ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2021 року

м. Київ

справа № 803/1541/16

адміністративне провадження № К/9901/18708/18

Верховний Суд у складі у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду

головуючого судді Шарапи В.М.,

суддів Берназюка Я.О., Бучик А.Ю., Єзерова А.А., Желєзного І.В., Коваленко Н.В., Кравчука В.М., Мороз Л.Л., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Перша Волинська старательська артіль"

на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року (колегія у складі суддів Валюха В.М., Денисюка Р.С., Костюкевича С.Ф.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2017 року (колегія у складі суддів Запотічного І.І., Довгої О.І., Каралюса В.М.)

у справі №803/1541/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Перша Волинська старательська артіль"

до Державної служби геології та надр України,

треті особи - Волинська обласна рада, Державна служба з питань праці, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України про визнання дій протиправними

та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. 18.10.2016 Товариство з обмеженою відповідальністю "Перша Волинська старательська артіль" (надалі - позивач, ТОВ "ПВСА") звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (надалі - відповідач 1, ДСГНУ), треті особи - Волинська обласна рада (надалі - Волинська облрада), Державна служба з питань праці (надалі - Держпраці), Міністерство екології та природних ресурсів України (надалі - Мінприроди), про:

- визнання протиправною бездіяльності ДСГНУ щодо нерозгляду у встановлений законодавством строк заяви ТОВ "ПВСА" на отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою покладів бурштину на ділянці "Галузія", що знаходиться в Маневицькому районі Волинської області на південний схід від села Галузія;

- зобов`язання ДСГНУ укласти з ТОВ "ПВСА" угоду про користування надрами;

- зобов`язання ДСГНУ видати спеціальний дозвіл ТОВ "ПВСА" на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою покладів бурштину на ділянці "Галузія", що знаходиться в Маневицькому районі Волинської області на південний схід від села Галузія.

2. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 22.12.2016, яку залишено без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.03.2017, у задоволенні позову відмовлено повністю.

3. У касаційній скарзі позивач просить зазначені судові рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити повністю.

4. Судом касаційної інстанції допущено процесуальне правонаступництво шляхом заміни третьої особи - Мінприроди, її правонаступником - Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України (надалі - Міндовкілля).

5. Ухвалою колегії суддів від 20.01.2021 справу передано на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду з метою забезпечення єдності практики під час застосування Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "ПВСА" звернулося до ДСГНУ з заявою, що зареєстрована 09.03.2016 за вх. №4052/13/12-16, про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки бурштину ділянки "Галузія", що знаходиться у Волинській області, Маневицький район, на південний схід від села Галузія, до якої долучило пакет документів, а саме: виписку з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців від 24.07.2015, копію статуту від 22.07.2015, договір оренди майнового комплексу від 11.02.2016, пояснювальну записку з характеристикою об`єкта, програму робіт з геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки бурштину ділянки "Галузія" та очікувані техніко-економічні показники промислового освоєння ділянки "Галузія", каталог координат кутових точок ділянки "Галузія", а також графічні матеріали.

7. Листами від 10.03.2016 №3654/13/12-16, №3655/13/12-16, №3656/13/12-16 ДСГНУ направила до Волинської облради, Держпраці, Мінприроди копію пакету документів, поданих ТОВ "ПВСА" і просила в строк до 09.04.2016 розглянути питання щодо погодження видачі йому спеціального дозволу.

8. 11.04.2016 на адресу ДСГНУ надійшло рішення Волинської облради "Про непогодження надання надр у користування ТОВ "Перша Волинська старательська артіль" (ділянка "Галузія") від 07.04.2016 №4/3, яким вирішено не погоджувати ТОВ "ПВСА" надання надр у користування.

9. 11.04.2016 на адресу ДСГНУ надійшов лист Держпраці від 06.04.2016 №3940/1/10.3-ДП-16, яким повідомлено про те, що надані ТОВ "ПВСА" документи щодо погодження видачі спеціального дозволу на користування надрами не відповідають вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (надалі - Порядок №615), зокрема, не надано документів, які засвідчують право власності на цілісний майновий комплекс, побудований (реконструйований) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл. У зв`язку з цим, документи повернуті без погодження для приведення їх у відповідність до вимог Постанови №615.

