суб'єктів треба було виходити із доктрини пріоритетності застосування норм Конституції України до спеціальних законопроектів, які вносяться спеціальними суб'єктами права законодавчої ініціативи. Єдиним спеціальним суб'єктом права законодавчої ініціативи в бюджетному процесі є Кабінет Міністрів України.
2. Суб'єкт права на конституційне подання - 54 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон), частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України.
2.1. Висновок в абзаці другому підпункту 3.4 мотивувальної частини Рішення про те, що системний аналіз положень статей 52, 53, 54 Кодексу підтверджує, що ці норми не передбачають виключного права законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України, та про право всіх суб'єктів, визначених у частині першій статті 93 Конституції України, подавати до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до закону про Державний бюджет України є необґрунтованим.
Аналіз оспорюваних положень Закону та Кодексу не зроблено в їх системному зв'язку з положеннями пунктів 3, 4 частини першої статті 85, частин другої, третьої статті 95, частин першої, другої статті 96, статті 97, пункту 6 статті 116 Конституції України.
Закон про Державний бюджет України має особливу правову природу та є спеціальним законом, оскільки Конституція України:
- розмежовує повноваження Верховної Ради України щодо прийняття законів та затвердження Державного бюджету України (пункти 3, 4 частини першої статті 85);
- визначає спеціального суб'єкта законодавчої ініціативи щодо проекту Державного бюджету України, яким є лише Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96, пункт 6 статті 116);
- закріплює особливий порядок подання Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України проекту закону про Державний бюджет України (частина друга статті 96);
- встановлює окрему процедуру затвердження і внесення змін та виконання Державного бюджету України (пункт 4 частини першої статті 85, частина перша статті 96, пункт 6 статті 116);
- передбачає щорічне затвердження Державного бюджету України та визначає період його дії з 1 січня по 31 грудня (частина перша статті 96);
- передбачає обов'язкове подання Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України звіту про виконання Державного бюджету України та його оприлюднення (стаття 97).
Державний бюджет України за своєю природою є фінансовим планом, який визначає джерела доходів та будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, тобто встановлює розподіл державних фінансових ресурсів (частина друга статті 95 Конституції України). Положення зазначеного закону закріплюють показники надходжень і видатків Державного бюджету України та визначають державні фінансові гарантії реалізації правил, передбачених іншими законами. Державний бюджет України не може розглядатися як базовий нормативно-правовий акт, що регулює суспільні відносини, яким є закон. Коло питань, які регулюються законом про Державний бюджет України, вичерпно окреслено відповідною конституційною нормою. Це річний план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування на даний період. Цей акт приймається щороку, тобто діє не на постійній, а на тимчасовій основі і після закінчення визначеного в ньому періоду (терміну), на який його було прийнято, втрачає чинність.
2.2. Зміни до закону вносяться з метою конкретизації, усунення прогалин, деталізації або відміни (скасування) окремих частин базового закону, тобто закон про внесення змін має функціональне призначення - обслуговує базовий закон, зв'язаний з ним змістовно та концептуально, служить формою для трансформації (перенесення) вказаних у ньому змін до базового закону та повністю виконує свою функцію після набрання чинності законом про внесення змін, оскільки стає складовою базового закону, до якого вносилися зміни.
Однією з особливостей змін до Державного бюджету України є те, що після набрання ними чинності вони стають невід'ємною складовою закону про Державний бюджет України на поточний рік, його окремими положеннями, набувають такої самої юридичної сили, як і всі інші норми Державного бюджету України, і не діють окремо від нього. Закон України про внесення змін до Державного бюджету України є лише засобом (формою) внесення цих змін до Державного бюджету України. Після набрання ними чинності положення в частині змін до закону про Державний бюджет України набувають статусу закону.
Таким чином, закон про Державний бюджет України є формою затвердження Державного бюджету України, його легалізації. Це правовий акт, шляхом затвердження якого Верховна Рада України затверджує, легітимізує (узаконює) фінансовий план держави на рік, а закон про внесення змін до закону про Державний бюджет України є засобом внесення змін (їх трансформування) до Державного бюджету України, тобто виступає формою легалізації проекту змін до Державного бюджету України, які вносить Кабінет Міністрів України шляхом розроблення і подання проекту змін до Державного бюджету України.
