ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 640/11377/20
провадження № К/9901/21225/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Желєзного І.В., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Первинної профспілкової організації Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2020 року (головуючий суддя Мельничук В.П., судді Лічевецький І.О., Оксененко О.М.)
у справі № 640/11377/20
за позовом Первинної профспілкової організації Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України
до Антимонопольного комітету України
про визнання протиправним та скасування розпорядження.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2020 року Первинна профспілкова організація Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва в порядку адміністративного судочинства з позовом до Антимонопольного комітету України, в якому просила суд визнати протиправним і скасувати розпорядження Антимонопольного комітету України "Про реорганізацію територіальних відділень Антимонопольного комітету України" від 28 листопада 2019 року № 23-рп.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року, яку було залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2020 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі з тих мотивів, що спір не належить до юрисдикції адміністративних судів та має розв`язуватися в порядку господарського судочинства.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Первинна профспілкова організація Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2020 року й скерувати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Від Антимонопольного комітету України надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
5. Ухвалою Верховного Суду від 17 червня 2021 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України.
6. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 08.07.2021 справу повернуто відповідній колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
7. Відмовляючи у відкритті провадження у цій справі, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки приймаючи оскаржуване розпорядження щодо реорганізації територіальних відділень Антимонопольного комітету України, останній реалізовував надані законом повноваження у сфері управління корпоративними правами держави та не здійснював владних, управлінських функцій, отже за своєю природою такі правовідносини носять майновий, приватно-правовий характер і не належать до сфери публічно-правових відносин.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
8. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
9. Зокрема, позивач наголошує, що оспорюване Розпорядження № 23-рп стосується не об`єктів державної власності, а «реорганізації територіальних відділень Антимонопольного комітету України», тобто суб`єктів владних повноважень, якими разом з Комітетом відповідно до Закону України «Про Антимонопольний комітет України» наразі утворена система органів Антимонопольного комітету України. А отже, питання оспорювання Розпорядження № 23-рп жодним чином не стосується управління об`єктами державної власності, а тому не є корпоративним по своїй суті.
Обласні територіальні відділення, що мають бути припинені за Розпорядженням № 23-рп, є суб`єктами владних повноважень, а не господарськими організаціями, територіальні відділення Комітету були утворені не відповідно до Цивільного чи Господарського кодексів України, а згідно з ч. 1 ст. 12 Закону України «Про Антимонопольний комітет України». Саме така правова позиція закріплена у Наказі Голови Комітету «Про створення територіальних відділень Антимонопольного комітету України» від 05 січня 1994 року №1.
Окремим доказом того, що питання реорганізації обласних територіальних відділень Комітету є питанням саме публічно-правового характеру є те, що у наказах Комітету щодо утворення комісій з припинення є посилання на Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року № 1074.
10. Скаржник вказує на те, що посилання судів попередніх інстанцій на судову практику є не релевантним до обставин цієї справи.
11. Процесуальним порушенням, допущеним судом апеляційної інстанції, позивач вважає те, що в оскарженій постанові не було надано відповідь на всі доводи апеляційної скарги.
12. У відзиві на касаційну скаргу Антимонопольний комітет України зазначає про те, що оскаржуване Розпорядження № 23-рп є актом індивідуальної дії. Оскільки Профспілка Миколаївського відділення Комітету не є учасником (суб`єктом правовідносин, передбачених в оскаржуваному Розпорядженні № 23-рп, як акт індивідуальної дії, таке розпорядження не породжує для скаржника ніяких прав те обов`язків, а тому і не надає права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
14. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
15. Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
16. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
18. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
19. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
20. Ключовим для визначення юрисдикції спору є суть інтересу позивача у цій справі.
21. Суди попередніх інстанцій вважали, що цей спір має розглядатися за правилами господарського судочинства, оскільки стосується корпоративних прав держави.
22. Судова колегія не погоджується з такими висновками, виходячи з такого.
23. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
24. За визначенням, наведеним у Основних концептуальних підходах до підвищення ефективності управління, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2004 року N 155, корпоративні права держави - це право держави, частка якої визначається в статутному капіталі господарського товариства, що включає право на управління цим товариством, отримання певної частки його прибутку (дивідендів), активів у разі ліквідації відповідно до законодавства, а також інші права, передбачені законом та установчими документами.
25. За змістом ст. 55 Господарського кодексу України (далі - ГК України) суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
26. Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.
