судді Конституційного Суду України Савенка М.Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 53 і 47 народних депутатів України про офіційне тлумачення положення частини третьої статті 103 Конституції України (справа щодо строків перебування на посту Президента України)
1. За Рішенням Конституційного Суду України у справі щодо строків перебування на посту Президента України (далі - Рішення) положення частини третьої статті 103 Конституції України, згідно з яким одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд, треба розуміти так, що це положення поширюється лише на осіб, яких обирають на пост Президента України після набуття чинності Конституцією України 1996 року. Особа, яку вперше було обрано Президентом України за чинною Конституцією України в 1999 році, має право балотуватися на чергових виборах Президента України у 2004 році.
Цей акт Конституційного Суду України за формою є рішенням єдиного органу конституційної юрисдикції. Однак за змістом його проблематично назвати актом конституційного правосуддя, оскільки воно не містить належного правового обґрунтування, базується на неправильно застосованих та інтерпретованих положеннях Конституції України, що дає підстави припустити наявність упередженості Конституційного Суду України, політичного підходу до вирішення спірного питання.
Частина третя статті 103 Конституції України складається з єдиного, чітко викладеного речення такого змісту: "Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд".
Інтерпретація зазначеної частини з використанням усіх способів тлумачення, зокрема граматичного, історичного, логічного, телеологічного, дає протилежне, аніж у Рішенні Суду, її розуміння, якщо виключити явну упередженість окремих суддів.
Словосполучення "одна й та сама особа" ідентифікує громадянина України, який у встановленому Конституцією України і законом порядку обирався на пост Президента України, а словосполучення "не може бути" вказує на заборону, обмеження, неприпустимість перебування на посту Президента України.
Ключовим у частині третій статті 103 Конституції України є поняття "два строки підряд". Числівник "два" визначає допустиму кількість термінів перебування на посту Президента України, прислівник "підряд" означає: послідовно, один за одним, по черзі. Лексема "строк" має такі значення: установлений, визначений для кого-, чого-небудь відрізок часу; служба, робота протягом певного часу; певний період у часі, зі спливом якого пов'язана дія чи подія, яка має юридичне значення; час, встановлений для виконання чого-небудь, проміжок часу, в якому мусить бути виконана якась дія, певний проміжок часу тощо.
На підставі граматичного тлумачення можна зробити висновок, що ця норма статті 103 Конституції України означає, що конкретний громадянин України (одна й та сама особа) може послідовно, по черзі, один за одним (підряд) займати пост Президента України і здійснювати надані главі держави повноваження протягом певного періоду в часі, встановленого Основним Законом України, але не більше двох таких відрізків часу (два строки підряд).
2. Частина третя статті 103 Конституції України не визначає перебігу строків перебування на посту Президента України.
Відповідь на це питання дає історичний та системний способи тлумачення норм права.
Визначення перебігу строку перебування на посту Президента України після набуття чинності Конституцією України 1996 року було б правильним за умови, якби цей пост вона закріпила вперше, тобто до набуття нею чинності в Україні не було Президента.
Історичне дослідження це спростовує. Пост Президента вперше було засновано Законом Української РСР "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР" від 5 липня 1991 року. В цей же день Верховна Рада Української РСР прийняла Закон Української РСР "Про Президента Української РСР" та Закон Української РСР "Про вибори Президента Української РСР" (в редакції від 24 лютого 1994 року - Закон України "Про вибори Президента України".
Усі названі закони містили положення, аналогічне частині третій статті 103 Конституції України.
Конституція (Основний Закон) України 1978 року з наступними змінами і доповненнями та Закон Української РСР "Про вибори Президента Української РСР" встановлювали правило, що одна й та ж особа не може бути Президентом України (тоді - Української РСР) більше двох строків підряд (відповідно стаття 1142 і стаття 2). У Законі України "Про вибори Президента України" аналогічне положення викладено дещо в іншій редакції: "Одна й та ж особа не може бути обрана Президентом України більш як на два строки", що не вплинуло на визначення загального терміну перебування на посту Президента України.