10. Листом ДСГНУ від 30.05.2016 №9689/13/12-16 ТОВ "ПВСА" повернуто заяву та пакет документів, подані для отримання спеціального дозволу на користування надрами для вирішення питання подальшого розгляду, через те, що у пояснювальній записці не вказано потужність підприємства.

11. 13.06.2016 на адресу ДСГНУ надійшов наказ Мінприроди "Про погодження надання надр у користування" від 06.06.2016 №212 та протокол засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Мінприроди №3 від 27.05.2016, з яких вбачається, що ТОВ "ПВСА" було відмовлено у погодженні надання надр у користування у зв`язку із виключенням норми підпункту 8 пункту 8 Постанови №615 Постановою Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 594 і 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України" від 06.04.2016 №277 (надалі - Постанова №277) та пункту 4 Регламенту Мінприроди.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12. Позивач вважає, що днем спливу 60-тиденного строку для видачі ТзОВ "Перша Волинська старательська артіль" спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону є 10.05.2016.

13. Упродовж встановленого строку позивач не отримав спеціального дозволу, а також відмову у його видачі. Відповідач не висловив жодних зауважень щодо повноти поданого позивачем пакету документів для отримання дозволу на користування надрами та не встановив жодних недостовірних даних у документах, не зазначив, яким вимогам вони не відповідають. Відтак, позивач вважає, що за принципом мовчазної згоди набув право на користування надрами без отримання відповідного документа дозвільного характеру.

14. Відповідач проти позову заперечив з тих підстав, що листом від 30.05.2016 № 9689/13/12-16 повернув позивачу заяву з пакетом документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення. Законодавством не визначено терміну, протягом якого повинно здійснюватися повернення документів, які не відповідають встановленим вимогам.

Крім того, Волинська обласна рада, Держпраці України та Мінприроди України не погодили надання позивачу надр у користування, що унеможливлює видачу спеціального дозволу.

Відповідач також зазначив, що під час розгляду заяви відбулися зміни у Порядку № 615, які набрали чинності 12.04.2016. На даний час законодавством не передбачено надання дозволу без проведення аукціону у разі геологічного вивчення, в т. ч. дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію).

Окрім того, відповідач вважає, що суд не може зобов`язати його надати дозвіл, оскільки зобов`яже до вчинення незаконних дій.

15. Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Волинської обласної ради просив у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю з тих підстав, що рішенням обласної ради від 07.04.2016 № 4/3 не погоджено надання надр ділянки покладів бурштину "Галузія" ТзОВ "Перша Волинська старательська артіль" у користування. Крім того, рішенням обласної ради від 19.05.2016 № 5/9 погоджено надання надр в користування з метою геологічного вивчення, в т. ч. дослідно-промислової розробки ділянки покладів бурштину "Галузія" в Маневицькому районі площею 6680 га іншій юридичній особі.

16. Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Мінприроди суду пояснив, що не має повноважень, пов`язаних з видачею, припиненням, анулюванням та продовженням дії спеціальних дозволів на користування надрами.

17. Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача -Держпраці України просило відмовити в задоволенні адміністративного позову з тих підстав, що документи позивача щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами не відповідають встановленим вимогам, у зв`язку із чим вони були повернуті відповідачу без погодження згідно із листом від 06.04.2016 № 3940/1/10.3-ДП-16.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

18. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що при розгляді заяви позивача від 09.03.2016 № 4052/13/12-16 відповідач не допустив протиправної бездіяльності, оскільки дотримав вимоги пункту 8, 9 Порядку № 615 щодо реєстрації поданих позивачем документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону та своєчасного надіслання до Волинської обласної ради, Держпраці України та Мінприроди України копій зазначених документів із встановленням строку для їх розгляду, не допустив порушення строку для прийняття рішення про надання дозволу чи про відмову у його наданні, передбаченого пунктом 8 Порядку № 615 (зі змінами, внесеними постановою КМУ № 277), а дії відповідача щодо повернення листом від 30.05.2016 № 9689/13/12-16 заяви з документами до неї на отримання спеціального дозволу на користування надрами позивач не оскаржує.

