судді Конституційного Суду України Бринцева В.Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України)
1. Автори клопотання просять дати тлумачення відповідних конституційних положень щодо кола суб'єктів, яким належить право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України.
2. Рішенням від 13 січня 2009 року № 1-рп/2009 (далі - Рішення) Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96 Конституції України слід розуміти так, що подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України не є виключним правом Кабінету Міністрів України.
Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України.
3. В основу Рішення Конституційний Суд України поклав доктрину буквального тлумачення змісту лише однієї з конституційних норм.
Дійсно, в частині першій статті 93 Конституції України визначено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.
Наведена конституційна норма не містить будь-яких обмежень стосовно предмета законодавчої ініціативи, однак системний аналіз інших конституційних положень дає підстави застосовувати до конституційного унормування бюджетного процесу доктрину пріоритетності спеціальних конституційних норм у разі їх неузгодженості із загальними.
У даному конкретному випадку є всі підстави вважати, що загальне право законодавчої ініціативи Президента України і народних депутатів України, передбачене частиною першою статті 93 Конституції України, обмежується частиною другою статті 96 Конституції України, де зазначено, що проект закону про Державний бюджет України на наступний рік подає до Верховної Ради України Кабінет Міністрів України. В унормуванні бюджетного процесу ця конституційна норма є спеціальною, і ні в кого не виникає сумнівів, що у такому разі єдиним спеціальним суб'єктом законодавчої ініціативи є уряд.
Питання, пов'язані з внесенням змін до закону про Державний бюджет України, Конституційний Суд України у мотивувальній частині Рішення виділив в окрему групу без переконливого обґрунтування. Внаслідок цього допущена алогічність у висновках щодо специфіки законодавчого забезпечення бюджетного процесу, яка полягає в тому, що ініціювати прийняття самого закону має право лише Кабінет Міністрів України, а внесення змін до нього - також інші суб'єкти законодавчої ініціативи.
Така правова позиція не сприяє забезпеченню збалансованості державного бюджету, вона лише створює передумови для його розбалансування.
Збалансованість бюджету в першу чергу забезпечується наявною стабільною законодавчою базою, яка врегульовує весь бюджетний процес у державі, починаючи з розробки проекту закону, коригування і постійного ефективного контролю за його виконанням. Основоположним є визначення на конституційному рівні спеціального суб'єкта законодавчої ініціативи в особі Кабінету Міністрів України.
Відповідно до частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України лише на Кабінет Міністрів України покладена функція розробки проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення його виконання. Крім того, Кабінет Міністрів України забезпечує економічну самостійність України, проведення фінансової, цінової, інвестиційної, податкової політики та політики у сферах праці та соціального забезпечення населення; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності (пункти 1, 2, 3, 4, 5 статті 116 Конституції України).
Саме на виконання цих завдань спрямовані приписи Конституції України, де зазначено, що Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Державного бюджету України (пункт 6 статті 116) і звітує перед Верховною Радою України за його виконання (частина перша статті 97). Ці норми дають підстави для висновку про наявність конституційно-правової відповідальності уряду за неналежну роботу щодо забезпечення бюджетного процесу.
Наявність спеціального суб'єкта, уповноваженого повною мірою здійснювати (забезпечувати) бюджетний процес, зокрема і шляхом внесення до Верховної Ради України відповідних законопроектів, є головним чинником забезпечення збалансованості бюджету.
У підпункті 3.4 мотивувальної частини Рішення містяться посилання на окремі положення Бюджетного кодексу України. Але при цьому залишено без належної правової оцінки ті приписи, які додатково закріплюють статус Кабінету Міністрів України як єдиного суб'єкта, наділеного правом вносити до Верховної Ради проект закону як основний, так і про внесення змін до закону про Державний бюджет України (статті 52, 53 Бюджетного кодексу України). Системний аналіз норм спеціальних законів і відповідних положень Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (абзац 13 пункту 1 частини першої статті 20) з наведеними конституційними нормами дає підстави для висновку про їх відповідність спеціальній конституційній нормі (частина друга статті 96 Конституції України).
Крім того, висновок Конституційного Суду України у цій справі не повною мірою узгоджується з попередніми його рішеннями. Так, у справі № 2-рп/2001, по якій винесено Рішення від 28 березня 2001 року, проблема щодо кола суб'єктів законодавчої ініціативи розглядалась зовсім в іншому аспекті. В Рішенні Конституційного Суду України від 17 травня 2001 року у пункті 1 резолютивної частини зазначено, що положення частини першої статті 93 Конституції України в аспекті порушеного в конституційному поданні питання треба розуміти так, що Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які відповідно до Конституції України можуть вноситися спеціально визначеними нею суб'єктами права законодавчої ініціативи. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на кожний наступний рік розробляє та подає до Верховної Ради України лише Кабінет Міністрів України.
4. Таким чином, оскільки Конституція України не містить будь-яких застережень щодо особливостей законодавчої процедури стосовно законопроектів про внесення змін до попередніх законів, треба застосовувати положення спеціальної конституційної норми (частини другої статті 96), відповідно до якої виключно Кабінет Міністрів України є суб'єктом розробки і внесення до Верховної Ради України законопроектів, що стосуються, зокрема, і змін до закону про Державний бюджет України. Таке праворозуміння наведених конституційних положень не позбавляє права народних депутатів України і Президента України вносити свої пропозиції до законопроектів, поданих до парламенту Кабінетом Міністрів України на наступних стадіях.
Саме така правова позиція Конституційного Суду України могла б сприяти створенню передумов для збалансованості Державного бюджету України.