Вперше в Україні вибори Президента відбулися 1 грудня 1991 року. Наступні вибори, з урахуванням історико-політичної ситуації в Україні, було призначено на 26 червня 1994 року. На цих виборах Президентом України обрано Кучму Л.Д., який 19 липня 1994 року склав присягу і вступив на пост.
Конституція України 1996 року зберегла правонаступництво інституту президентства України, закріпивши його відповідними нормами, і відтворила також положення, що одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд (частина третя статті 103). З набранням чинності цією Конституцією України Конституція (Основний Закон) України 1978 року втратила чинність, а з прийняттям Закону України "Про вибори Президента України" від 5 березня 1999 року втратив чинність Закон України "Про вибори Президента України" від 5 липня 1991 року із змінами та доповненнями.
Однак Закон Української РСР "Про Президента Української РСР" від 5 липня 1991 року відповідно до пункту 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України в частині, що не суперечить їй, є чинним. Положення цього Закону, що одна й та сама особа не може бути Президентом Української РСР (України) більше двох строків підряд, не суперечить Конституції України, а отже, є чинним.
Історико-правове дослідження підводить до однозначного висновку, що діючий Президент України вперше приступив до виконання своїх повноважень у липні 1994 року. Таким чином, відлік строку перебування Кучми Л.Д. на посту Президента України необхідно вести саме з цього моменту, а не з початку вступу на пост за чинною Конституцією України, як зазначається в Рішенні Конституційного Суду України.
3. Конституція України не тільки закріпила правонаступництво інституту президентства в Україні, а й визнала легітимним перебування на посту діючого Президента України, обраного в 1994 році. Такий висновок випливає із системного тлумачення Конституції України. Однак Суд вибірково зупинився на зручних для нього окремих її положеннях для того, щоб хоч якось обґрунтувати украй помилкові мотиви свого Рішення.
Конституція України, дійсно, не зробила ніяких застережень щодо здійснення Президентом України визначених для нього повноважень. Хоча стосовно парламенту Основний Закон зазначив, що Верховна Рада України після прийняття Конституції України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією (пункт 2 розділу XV "Перехідні положення").
Разом з тим здійснення Президентом України повноважень, визначених Конституцією України, випливає з ряду її положень, зокрема пункту 4 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України. Згідно з цим пунктом Президенту України надано право видавати протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами. Положення зазначеного пункту встановлює додаткові повноваження Президента України до тих, які визначені загальною частиною Конституції України в інших розділах. Цей пункт стосується Президента України, який перебував на посту в момент набуття чинності Конституцією України.
Здійснення повноважень Президентом України за Конституцією України 1996 року зумовлено прямою дією її норм (стаття 8), а також встановленим обов'язком органів державної влади, до яких належить і Президент України, та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).
Продовження перебування Президента України на посту підтверджується відсутністю в Основному Законі України приписів щодо дострокового обрання нового Президента України після набуття чинності Конституцією України. Стосовно Кабінету Міністрів України передбачено формування уряду протягом трьох місяців після набуття чинності Основним Законом України (пункт 5 розділу XV "Перехідні положення").
Конституція України визначила проведення чергових виборів Президента України в останню неділю жовтня 1999 року. Вибори проводилися після закінчення першого строку перебування на посту Президента України, обраного в 1994 році. На цих виборах на пост Президента України на другий строк обрано Кучму Л.Д.
Слово "черговий" означає: який іде за попереднім у певній послідовності, є наступним щодо черговості, слідуючий; який виконує в порядку черговості які-небудь обов'язки; який проводиться, відбувається регулярно, має місце через певні проміжки часу; який потребує негайного, першочергового розв'язання.
У пункті 3 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України вказується на чергові вибори Президента України, тобто вибори Президента України, які йдуть за попередніми виборами, є наступними щодо черговості. Положення цього пункту підтверджує регулярність проведення виборів Президента України через певні проміжки часу, протягом яких особа може перебувати на посту Президента України.
Системний аналіз Конституції України дає підстави зробити однозначний висновок, що в 1999 році Кучму Л.Д. було обрано на пост Президента України на другий строк.
