ПОСТАНОВА

Іменем України

24 червня 2021 року

Київ

справа №280/3032/20

адміністративне провадження №К/9901/5903/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу

за позовом Новомиколаївського районного відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області про визнання дій протиправними, визнання протиправним і скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Новомиколаївського районного відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року (суддя Конишева О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року (суддя-доповідач Прокопчук Т.С., судді Круговий О.О., Шлай А.В.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У травні 2020 року Новомиколаївський районний відділ державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) (далі - відділ ДРАЦС) звернувся з позовом до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Держпродспоживслужба) та Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області, в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати наказ Держпродспоживслужби від 28.11.2019 №1160 «Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2020 рік» в частині включення відділу ДРАЦС до Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2020 рік;

- визнати протиправними дії Головного управління Держпродспоживслужби у Запорізькій області щодо організації здійснення заходів державного нагляду (контролю) відділу ДРАЦС і повідомлення від 10.03.2020 №170 про проведення планового заходу з державного нагляду (контролю), зобов`язати його утриматися від здійснення перевірки відділу ДРАЦС.

2. Позов обґрунтовано відсутністю у органів Держпродспоживслужби повноважень проводити перевірку відділу ДРАЦС, який не є суб`єктом господарювання та надає платні послуги, ціна на які не підлягає державному регулюванню.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про правомірність включення відділу ДРАЦС до плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2020 рік, оскільки позивач уважається суб?єктом господарювання при наданні платних послуг, а ціна на ці послуги підлягає державному регулюванню.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

5. У касаційній скарзі відділ ДРАЦС просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і прийняти нове, яким задовольнити позов.

6. Позивач посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, які визначають підстави здійснення державного контролю у сфері ціноутворення, розкривають поняття «суб`єкт господарювання» та регламентують порядок надання відділами державної реєстрації актів цивільного стану платних послуг у контексті наявності у контролюючого органу повноважень перевіряти діяльність органу державної влади, який надає платні послуги.

7. У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, вказуючи на їхню законність і обґрунтованість.

8. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

9. Наказом Держпродспоживслужби від 28.11.2019 №1160 затверджено План здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2020 рік, до якого як суб`єкта господарювання включено відділ ДРАЦС, із визначенням дати початку здійснення заходу - 29.04.2020 та строку його проведення - 5 днів.

10. 14 квітня 2020 року відділ ДРАЦС отримав від Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області повідомлення від 10.03.2020 №170 про проведення планового заходу з державного нагляду (контролю) у період з 29.04.2020 по 05.05.2020.

11. У запланований період заходи з державного нагляду (контролю) щодо відділу ДРАЦС не проводилися у зв?язку із встановленням на території України карантину.

V. Позиція Верховного Суду

12. Статтею 2 Закону України від 21.06.2012 №5007-VI «Про ціни і ціноутворення» (далі - Закон 5007-VI) визначено, що дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, органами, що здійснюють державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарювання, які провадять діяльність на території України, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення. Дія цього Закону не поширюється на встановлення тарифів на медичні послуги та лікарські засоби в межах програми медичних гарантій згідно із Законом України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення».

13. Згідно зі статтею 1 Закону 5007-VI терміни у цьому Законі вживаються в такому значенні: формування ціни - це механізм визначення рівня ціни товару; встановлення ціни - це затвердження (фіксація) рівня ціни; застосування ціни - це продаж (реалізація) товару за встановленою ціною; товаром є продукція, роботи, послуги, матеріально-технічні ресурси, майнові та немайнові права, що підлягають продажу (реалізації).

14. Частиною першою статті 10 Закону 5007-VI передбачено, що суб`єкти господарювання під час провадження господарської діяльності використовують вільні ціни або державні регульовані ціни.

15. За змістом статей 16 і 17 Закону 5007-VI органом державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами, основними функціями якого є: 1) виконання контрольно-наглядових функцій за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; 2) здійснення державного спостереження у сфері ціноутворення; 3) запобігання порушенням у сфері ціноутворення.

16. Відповідно до положень статті 18 Закону 5007-VI і підпункту 11 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №667, Держпродспоживслужба, як орган державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення, відповідно до покладених на неї завдань має право: проводити у суб`єктів господарювання в установленому порядку планові та позапланові перевірки; вимагати від суб`єктів господарювання, що перевіряються, усунення виявлених порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; приймати рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; надавати органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін тощо.

17. Таким чином, Держпродспоживслужба уповноважена здійснювати державний контроль у сфері ціноутворення шляхом проведення планових і позапланових перевірок суб`єктів господарювання, які застосовують державні регульовані ціни.

18. У межах вирішення цього спору щодо правомірності оскаржуваного рішення Держпродспоживслужби про включення позивача до плану здійснення заходів державного нагляду (контролю), спірними є питання про те, чи належить до державних регульованих цін вартість платних послуг, які надаються відділом ДРАЦС, та чи вважається останній суб?єктом господарювання при наданні таких послуг.

