ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

08 липня 2021 року м. Дніпросправа № 160/1709/21

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Лукманової О.М. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Дніпро апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року (суддя Олійник В.М., м. Дніпро, повний текст рішення виготовлено 12.04.2021 року) у справі № 160/1709/21 за позовом ОСОБА_1 до Межиріцької сільської ради Павлоградського району Дніпропетровської області про визнання протиправним та нечинним рішення,-

в с т а н о в и в:

03.02.2021 року ОСОБА_1 (далі по тексту позивач) звернувся до суду з позовом до Межиріцької сільської ради Павлоградського району Дніпропетровської області (далі по тексту відповідач або сільська рада), в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення від 27.01.2021 року № 156-4/VIII «Про виконання сільського бюджету за 2020 рік».

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.04.2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. Свої вимоги обґрунтував тим, що судом не надано належної оцінки нормам чинного законодавства, висновки суду не відповідають обставинам справи, що призвело до прийняття невірного рішення. Апелянтом зазначалось, що ч.10 ст.46 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», та ч.7 ст.22 Регламенту Межиріцької сільської ради, затвердженого рішенням Межиріцької сільської ради від 13.11.2020 року №8-1/VІІІ, передбачено, що розпорядження про скликання чергової сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Розпорядженням сільського голови від 25.01.2021 року №20-р терміново скликано позачергову сесію сільської ради на 27 січня 2021 року о 14:00 годині в приміщенні сільської ради і не вказано які саме виняткові випадки спонукали сільського голову терміново скликати позачергову сесію сільської ради, також в протоколі 4-ї сесії Межиріцької сільської ради відсутня інформація про виняткові випадки для скликання позачергової сесії сільської ради, не можливо з`ясувати, які саме виняткові випадки спонукали сільського голову терміново скликати позачергову сесію сільської ради, та того що в протоколі засідання 4-ї сесії знову ж таки відсутня інформація про виняткові випадки для скликання позачергової сесії сільської ради. Четверта сесія Межиріцької сільської ради не може вважатися позачерговою, а значить термін доведення інформації до відома депутатів і населення не може становити - не пізніш як за день до сесії. Апелянт вказував, що проект оспорюваного рішення Межиріцької сільської ради взагалі не був оприлюднений відповідачем, чим було порушено приписи п.2 ч.1 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», згідно якого розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню, та порушено приписи ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти рішень органів місцевого самоврядування оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Питання до проекту порядку денного та його винесенню на розгляд пленарного засідання ради передує попередній розгляд цього проекту в постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання, питання, які не були попередньо розглянуті відповідними постійними комісіями ради, до порядку денного не включаються та не розглядаються на сесії, крім випадків, передбачених чинним законодавством України. Апелянт вказував, що помилковими є твердження суду першої інстанції, що оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом, оскільки не встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, не розраховане на довгострокове та неодноразове застосування а лише направлене на отримання інформації щодо виконання бюджету за 2020 рік та уточнення залишків коштів. Апелянт вказував, що, щоб прийняте 27 січня 2021 року на 4-й сесії Межиріцької сільської ради рішення набуло статусу законного, проект цього рішення повинен був оприлюднений на веб-сайті відповідача у строк не пізніше ніж 13 січня 2021 року. Рішення сільської ради щодо затвердження звіту про виконання сільського бюджету за 2021 рік стосується неперсоніфікованих осіб: органів місцевого самоврядування, членів територіальної громади Межиріцької сільської ОТГ, якими виступають як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Апелянт вважає, що оскаржене рішення є нормативно-правовим актом, оскільки відповідно до п. 18 ч.1 ст.4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання. Апелянт вказував, що звіт про виконання сільського бюджету за 2020 рік повинен включати: баланс; звіт про виконання місцевого бюджету; звіт про фінансові результати; звіт про рух грошових коштів; звіт про власний капітал; інформацію про виконання захищених видатків місцевого бюджету; звіт про бюджетну заборгованість; інформацію про виконання місцевого бюджету, включаючи