При цьому, позивач не набув права за принципом мовчазної згоди на провадження господарської діяльності, на здійснення якої звернувся за видачею спеціального дозволу до відповідача, і такий дозвіл не може бути виданий позивачу у зв`язку із втратою чинності згідно із постановою КМУ № 277 підпункту 8 пункту 8 Порядку № 615 та непогодженням надр у користування Волинською обласною радою та Мінприроди України.

Тому з наведених підстав у задоволенні взаємопов`язаних позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо не розгляду у встановлений строк заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення та зобов`язання відповідача видати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення необхідно відмовити.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

19. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 №2806-IV (надалі - Закон №2806-IV), Порядку №615, Постанови №277 (з урахуванням норм статті 58 Конституції України та рішень Конституційного Суду України щодо її застосування).

20. На думку позивача, до правовідносин щодо надання спеціального дозволу на користування надрами повинні застосовуватися норми Порядку №615 у редакції, чинній на час звернення із заявою, з огляду на закріплену в статті 58 Конституції України заборону зворотної дії законів та нормативно-правових актів в часі.

21. У зв`язку з цим, позивач вважає, що відповідач порушив 60-денний строк розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами від 09.03.2016, яку повинен був розглянути до 10.05.2016, повернувши фактично документи позивача без розгляду 30.05.2016.

22. Тому, скаржник наполягає на необхідності застосування у цій справі норм статей 1, 4-1 Закону №2806-IV та зобов`язання відповідача видати спеціальний дозвіл на користування надрами з урахуванням принципу мовчазної згоди.

23. Зазначає позивач і про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема статей 10, 11, 49 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), оскільки повістку отримано на 13.03.2017, а на сайті "Судова влада" оголошено про засідання на 10.04.2017. У зв`язку із цим позивач не міг взяти участь у розгляді справи.

24. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними. Зокрема, відповідач вважає, що ним були дотримані норми пунктів 8, 9 Порядку №615 щодо своєчасної реєстрації поданих позивачем для отримання спеціального дозволу на користування надрами документів та направлення їх на подальше погодження. Також, посилається на втрату позивачем права на отримання спеціального дозволу у зв`язку із втратою чинності підпунктом 8 пункту 8 Порядку № 615 з 12.04.2016 з прийняттям Постанови №277.

25. Треті особи - Держпраці, Волинська обласна рада, Мінприроди, подали заперечення проти касаційної скарги. Вважають, що суди попередніх інстанцій правильно застосували до спірних правовідносин норми матеріального права і не допустили порушень норм процесуального права, які можуть бути підставою для скасування оскаржених судових рішень. Просять відмовити у задоволенні касаційної скарги. Волинська обласна рада, крім того, зазначає, що її рішенням від 19.05.2016 №5/9, з урахуванням змін від 01.12.2016, погоджено надання надр ділянки покладів бурштину "Галузія" Комунальному підприємству "Волиньприродресурс" Волинської облради. 02.05.2017 цьому підприємству видано спеціальний дозвіл на користування надрами №6172 строком дії на 20 років, що виключає можливість надання такого ж дозволу позивачу.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги та відзивів, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.

27. Ключовим правовим питанням у справі є застосування принципу мовчазної згоди з огляду на внесення змін до Порядку №615, якими скасовано можливість надання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону. Зокрема, яка редакція Порядку № 615 підлягає застосуванню до спірних правовідносин:

- та, що була чинною на час звернення особи із заявою про видачу спеціального дозволу на користування надрами;

- та, що була чинною на час розгляду уповноваженим органом заяви особи про видачу спеціального дозволу на користування надрами і прийняття відповідного рішення за наслідками розгляду такої заяви.

28. Позивач вважає, що має право на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону за принципом мовчазної згоди, оскільки не отримав рішення про відмову в наданні дозволу протягом встановленого строку.

29. Згідно з абзацом 10 частини першої статті 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 №2806-IV принцип мовчазної згоди - це принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

30. Частиною шостою статті 4-1 Закону №2806-IV передбачено, що у випадку невиконання дозвільним органом свого юридичного обов`язку (в установлений Законом строк видати документ дозвільного характеру або направити повідомлення про відмову у його видачі), тобто через свою бездіяльність, суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру.