4. Обґрунтовуючи запропоноване в Рішенні тлумачення, Суд послався на положення статті 58 Конституції України, яка закріпила принцип, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Відповідно до "правової позиції", викладеної Конституційним Судом України в Рішенні від 13 травня 1997 року (справа щодо несумісності депутатського мандата), принцип незворотності дії норм права в часі поширюється також на Конституцію України. Оскільки частина третя статті 103 Конституції України не містить будь-яких винятків щодо дії в часі, а в інших нормах Конституції України також відсутні застереження про надання цій нормі зворотної сили, її положення поширюються на правовідносини, які виникли після набрання чинності Конституцією України.
Стаття 58 Конституції України закріпила лише один із загальновизнаних принципів сучасного права щодо зворотної дії норм права в часі і не охоплює інших принципів визначення дії правових норм у часі, зокрема таких, як негайна дія норми та дія норми на перспективу.
Загальновизнаний принцип негайної дії норм права закріплено у статті 8 Конституції України, якою встановлено, що норми Конституції України є нормами прямої дії і застосовуються безпосередньо з моменту набрання ними чинності.
Відтворене в Рішенні розуміння принципу незворотної дії норм права у часі істотно відрізняється від його доктринального праворозуміння.
Якщо визнати доводи Суду щодо поширення дії частини третьої статті 103 Конституції України лише на правовідносини, які виникли після набрання чинності Конституцією України, правильними, то це правило необхідно поширити і на інші її положення. Президент України Кучма Л.Д. вперше вступив на цей пост у 1994 році, тобто до набрання чинності Конституцією України, яка також не містить застережень щодо здійснення ним повноважень. За логікою Суду, оскільки зворотна дія нормам Конституції України, які регулюють діяльність, визначають правовий статус Президента України (зокрема, статті 102, 103, 107), не надана, то Президент України, обраний до набрання чинності Конституцією України, мав би діяти за Конституцією України 1978 року і обиратися в липні 1999 року. Однак Президент України після набрання чинності Конституцією України 1996 року діяв за цією Конституцією України. Спроба Суду поширити на частину третю статті 103 Конституції України принцип зворотної дії норм права в часі зумовлена намаганням знайти хоч якесь правове обґрунтування на підтвердження неправильного її тлумачення.
Принципи права, в тому числі й щодо дії правових норм у часі, не мають вибіркового застосування, вони поширюються на всі правовідносини незалежно від характеру та суб'єктів, які підпадають під їх дію.
У цьому випадку Суд мав би давати тлумачення виходячи з негайної дії частини третьої статті 103 Конституції України, оскільки правовідносини, пов'язані з перебуванням на посту Президента України, за своїм характером є такими, що тривають. У зв'язку з цим, як зазначає Алєксєєв С.С., факти, що виникли після набрання чинності новим актом, підпадають під його дію1. У нашому випадку - це Конституція України 1996 року.
Не можна визнати коректним посилання на Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року, яке навіть зарубіжні фахівці оцінили небездоганним як з політичної, так і з юридичної точок зору2.
Якщо теза цього Рішення, що принцип незворотної дії в часі норм права поширюється також на Конституцію України, є правильною, то й інші норми Основного Закону України повинні мати аналогічну дію, зокрема положення частини третьої статті 57 Конституції України, яким встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними. Однак стаття 160 Основного Закону України встановила, що Конституція України набуває чинності у повному обсязі, в тому числі її положення, що визначають права і обов'язки громадян, з дня прийняття. На день набуття чинності Конституцією України вона не була доведена до відома населення в порядку, встановленому законом.
Конституційний Суд України в Рішенні від 3 жовтня 1997 року (справа щодо набуття чинності Конституцією України) зазначив, що положення частини п'ятої статті 94 Конституції України стосовно набрання чинності законом не раніше дня його опублікування не поширюється на набуття чинності Конституцією України.
Таким чином, між названими рішеннями є колізія щодо поширення дії норм Конституції України безпосередньо на неї. За таких обставин Суду необхідно було навести більш повне правове обґрунтування поширення принципу незворотної дії норм права в часі на всі положення Конституції України.
5. Суд мав застосувати телеологічне тлумачення і з'ясувати мету положення частини третьої статті 103 Конституції України. Обмеження строку перебування на посту або обрання на нього є поширеним у конституційній практиці багатьох країн (Грузія, Білорусь, Болівія, Італія, Португалія, Росія, США, Франція тощо).