інформацію про стан місцевого боргу та гарантованого територіальною громадою боргу і про надані місцеві гарантії; інформацію про досягнення головним розпорядником коштів місцевого бюджету запланованої мети, завдань та результативних показників бюджетних програм, а також цілей державної політики у відповідній сфері діяльності, формування та/або реалізацію якої забезпечує головний розпорядник коштів місцевого бюджету, з показниками їх досягнення за результатами звітного бюджетного періоду; пояснювальну записку до звіту про виконання місцевого бюджету, що включає пояснення відхилень звітних показників від планових показників за основними видами доходів, фінансування, видатків та кредитування місцевого бюджету, інформацію щодо стану місцевого боргу. Проте, звіт про виконання сільського бюджету за 2020 рік, який був затверджений оспорюваним рішенням Межиріцької сільської ради, був відсутнім на момент його затвердження і оспорюване рішення «Про виконання сільського бюджету за 2020 рік» не містить інформації, яка передбачена ч.2 ст.61 БК України. Інформація про виконання місцевого бюджету має містити показники відповідного бюджету за загальним та спеціальним фондами про доходи та про видатки і кредитування, фінансування, а також показники про стан місцевого боргу та надання місцевих гарантій. Оприлюднення інформації у формі відкритих даних про виконання місцевого бюджету за підсумками року передбачено ч.6 ст.28 БК України. Апелянт вказував, що річний звіт про виконання місцевого бюджету подається до відповідної місцевої ради виконавчим органом цієї місцевої ради у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду, а також визначено, що перевірка річного звіту здійснюється комісією з питань бюджету відповідної місцевої ради, після чого відповідні місцеві ради затверджують річний звіт про виконання бюджету або приймають інше рішення з цього приводу, чого відповідачем здійснено не було.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що на обговорення ради було винесено питання пов`язане безпосередньо з бюджетним законодавством та направлено на уточнення залишків коштів освітньої субвенції за 2020 рік, для виплати заробітної плати педагогічному персоналу загальноосвітніх навчальних закладів Межиріцької сільської ради за січень місяць 2021 рік, які неможливо уточнити та використати без здавання звітності до казначейства й затвердження Звіту про виконання сільського бюджету за 2020 рік, що належить до виключної компетенції сільської ради відповідно до ст. 65 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.72 Бюджетного кодексу України. Видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями про місцевий бюджет; сільські ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Перевищення залишку коштів загального фонду місцевого бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду становить вільний залишок коштів місцевих бюджетів, який використовується на проведення витрат місцевого бюджету згідно із змінами до рішення про місцевий бюджет. Оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом, оскільки не встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, не розраховане на довгострокове та неодноразове застосування а лише направлене на отримання інформації щодо виконання бюджету за 2020 рік та уточнення залишків коштів. Суд першої інстанції вказував, що вимоги, які розповсюджуються на прийняття нормативно-правових актів органами місцевого самоврядування, не стосуються оскаржуваного рішення сільської ради. Можливе порушення строків оприлюднення вже прийнятого рішення сільської ради не може бути підставою для визнання рішення протиправним та нечинним, якщо саме рішення прийняте відповідно до вимог чинного законодавства та в межах повноважень сільської ради. Суд першої інстанції зазначав, що рішення Межиріцької сільської ради від 27.01.2021 року №156-4/VIII «Про виконання сільського бюджету за 2020 рік» прийнято із дотриманням норм діючого законодавства України та суд не вбачає жодних порушень прав позивача при прийнятті вказаного рішення, оскільки останнє стосується звітування про використані бюджетні кошти в 2020 році, що дає можливість уточнити залишки коштів освітньої субвенції за 2020 рік для виконання обов`язкових заходів щодо оплати праці фахівців бюджетних установ.

Матеріалами справи встановлено, що розпорядженням сільського голови №20-р від 25.01.2021 року «Про скликання позачергової 4 сесії VIII Межиріцької сільської ради» терміново скликано сесію сільської ради на 27 січня 2021 року на 14:00 годин, на розгляд сесії були винесені питання: про виконання сільського бюджету за 2020 рік; про внесення змін до рішення сільської ради №23-3/VІІІ від 23 грудня 2020 року «Про бюджет Межиріцької об`єднаної територіальної громади на 2021 рік».