31. У постанові від 26.06.2018 у справі № 826/2810/17 Верховний Суд сформулював правовий висновок, розвинутий згодом у постанові від 20.09.2018 у справі № 826/4604/17, у якому визначив такі умови застосування принципу мовчазної згоди:

1) суб`єкт господарювання подав всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття;

2) документи подано за встановленою законодавством процедурою (у встановлений строк, до відповідного суб`єкта владних повноважень, у відповідній формі тощо);

3) документи відповідають вимогам законодавства;

4) строк розгляду поданих документів закінчився;

5) відсутність/несвоєчасність відповіді суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.

У цій постанові Верховний Суд зробив правовий висновок про те, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, можливість застосування принципу мовчазної згоди), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.

32. У постанові від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду сформулювала підхід про те, що сама лише бездіяльність (не прийняття рішення у встановлений строк) не є достатньою підставою для застосування принципу мовчазної згоди.

Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Установлення цих обставин свідчить про відсутність підстав для видачі документа дозвільного характеру, про невідповідність діяльності вимогам законодавства, а отже і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди.

33. Застосовуючи ці підходи до справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що підставою повернення заявнику заяви та пакету документів листом ДСГНУ від 30.05.2016 №9689/13/12-16 було не зазначення у пояснювальній записці потужності підприємства.

Суди не перевіряли правомірності цієї причини відмови, проте, дійшли висновку про неможливість надання такого дозволу без аукціону за принципом мовчазної згоди внаслідок скасування такої підстави, незалежно від того, які саме обставини стали підставою для відмови.

34. Судова палата з таким висновком погоджується та звертає увагу, що згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Отже, орган державної влади повинен мати чіткі законні підстави для своїх рішень, дій чи бездіяльності.

36. Частиною другою статті 16 Кодексу України про надра (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

37. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (надалі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 "Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами" (Порядок № 615).

38. На час звернення позивача із заявою про видачу спеціального дозволу - 09.03.2016, був чинний підпункт 8 пункту 8 Порядку №615, яким передбачалось, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію).

У разі перебування цілісних майнових комплексів в оренді (концесії) строк дії дозволу не може перевищувати строку оренди (концесії) таких комплексів (з урахуванням строку дії дозволу, визначеного пунктом 7 цього Порядку).

39. Абзацом 24 пункту 8 Порядку №615 у вказаній редакції також було передбачено, що рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 60 днів (для вугільних шахт, які відповідно до законодавства вважаються малими, - протягом 30 днів) після надходження заяви разом із зазначеними документами у повному обсязі.

40. За пунктом 9 цього Порядку дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу. Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - п`ятому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - п`ятому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому - п`ятому цього пункту, погодження протягом встановленого строку вважається, що видача дозволу ними погоджена.

41. Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277, що набрала чинності 12.04.2016, з Порядку №615 виключено підпункт 8 пункту 8 та змінено строк прийняття рішення про надання дозволу без проведення аукціону - 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.

42. Саме нормами Постанови №277 керувались суди попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних судових рішень.

43. Питання щодо того, яка саме редакція Постанови №615 застосовується до правовідносин, подібних до тих, що слугували підставою для звернення до суду з цим позовом, було предметом з`ясування судом касаційної інстанції.

44. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №816/1053/16 колегія суддів зазначила, що зважаючи на неприпустимість зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріплену у частині першій статті 58 Конституції України, ДСГНУ, під час розгляду заяви позивача повинен був керуватись нормою підпункту 8 пункту 8 Порядку №615, яка була чинною на момент подання позивачем заяви про видачу спеціального дозволу на користування надрами (31.03.2016), незалежно від того, що у подальшому (з 12.04.2016) норма даного підпункту виключена Постановою №277.

45. Правову позицію аналогічного змісту наведено у постановах Верховного Суду від 02.10.2020 у справі №826/1236/17, від 22.12.2020 у справі №817/856/16.