19. Частиною першою статті 12 Закону 5007-VI обумовлено, що державні регульовані ціни запроваджуються на товари, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, мають істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб`єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку. Державні регульовані ціни можуть запроваджуватися на товари суб`єктів господарювання, які порушують вимоги законодавства про захист економічної конкуренції.

20. За приписами статті 5 Закону 5007-VI Кабінет Міністрів України: 1) забезпечує проведення державної цінової політики; 2) здійснює державне регулювання цін, визначає повноваження органів виконавчої влади щодо формування, встановлення та застосування цін, якщо інше не визначено законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України; 3) визначає перелік товарів, державні регульовані ціни на які затверджуються відповідними органами виконавчої влади, якщо інше не визначено законом.

21. Відповідно до статті 13 Закону 5007-VI державне регулювання цін здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень шляхом: 1) установлення обов`язкових для застосування суб`єктами господарювання: фіксованих цін; граничних цін; граничних рівнів торговельної надбавки (націнки) та постачальницько-збутової надбавки (постачальницької винагороди); граничних нормативів рентабельності; розміру постачальницької винагороди; розміру доплат, знижок (знижувальних коефіцієнтів); 2) запровадження процедури декларування зміни ціни та/або реєстрації ціни.

22. Отже, Кабінет Міністрів України безпосередньо здійснює державне регулювання цін, зокрема, шляхом установлення обов`язкових для застосування суб`єктами господарювання фіксованих чи граничних цін, або уповноважує відповідні органи виконавчої влади затвердити (установити) державні регульовані ціни на визначений Урядом перелік товарів, якщо інше не встановлено законом.

23. Постановою Кабінету Міністрів України від 15.12.1996 №1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)» затверджено повноваження Мінінфраструктури, Адміністрації Держспецзв`язку, МОН, МОЗ, інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, до сфери управління яких належать навчально-виховні заклади, МВС, Мінсоцполітики, Мінекономіки, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо регулювання цін і тарифів на окремі види продукції, товарів і послуг, зокрема: встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вантажів залізничним транспортом, аеропортових і портових зборів, граничних тарифів за послуги конфіденційного зв?язку, граничного розміру плати за проживання в студентських гуртожитках, граничних цін на технічні та інші засоби реабілітації для осіб з інвалідністю, тарифів і платних послуг, що надаються державними установами ветеринарної медицини, тарифів на платні послуги, що надаються лікувально-профілактичними державними і комунальними закладами охорони здоров?я тощо.

24. Цією постановою Кабінет Міністрів України не уповноважив Міністерство юстиції України здійснювати державне регулювання цін і тарифів у процесі реалізації покладених на це міністерство завдань і функцій.

25. Водночас, згідно з частиною третьою статті 20 Закону України від 01.07.2010 №2398-VI «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» відділи державної реєстрації актів цивільного стану можуть надавати платні послуги, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України. Порядок надання платних послуг затверджується Міністерством юстиції України. Кошти, одержані від надання платних послуг, зараховуються до державного бюджету.

26. Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.2010 №1168 затверджений Перелік платних послуг, які можуть надаватися відділами державної реєстрації актів цивільного стану.

27. Так, до зазначеного переліку віднесено: пошук актового запису цивільного стану без повідомлення заявником даних про рік державної реєстрації акта цивільного стану; пошук запису в метричних книгах, складених іншою ніж українська мовою до утворення органів державної реєстрації актів цивільного стану, за відсутності даних про рік складення запису; видача запрошення із зазначенням дати державної реєстрації шлюбу; організація та проведення індивідуальних обрядів державної реєстрації шлюбу та народження (зокрема, обрядів ювілеїв весілля, обрядів заручин) з використанням різноманітних елементів урочистості; складення за проханням фізичних осіб заяв про державну реєстрацію актів цивільного стану, про повторну видачу свідоцтв про державну реєстрацію актів цивільного стану та витягів з Державного реєстру актів цивільного стану громадян, про внесення змін до актових записів цивільного стану, поновлення та анулювання актових записів цивільного стану; надання консультації з питань застосування сімейного та цивільного законодавства тощо.

28. Згідно з пунктом 9 Порядку надання платних послуг відділами державної реєстрації актів цивільного стану, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 27.12.2010 №3335/5 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), розмір плати за надання платних послуг відділами державної реєстрації актів цивільного стану управлінь державної реєстрації головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, районними, районними у містах, міськими (міст обласного значення), міськрайонними, міжрайонними відділами державної реєстрації актів цивільного стану головних територіальних управлінь юстиції затверджується головними територіальними управліннями юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі.

29. Як установлено судами попередніх інстанцій, у 2019 році розмір плати за надання платних послуг відділами ДРАЦС Запорізької області був затверджений наказом Головного управління юстиції у Запорізькій області від 07.06.2011 №583/04, а з 01.08.2019 - наказом Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області від 11.07.2019 року №128/04.

30. Аналіз наведених положень законодавства, що регламентує порядок надання відділами державної реєстрації актів цивільного стану платних послуг, дає підстави для висновку, що Законом України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» і постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.2010 №1168 закріплено можливість надання відділами державної реєстрації актів цивільного стану платних послуг згідно з переліком, проте у них не йдеться про запровадження державних регульованих цін на такі послуги і також не уповноважено Міністерство юстиції України, а тим більше його територіальні органи здійснювати державне регулювання відповідних цін.