27. Згідно зі ст. 59 ГК України припинення суб`єкта господарювання здійснюється відповідно до закону.
28. Відповідно до ст. 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
29. Колегія суддів зазначає, що територіальні відділення Антимонопольного комітету України не відносяться до суб`єктів господарювання, а є органами державної влади.
30. За приписами ст. 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом.
31. Розпорядженням Антимонопольного комітету України від 23 лютого 2001 року №32-р затверджено Положення про територіальне відділення Антимонопольного комітету України.
32. Пунктом 1 вказаного Положення регламентовано, що територіальне відділення Антимонопольного комітету України є органом у системі органів Антимонопольного комітету України, утвореним для реалізації завдань, покладених на Комітет Законом України "Про Антимонопольний комітет України", іншими актами законодавства про захист економічної конкуренції.
33. Територіальні відділення Антимонопольного комітету України були утворені наказом Антимонопольного комітету України від 5 січня 1994 року N 1 з метою виконання основних завдань Антимонопольного комітету України, а також відповідно до Закону України «Про Антимонопольний комітет України».
34. Отже, приймаючи Розпорядження № 23-рп, відповідач не міг реалізовувати «надані законом повноваження у сфері управління корпоративними правами держави», оскільки за нормами господарського законодавства України один державний орган не може мати корпоративні права щодо іншого державного органу, який перебуває у його підпорядкуванні.
35. З наведених норм можна зробити висновок, що прийняття Антимонопольним комітетом України розпорядження про реорганізацію територіальних відділень є реалізацією ним державної політики та виконанням управлінської функції.
36. У цій справі позивач діє на захист публічного інтересу, з метою судового контролю за публічними завданнями відповідного органу влади, а, отже, спірне рішення підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства.
Тому слід погодитися з позивачем, що питання правомірності реорганізації одним суб`єктом владних повноважень (Комітетом) інших суб`єктів владних повноважень (територіальних відділень Комітету) не належить до юрисдикції господарського суду, а є питанням, яке належить розглядати за правилами адміністративного судочинства відповідно до ст. 19 КАС України.
37. Також слід зазначити, що Верховний Суд розглядав по суті позовних вимог справи за позовами профспілки про оскарження розпоряджень щодо реорганізації або ліквідації державних органів, державних підприємств, установ.
38. Постановою Верховного Суду від 23 січня 2020 року залишено без змін постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року у справі №823/310/16.
39. У справі №823/310/16 суди задовольнили позов Катеринопільської районної організації профспілки працівників освіти і науки України до голови Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_1 , первинної профспілкової організації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації - про визнання протиправними дій та скасування розпорядження від 29 січня 2016 року №17 "Про структуру районної державної адміністрації" у частині ліквідації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області.
40. Постановою Верховного Суду від 29 березня 2021 року залишено без змін постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року у справі №815/3761/16.
41. У справі №815/3761/16 суд апеляційної інстанції, з яким погодився і Верховний Суд, відмовив у задоволенні позову Первинної профспілкової організації Одеського обласного радіотелевізійного передавального центру до Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, треті особи: Державне підприємство "Харківський обласний радіотелевізійний центр", Державне підприємство "Одеський обласний радіотелевізійний центр", Концерн радіомовлення, радіозв`язку та телебачення, про визнання протиправними та скасування наказу Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України за від 03 липня 2016 року №418 "Про реорганізацію державних підприємств "Харківський обласний радіотелевізійний передавальний центр" і "Одеський обласний радіотелевізійний передавальний центр"".
42. Отже, існує практика Верховного Суду про розгляд справ за позовами профспілкових організацій до державних органів про реорганізацію або ліквідацію тих чи інших структурних підрозділів за правилами адміністративного судочинства.
43. З приводу аргументів відповідача про відсутність у Первинної профспілкової організації Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України порушеного права у цій справі, слід зазначити, що вказане питання не може бути вирішено на стадії відкриття провадження у справі, а має бути з`ясовано у процесі розгляду справи з урахуванням статуту профспілкової організації, її задекларованої мети тощо.
44. Беручи до уваги, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції прийняті з порушенням норм процесуального права, без дослідження обставин справи, судова колегія дійшла висновку про необхідність їх скасування та направлення справи до окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії відкриття провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Первинної профспілкової організації Миколаївського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України - задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2020 року у справі №640/11377/20 - скасувати та передати справу на розгляд суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя І.В. Желєзний
Суддя О.П. Стародуб