Цей висновок відповідає положенням Конституції України, за якими виключно законами України встановлюється Державний бюджет України (пункт 1 частини другої статті 92 Конституції України), а відтак і зміни до Державного бюджету України.
3. Перелік суб'єктів, яким надано право законодавчої ініціативи щодо подання Державного бюджету України на затвердження до Верховної Ради України, є вичерпним, і таким суб'єктом є Кабінет Міністрів України.
Внесення проекту закону про Державний бюджет України пов'язане з його розробленням. Розроблення проекту закону про Державний бюджет України є, як і його подання, виключним повноваженням Кабінету Міністрів України (частина друга статті 96, пункт 6 статті 116 Конституції України).
Конституція України не закріплює повноважень Президента України та народних депутатів України щодо законодавчої ініціативи при поданні до Верховної Ради України проекту Державного бюджету України. Логічним є внесення змін до Державного бюджету України саме Кабінетом Міністрів України. Не може Державний бюджет України розробляти і подавати один орган, а зміни до нього - інший.
"Кабінет Міністрів України проводить щоквартальну оцінку відповідності прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України показникам, врахованим при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період" (третє речення частини першої статті 52); Кабінет Міністрів України протягом двох тижнів з дня оголошення висновків про перевиконання доходної частини Державного бюджету України зобов'язаний подати до Верховної Ради України відповідний проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина третя статті 53); Кабінет Міністрів України у разі недоотримання доходів загального фонду Державного бюджету України більше ніж на 15 відсотків від суми, передбаченої розписом державного бюджету на квартал, за пропозицією Міністерства фінансів України розробляє і подає до Верховної Ради України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина друга статті 54).
Отже, на нашу думку, як розроблення і подання закону про Державний бюджет України Кабінетом Міністрів України на затвердження до Верховної Ради України, так і розроблення та подання проекту змін до Державного бюджету України є виключним повноваженням Кабінету Міністрів України - вищого органу в системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113, частина друга статті 96 Конституції України). Зазначений висновок відповідає конституційному принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, за яким органи влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6 Конституції України).
Висновком, зробленим у резолютивній частині Рішення, порушується збалансованість системи стримувань і противаг, закріплена в Конституції України. Таким чином, повноваження Кабінету Міністрів України щодо забезпечення виконання затвердженого Державного бюджету України, а також інші повноваження, які можуть бути реалізовані лише за умови виконання Державного бюджету України (стаття 116 Конституції України), опинилися під загрозою втручання до них інших суб'єктів владних повноважень.
4. Пункт 1 резолютивної частини Рішення впливатиме на дотримання конституційного принципу збалансованості бюджету, закріпленого в частині третій статті 95 Конституції України, за яким держава в особі органу, відповідального за виконання Державного бюджету України поточного року, яким є Кабінет Міністрів України, прагне до збалансованості бюджету України. Внесення всіма суб'єктами права законодавчої ініціативи змін до Державного бюджету України створюватиме загрозу порушення принципу збалансованості бюджету. Виконання цього принципу, так само як і забезпечення виконання Державного бюджету України, неможливе, якщо до Державного бюджету України вноситимуть зміни інші суб'єкти законодавчої ініціативи відповідно до загального правила, передбаченого статтею 93 Конституції України. Така ситуація також унеможливлює притягнення до відповідальності Кабінету Міністрів України за розбалансування Державного бюджету України та його невиконання, а також невиконання обов'язку вносити зміни до Державного бюджету України за умов, встановлених Кодексом та Законом, тобто неможливою стане конституційно-правова відповідальність Уряду України за усунення від виконання чи неналежне виконання повноважень в бюджетній сфері.
5. Посилання у абзаці третьому підпункту 3.4 мотивувальної частини Рішення стосовно висновку, зробленого в абзаці другому пункту 3.4 Рішення, на позиції, викладені в Рішеннях Конституційного Суду України від 28 березня 2001 року № 2-рп/2001 (пункт 2 мотивувальної частини), від 17 травня 2001 року № 5-рп/2001 (пункт 1 резолютивної частини) щодо офіційного тлумачення відповідних положень статті 93 Конституції України, є некоректними.