31. У свою чергу характер платних послуг, які згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.2010 №1168 можуть надаватися відділами державної реєстрації актів цивільного стану, не свідчить про їхній визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, істотну соціальну значущість або можливість їх надання виключно названими суб`єктами.

32.Таким чином, внаслідок неправильного тлумачення судами попередніх інстанцій законів України «Про ціни і ціноутворення» і «Про державну реєстрацію актів цивільного стану», а також незастосування постанови Кабінету Міністрів України від 15.12.1996 №1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)», яка підлягала застосуванню, суди помилково ототожнили встановлення розміру плати за надання державним органом певних послуг із установленням державних регульованих цін на відповідні послуги, не врахувавши сутність останніх, мету і порядок їх запровадження.

33. Що стосується питання віднесення відділу ДРАЦС до суб`єктів господарювання при наданні платних послуг, то суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, обґрунтовано дійшов до стверджувальної відповіді на це питання, пославшись на визначення терміну «суб`єкт господарювання», наведене у статті 1 Закону України від 11.01.2001 №2210-III «Про захист економічної конкуренції», яким прямо обумовлено, що суб`єктами господарювання визнаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю в частині їх діяльності з виробництва, реалізації, придбання товарів чи іншої господарської діяльності.

34. Такий правовий статус органу державної влади при наданні платних послуг не суперечить статті 8 Господарського кодексу України, частина перша якої містить загальне правило про те, що держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб`єктами господарювання, однак частина третя допускає можливість безпосередньої участі держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

35. Проте, навіть за умови правомірного віднесення відділу ДРАЦС до суб`єктів господарювання при наданні платних послуг, відповідач не мав правових підстав для включення позивача до плану здійснення заходів державного нагляду (контролю), враховуючи, що останній при наданні цих послуг не застосовує державні регульовані ціни.

36. З огляду на викладене рішення судів попередніх інстанцій щодо відмови в задоволенні позову про визнання протиправним і скасування наказу Держпродспоживслужби від 28.11.2019 №1160 «Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2020 рік» в частині включення відділу ДРАЦС до Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2020 рік не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права, що в силу статті 351 КАС України є підставою для їх скасування з ухваленням нового рішення про задоволення позову в цій частині.

37. Водночас відсутні підстави для задоволення решти позовних вимог, ураховуючи, що в позовній заяви позивач не конкретизував, які саме дії з організації здійснення заходів державного нагляду (контролю) вчинило Головне управління Держпродспоживслужби у Запорізькій області та в чому полягає їх протиправність, а надіслане цим відповідачем повідомлення про проведення планового заходу не породжує для позивача будь-яких правових наслідків.

38. Так само не підлягає задоволенню позовна вимога про зобов`язання Головного управління Держпродспоживслужби у Запорізькій області утриматися від здійснення перевірки відділу ДРАЦС, оскільки запланована у 2020 році перевірка позивача не відбулася через установлений на території України карантин.

39. У зв`язку з цим правильне по суті рішення судів попередніх інстанцій про відмову в задоволенні позовних вимог до Головного управління Держпродспоживслужби у Запорізькій області підлягає залишенню без змін (стаття 350 КАС України).

40. За приписами частин першої і третьої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

41. Частиною шостою статті 139 КАС України обумовлено, що в разі, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

42. На дату постановлення судом касаційної інстанції нового рішення у цій справі документально підтвердженими є витрати позивача, який у спірних правовідносинах виступає суб?єктом господарювання (юридичною особою), на сплату судового збору в сумі 18 918,00 грн, з яких 4 204,00 грн - за подання позовної заяви, 6 306,00 грн - за подання апеляційної скарги, 8 408,00 грн - за подання касаційної скарги.

43. З урахуванням часткового задоволення позову (однієї позовної вимоги з двох) на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів підлягають відшкодуванню судові витрати в розмірі 9 459,00 грн (1/2 від 18 918,00 грн).

Керуючись статтями 345, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Новомиколаївського районного відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) задовольнити частково.

2. Скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування наказу Держпродспоживслужби від 28.11.2019 №1160 «Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2020 рік» в частині включення Новомиколаївського районного відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) до Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2020 рік.

3. Постановити нове рішення, яким позов у цій частині задовольнити: визнати протиправним і скасувати наказ Держпродспоживслужби від 28.11.2019 №1160 «Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2020 рік» в частині включення Новомиколаївського районного відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) до Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2020 рік.

4. В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року залишити без змін.

5. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (01001, місто Київ, вулиця Бориса Грінченка, будинок 1, ідентифікаційний код юридичної особи 39924774) на користь Новомиколаївського районного відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) (70101, Запорізька область, Новомиколаївський район, смт Новомиколаївка, вулиця Українська, будинок 27, ідентифікаційний код юридичної особи 26073114) судові витрати в розмірі 9 459,00 (дев?ять тисяч чотириста п?ятдесят дев?ять) гривень.

6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не підлягає оскарженню.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська