судді Конституційного Суду України Кампа В.М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України)
1. У Рішенні від 13 січня 2009 року № 1-рп/2009 (далі - Рішення) Конституційний Суд України дав тлумачення положень частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96 Конституції України. Зокрема, згідно з позицією Конституційного Суду України зазначені положення слід розуміти так, що подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України не є виключним правом Кабінету Міністрів України. Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України.
На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за доцільне висловити окрему думку стосовно Рішення.
Рішення Конституційного Суду України має відповідати основним принципам його діяльності, зокрема принципам повноти та всебічності. На мою думку, як у мотивувальній, так і в резолютивній частині Рішення наявні суттєві недоліки.
2. Надана Конституційним Судом України інтерпретація положень, тлумачення яких просять дати автори клопотання, обмежується відповіддю на питання, порушене у конституційному поданні, тобто без детального роз'яснення їх змісту. Водночас у Рішенні не дається тлумачення поняття "права законодавчої ініціативи в бюджетній сфері", яке, на мою думку, означає офіційне внесення суб'єктами такого права - в межах своєї предметної компетенції (предметів відання) - на розгляд парламенту законопроектів про зміни Державного бюджету України. У цій справі йшлося лише про один із шляхів здійснення права законодавчої ініціативи, визначених у частині п'ятій статті 89 Регламенту Верховної Ради України від 19 вересня 2008 року № 547-VI - внесення проектів законів, оскільки саме про це повноваження ставили питання народні депутати України.
3. Змішування предметної компетенції суб'єктів права законодавчої ініціативи, яке полягає у внесенні зазначеними суб'єктами на розгляд парламенту законопроектів з питань компетенції інших суб'єктів цього права, є поширеною практикою. Це також стосується й бюджетного процесу.
У частині першій статті 93 Конституції України закріплено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Взяте само по собі зазначене конституційне положення не передбачає відмінностей щодо змісту та обсягу цього права вказаних суб'єктів. Але у системному зв'язку із таким критерієм, як межі предметної компетенції названих суб'єктів права законодавчої ініціативи, ці відмінності існують, про що свідчать положення Конституції України.
4. Повноваження щодо ініціювання проекту закону про Державний бюджет України та подальшого внесення змін до нього чітко визначені Конституцією України та чинним законодавством України тільки для Кабінету Міністрів України.
За Основним Законом України, крім Кабінету Міністрів України, право вносити до Верховної Ради України законопроекти про зміни до закону про Державний бюджет України належить і іншим суб'єктам права законодавчої ініціативи. Це обумовлюється, зокрема, тим, що бюджетний процес відбувається під впливом трьох програм діяльності - Кабінету Міністрів України, схваленої коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді України, депутатських фракцій парламентської опозиції та Президента України, які представляють інтереси різних частин Українського народу. Однак Конституція України та бюджетне законодавство України не розкривають особливості бюджетної правоздатності цих суб'єктів законодавчої ініціативи.
На час закріплення повноважень Кабінету Міністрів України у бюджетно-законодавчому процесі (1996-2001 роки) в державі діяла президентсько-парламентська форма правління. Нині ж чинне бюджетне законодавство не враховує зміну форми правління в результаті конституційної реформи 2004 року, а тому невирішеним є питання збалансування повноважень парламентської більшості, парламентської опозиції та Президента України у сфері бюджетно-законодавчого процесу. Це питання повинен урегулювати законодавець.
5. Верховна Рада України діє виключно у встановлених Конституцією України межах (стаття 85, інші статті, що її доповнюють і деталізують, пункт 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 1998 року № 12-рп/1998). Діяльність народних депутатів України функціонально спрямована на реалізацію повноважень єдиного органу законодавчої влади (пункт 7 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 червня 2003 року № 12-рп/2003). Згідно зі статтею 8 Закону України "Про статус народного депутата України" від 17 листопада 1992 року № 2790-XII народний депутат України зобов'язаний діяти лише в межах повноважень парламенту і не використовувати депутатський мандат в особистих цілях.
Саме діяльність народних депутатів України із здійснення конституційних повноважень (предметної компетенції) Верховної Ради України зобов'язує їх як представників Українського народу реалізовувати та захищати національні інтереси. Зазначені положення є підставою для реалізації права народних депутатів України вносити до Верховної Ради України законопроекти щодо змін до Державного бюджету України. Вказане депутатське повноваження, насамперед, гарантує право народних депутатів України від парламентської опозиції у Верховній Раді України реалізовувати свої передвиборчі зобов'язання перед виборцями.
До питань, з яких народні депутати України можуть вносити проекти законодавчих змін до Державного бюджету України, на наш погляд, слід віднести, зокрема, призначення всеукраїнського референдуму, фінансування Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тощо. Отже, додаткове фінансування цих питань з Державного бюджету України має бути спрямоване на посилення контролю за діяльністю виконавчої влади.
6. Президент України також здійснює свою діяльність лише в межах конституційних повноважень, закріплених, зокрема, у статті 106 Конституції України (підпункт 2.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року № 3-рп/2008). Тому внесення Президентом України законопроектів про зміни до Державного бюджету України покликано забезпечити реалізацію його конституційних повноважень. Це право глави держави узгоджується з принципом діяльності щодо забезпечення реалізації його передвиборної програми, ухваленої на президентських виборах більшістю Українського народу.
На нашу думку, Президент України має безперечне право на внесення проектів про зміни закону про Державний бюджет України у зв'язку з проголошенням всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, призначенням позачергових виборів народних депутатів України, керівництвом зовнішньополітичною діяльністю, національною безпекою та обороною, введенням надзвичайного стану тощо. З питань виключної компетенції право Президента України вносити зазначені проекти змін не може ставитися у залежність від бюджетно-фінансової політики Кабінету Міністрів України, оскільки народ буде позбавлений права на всеукраїнський референдум, позачергові вибори народних депутатів України тощо.
7. Таким чином, подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України має право Кабінет Міністрів України відповідно до його повноважень у бюджетному процесі, Президент України - у межах своїх конституційних питань відання (предметної компетенції), народні депутати України - в межах конституційних питань відання (предметної компетенції) Верховної Ради України. Встановлення чітких меж предметної компетенції суб'єктів законодавчої ініціативи в бюджетному процесі дасть можливість уникнути змішування їх компетенції та сприятиме нормальному функціонуванню механізму стримувань і противаг як умови стабільності конституційного ладу.
8. Отже, на наш погляд, у Рішенні акцент треба було зробити на межах здійснення права законодавчої ініціативи Президентом України, народними депутатами України та Кабінетом Міністрів України щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України. Про це слід було зазначити у скороченій назві справи. Крім цього, у резолютивній частині Рішення варто було наголосити, що право Кабінету Міністрів України щодо подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України здійснюється ним відповідно до питань його відання (предметної компетенції) в бюджетному процесі.
Відсутність законодавчого врегулювання бюджетної правоздатності Президента України та народних депутатів України не може позбавити їх фактично права законодавчої ініціативи при внесенні законодавчих змін до Державного бюджету України, зокрема Президента - у межах його предметної компетенції, народних депутатів України - у межах предметної компетенції Верховної Ради України. У цьому, на наш погляд, полягає гарантія від змішування предметів відання суб'єктів права законодавчої ініціативи та налагодження взаємодії у процесі здійснення їх повноважень.