46. Натомість, у постанові Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №826/10971/16 колегія суддів, з посиланням на частину другу статті 19 Конституції України, дійшла висновку, що, попри те, що позивач подав заяву про надання спеціального дозволу на користування надрами 30.03.2016, тобто до внесення змін до Порядку №615 Постановою №277, зважаючи на те, що на час розгляду цієї заяви була відсутня правова підстава для його видачі, у суб`єкта владних повноважень не було законних підстав для видачі дозвільного документу. При цьому, суд касаційної інстанції відхилив доводи скаржника про те, що на момент звернення із заявою зазначена підстава існувала, оскільки це не може скасовувати пряму дію закону в часі, навіть, якщо призводить до зміни умов надання дозволу. Рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу приймається за законом, що діє на час прийняття рішення.

47. Усуваючи розбіжність у застосуванні норм матеріального права, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду бере до уваги, що різні аспекти дії закону у часі неодноразово досліджувалися Конституційним Судом України.

48. Зокрема, у Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

49. У Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

50. Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

51. Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

52. У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

53. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).

54. Постанову № 277 прийнято Кабінетом Міністрів України на реалізацію своїх повноважень щодо здійснення управління надрами як об`єктом права власності Українського народу, у частині визначення дозвільного порядку користування надрами. Цими змінами не було скасовано право позивача на користування надрами та не звужено зміст та обсяг цього права. Однак державою, в особі уповноважених органів, було змінено підходи щодо порядку його реалізації для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності.

55. З огляду на наведене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у цій справі вважає правильним підхід, застосований у постанові Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).

56. Відповідно, Судова палата вважає за необхідне відступити від правового висновку, викладеного у постановах Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №816/1053/16, від 02.10.2020 у справі №826/1236/17, від 22.12.2020 у справі №817/856/16 та інших, де його застосовано.

57. В контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що правовідносини між ТОВ "Перша Волинська старательська артіль" та Державною службою геології та надр України щодо видачі спеціального дозволу виникли 09.03.2016, з моменту звернення з відповідною заявою. Рішення за заявою мало бути прийнято протягом 60-ти днів. Упродовж цього строку ці правовідносини є триваючими.

58. Постанова № 277, якою виключено підставу надання дозволу без конкурсу, за якою товариство мало намір отримати спеціальний дозвіл, набрала чинності 12.04.2016. На цей час розгляду заяви тривав і строк не закінчився. Отже, правовідносини тривали.

59. Кабінет Міністрів України, приймаючи Постанову № 277, не визначив перехідного періоду та особливостей застосування законодавства за заявами, розгляд яких не закінчено. Отже, Постанова № 277 і змінений нею Порядок № 615 підлягали застосуванню до триваючих правовідносин щодо заяви ТОВ "Перша Волинська старательська артіль" з 12.04.2016.

60. За таких обставин, з 12.04.2016 і далі у Державної служби геології та надр України не було законних підстав для надання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону.

61. Встановивши відсутність законних підстав для видачі документа дозвільного характеру, суди дійшли правильних висновків про неможливість застосування принципу мовчазної згоди.

62. Доводи касаційної скарги щодо порушення норм процесуального права Суд відхиляє, оскільки позивач, хоч і не взяв участі у розгляді справи, але його позиція була висловлена в апеляційній скарзі і врахована судом.

63. За матеріалами цієї справи повістка про виклик позивача у судове засідання до Львівського апеляційного адміністративного суду на 13.03.2017 була надіслана на його адресу та вручена уповноваженій особі 23.02.2017 (т. 2 а. с. 120, 126). Отже, у встановленому порядку позивача повідомлено про місце та час розгляду його справи судом апеляційної інстанції, а доводи касаційної скарги є безпідставними.

64. Відповідно до частини другої ст. 351 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

65. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги.

66. Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати за подання касаційної скарги слід покласти на позивача.

Керуючись статтями 327, 344, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Перша Волинська старательська артіль" залишити без задоволення.

2. Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2017 року у справі №803/1541/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді Я.О. Берназюк

А.Ю. Бучик

А.А. Єзеров

І.В. Желєзний

В.М. Кравчук

Н.В. Коваленко

Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук

О.П. Стародуб

С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець

С.М. Чиркін