Згідно протоколу четвертої сесії Межиріцької сільської ради від 27.01.2021 року, з 22 обраних депутатів було присутньо 18, слухали доповідача ОСОБА_2 начальника Фінансового відділу сільської ради про виконання сільського бюджету на 2020 рік, вислухали виступаючих з питаннями, прийнято рішення № 156-4/VIII одноголосно.

Рішенням від 27.01.2021 року № 156-4/VIII «Про виконання сільського бюджету за 2020 рік», сільська рада вирішила: інформацію начальника фінансового відділу Межиріцької сільської ради ОСОБА_2 про виконання сільського бюджету за 2020 рік взяти до відома; затвердити звіт про виконання сільського бюджету за 2020 рік: по доходах загального фонду в сумі 58326264,47 грн. (з урахуванням трансфертів) - 97,55 % виконання; по доходах спеціального фонду в сумі 1752308,41 грн. (з урахуванням трансфертів) - 87,75 % виконання; по видатках загального фонду в сумі 54096327,01 грн. - 93,33 % виконання; по видатках спеціального фонду в сумі 5311027,37 грн.

Рішенням Межиріцької сільської ради від 13.11.2020 року №8-1/VIII затверджено Регламент Межиріцької сільської ради.

Відповідно до ч.1 ст. 1 Регламенту, Межиріцька сільська рада є виборним представницьким органом місцевого самоврядування, що складається з депутатів і відповідно до закону представляє Межиріцьку сільську об`єднану територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування.

Згідно статей 22, 27 Регламенту, сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань віднесення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць. Розпорядження про скликання чергової сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Включенню питання до проекту порядку денного та його винесенню на розгляд пленарного засідання ради передує попередній розгляд цього проекту в постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання (якщо рішення не процедурне). Під час прийняття невідкладних рішень на вимогу Межиріцького сільського голови, за погодженням не менше половини зареєстрованих на засіданні депутатів, засідання відповідної комісії з розгляду внесеного до порядку денного питання, може бути проведене під час пленарного засідання.

Згідно ч. 1 ст. 10, ч. 6 ст. 16, п. 23 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: розгляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

Згідно частин 5, 10 ст. 46, ч. 4 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Згідно частин 1, 2 ст. 59, ч. 1 ст. 61, ч. 2 ст. 64 вищевказаного Закону, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України. Сільські ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.

Судом встановлено, що розпорядженням сільського голови №20-р від 25.01.2021 року терміново скликано сесію сільської ради на 27 січня 2021 року, на розгляд сесії винесено питання про виконання сільського бюджету за 2020 рік. Норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дозволяють у виняткових випадках призначати сесію сільської ради не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Розпорядженням від 25.01.2021 року скликано сесію сільської ради на 27.01.2021 року.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що розпорядження сільського голови №20-р від 25.01.2021 року про термінове скликання сесії сільської ради не оскаржене, чинне та є реалізованим.

Регламентом Межиріцької сільської ради та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають звіти про виконання програм і бюджету. Згідно протоколу № 5 від 27.01.2021 року засідання постійної комісії з питань фінансів, бюджету, планування, соціально-економічного розвитку, комунальної власності та житлово-комунального господарства сільської ради, було розглянуто питання про внесення на розгляд сесії ради проект рішення «Про внесення змін до рішення сільської ради №23-3/VІІІ від 23 грудня 2020 року «Про бюджет Межиріцької об`єднаної територіальної громади на 2021 рік». Перед прийняттям рішення від 27.01.2021 року № 156-4/VIII «Про виконання сільського бюджету за 2020 рік», згідно протоколу сесії, депутати ради заслухали начальника Фінансового відділу сільської ради.

Передбачено, що постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають звіти про виконання програм і бюджету, а не проекти рішень про виконання або не виконання сільського бюджету.