Закріплення на конституційному рівні принципу ротації, зазначають Тодика Ю.М. та Яворський В.Д., має демократичне значення, оскільки слугує своєрідною противагою всевладності Президента України, протидіє трансформації конституційного правління в режим особистої диктатури3.
Конституцією України Президенту України надано широкі повноваження. Необмежене безперервне перебування на посту Президента України однієї особи не виключає встановлення режиму особистої влади (культу особистості) і може призвести до виникнення антидемократичного режиму в державі. Запровадження обмеження щодо строків перебування однієї й тієї ж особи главою держави (Президентом) має на меті звузити можливість встановлення особистої влади4.
За змістом частина третя статті 103 Конституції України спрямована на збереження демократичного політичного режиму в Україні, обмеження можливості встановлення авторитарного режиму.
Про наявність саме такої мети свідчить зміст частини третьої статті 103 Конституції України. Її припис є імперативним і містить заборону перебування на посту Президента України однією й тією особою більше ніж два строки підряд, не пов'язуючи зайняття такого посту ні з часом обрання, ні з правовим статусом, ні з обсягом повноважень та функціями Президента України.
На жаль, Конституційний Суд України не тільки не використав телеологічного тлумачення і відповідно не врахував мету норми, про офіційне тлумачення якої заявлено клопотання, а заблокував цю мету і, отже, дію всієї норми, відкрив шлях до довічного перебування однієї й тієї ж особи на посту Президента України.
Визначальним для такого висновку, окрім прив'язки відліку строку перебування на посту до моменту вступу на нього відповідно до Основного Закону України, є положення пункту 6 мотивувальної частини Рішення. У першому абзаці цього пункту розкриваються статус, функції Президента України, зазначається, що його повноваження закріплені лише на конституційному рівні. Нібито все правильно, але наведене не має значення для тлумачення частини третьої статті 103 Конституції України. Однак в абзаці третьому вказується: "Положення частини третьої статті 103 Конституції України має тлумачитись у системному поєднанні та нерозривному зв'язку зі змістом статті 103 та Конституції України в цілому, а не з правовими актами, які визначали інший статус Президента України і втратили чинність після прийняття Конституції України 1996 року".
Акцент у ньому зроблено на необхідності тлумачення зазначеної норми виключно на підставі Конституції України, а не інших правових актів, які визначали інший статус Президента України і втратили чинність після прийняття Конституції України 1996 року. Прив'язка до Конституції України 1996 року може враховуватися до внесення до неї змін, які вплинуть на зміну правового статусу, повноважень, функцій Президента України.
У разі внесення таких змін до Основного Закону України відповідні норми Конституції України будуть скориговані - з них будуть виключені положення, які визначали інший правовий статус, функції, повноваження Президента України, тому вони не братимуться до уваги при визначенні строків перебування однієї й тієї ж особи на посту Президента України.
Ідеологія цього Рішення така, що строки перебування на посту Президента України мають визначатися на підставі чинних положень Конституції України, які регулюють функції, повноваження, правовий статус Президента України. Здійснення функцій, повноважень Президента України відповідно до положень Конституції України, які втратили чинність, не може враховуватись при обчисленні строків перебування на посту Президента України.
Таким чином, Конституційний Суд України фактично створив передумови для встановлення антидемократичного політичного режиму влади в Україні.
Наведений аналіз частини третьої статті 103 Конституції України з використанням різних способів тлумачення дає підстави дати єдино можливе і буквальне її тлумачення: положення частини третьої статті 103 Конституції України необхідно розуміти так, що одна й та сама особа не може бути Президентом України більше двох конституційних строків підряд незалежно від часу вступу на цей пост, правового статусу, функцій, повноважень Президента України.
Саме це офіційне тлумачення мав дати Конституційний Суд України.
1 Див.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т II. - М., 1982. - С. 242.
2 Див.: Митюков М.А. Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. - М., 1998. - С. 98.
3 Див.: Тодыка Ю.М., Яворский В.Д. Президент Украины: конституционно-правовй статус. - Х., 1999. - С. 53.
4 Див.: Сахаров А.А. Институт президентства в современном мире. - М., 1994. - С. 21.