Згідно ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети.

Згідно ч. 1 ст. 58, ч. 1 ст. 61, ч. 1- 2 ст. 80 Бюджетного кодексу України бюджетна звітність відображає стан виконання бюджету, містить інформацію в розрізі бюджетної класифікації. Звітність про виконання місцевих бюджетів визначається відповідно до вимог, встановлених щодо звітності про виконання Державного бюджету України у статтях 58-61 цього Кодексу. Казначейство України складає та подає відповідним місцевим фінансовим органам звітність про виконання місцевих бюджетів за встановленими формами. Зведені показники звітності про виконання бюджетів одночасно подаються органами Казначейства України відповідно органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань фінансів, фінансовим органам місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних місцевих рад на умовах, передбачених частиною першою цієї статті.

Рішення сільської ради від 27.01.2021 року № 156-4/VIII «Про виконання сільського бюджету за 2020 рік» є рішенням про виконання бюджету з метою уточнення показників бюджету за 2021 рік.

Згідно ч. 2 ст. 72, ч. 7 ст. 78 Бюджетного кодексу України місцевий бюджет може затверджуватися з дефіцитом за спеціальним фондом у разі залучення до бюджету розвитку коштів від місцевих запозичень, коштів із загального фонду такого місцевого бюджету, надходження внаслідок продажу/пред`явлення цінних паперів, а також у разі використання залишків коштів спеціального фонду місцевого бюджету, крім власних надходжень бюджетних установ (шляхом внесення змін до рішення про місцевий бюджет за результатами річного звіту про виконання місцевого бюджету за попередній бюджетний період). Рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється відповідною місцевою радою на підставі офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду, про обсяг залишку коштів загального та спеціального фондів (крім власних надходжень бюджетних установ) відповідного бюджету.

Таким чином, сільською радою на виконання ст. 72 Бюджетного кодексу України, перед внесенням змін до рішення про місцевий бюджет на 2021 рік необхідно прийняти рішення про виконання місцевого бюджету за попередній бюджетний період (річний звіт). Саме прийняттю рішення «Про внесення змін до рішення сільської ради №23-3/VІІІ від 23 грудня 2020 року «Про бюджет Межиріцької об`єднаної територіальної громади на 2021 рік» передувало рішення № 156-4/VIII «Про виконання сільського бюджету за 2020 рік».

Судом встановлено, що ОСОБА_1 не оскаржує рішення від 27.01.2021 року № 156-4/VIII «Про виконання сільського бюджету за 2020 рік» по суті показників, має нарікання на процедуру скликання сесії сільської ради, та процедуру прийняття оскаржуваного рішення.

Варто вказати, що до повноважень сільської ради входить прийняття рішень з бюджетних питань у межах своїх повноважень згідно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналізуючи докази у справі та законодавство, яке регулює спірні питання, суд апеляційної інстанції зазначає, що оскаржуване рішення сільською радою прийняте з додержанням Регламенту, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та положень бюджетного законодавства.

Суд апеляційної інстанції вважає, що позивач не довів, яким чином порушено його права та інтереси оскаржуваним рішенням Межиріцької сільської ради.

При ухваленні рішення, суд апеляційної інстанції керується правовими позиціями Верховного Суду, зокрема викладеною у постанові від 21.11.2019 року у справі №325/283/16-а (2-а/325/3/2016).

Згідно ч. 1, ч. 6 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Суд апеляційної інстанції ухвалюючи нове рішення вирішує питання про розподіл судових витрат. Судові витрати здійснені позивачем повертаються йому тільки у тому разі коли його вимоги задоволено. Не передбачено повернення судових витрат у разі відмови у задоволенні апеляційної скарги.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, постанову суду першої інстанції слід залишити без змін, як таку, що прийнята з додержанням вимог матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 242, 15, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року у справі № 160/1709/21 залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її проголошення у порядку ст.ст. 328 329 КАС України.

Головуючий - суддяО.М. Лукманова

суддяЛ.А. Божко

суддяЮ. В. Дурасова