ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2021 року

м. Київ

справа № 640/25101/19

касаційне провадження № К/9901/2422/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Бившевої Л.І.,

суддів: Хохуляка В.В., Ханової Р.Ф.,

розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін касаційну скаргу ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.07.2020 (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 (головуючий суддя - Костюк Л.О., судді - Бужак Н.П., Кобаля М.І) у справі за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради (далі - Київська міська рада) про визнання протиправними та нечинним рішення,

У С Т А Н О В И В:

У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернулась до суду із позовом до міської ради, у якому просила: визнати протиправним та нечинним пункт 3 рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 23 червня 2011 року №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві»; визнати протиправним і нечинним пункт 1242.1 таблиці №1 додатка 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (у редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974) «ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки»; зобов`язати Київську міську раду виконати вимоги Податкового кодексу України щодо встановлення ставок податків залежно від місця розташування (зональності) та внести відповідні зміни в таблицю №1 додатка 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (у редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974) «ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки».

На обґрунтування зазначених позовних вимог ОСОБА_1 послалася на те, що Київська міська рада, приймаючи оскаржуване рішення та зазначаючи у ньому дату 01.01.2019, з якої це рішення підлягає застосуванню, не дотрималась вимог підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України, згідно з яким зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року. Ураховуючи викладене та те, що бюджетний період відповідно до статті 3 Бюджетного кодексу України триває з 1 січня кожного року та закінчується 31 грудня того ж року, то згідно з доводами позивачки будь-які зміни в систему оподаткування, для того, щоб їх дія розпочалася з початку нового бюджетного періоду, повинні бути прийняті та набрати чинності не пізніше 30.06.2018, тоді як оскаржуване рішення прийняте менш ніж за шість місяців до початку нового бюджетного періоду. Крім того, встановлення Київською міською радою в пункті 1242.1 таблиці №1 додатку №1 до оскаржуваного рішення розміру ставки податку на гаражі наземні в розмірі 1,500 за 1 кв.метр (відсотків розміру мінімальної заробітної плати) як для юридичних, так і для фізичних осіб для усіх місць розташування (зональності), тобто без урахування їх місця розташування (зональності), не узгоджується з вимогами підпункту 266.5.1 пункту 266.5 статті 266 Податкового кодексу України, відповідно до якого ставки податку для об`єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, що перебувають у власності фізичних та юридичних осіб, встановлюються за рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, зокрема, залежно від місця розташування (зональності) та типів таких об`єктів нерухомості. Визначення відповідачем ставки податку на наземні гаражі в м. Києві без урахування їх місця розташування (зональності) також призвело до порушення підпункту 4.1.11 пункту 4.11 статті 4 Податкового кодексу України, який одним із принципів податкового законодавства України визначає принцип єдиного підходу до встановлення податків та зборів - визначення на законодавчому рівні усіх обов`язкових елементів податку. Оскільки вартість наземного гаража в центрі м. Києва є значно вищою від вартості гаража, розташованого на його околиці, тому встановлення однакової ставки для оподаткування такого виду нерухомості є соціально несправедливим. Крім того, розмір ставки податку на гаражі підземні та стоянки автомобільні, визначений пунктом 1242.2 та пунктом 1242.3 таблиці №1 додатку №1 до оскаржуваного рішення, є значно нижчим від розміру ставки податку на наземні гаражі, що також свідчить про соціальну несправедливість при визначенні ставки податку на наземні гаражі.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 06.07.2020, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020, позов задовольнив частково: визнав протиправним пункт 1242.1 таблиці № 1 додатка 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (в редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974) в частині встановлення ставки податку для фізичних осіб на гаражі наземні. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суди виходили з того, що: вимога ОСОБА_1 про визнання протиправним пункту 1242.1 таблиці №1 додатка 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (в редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974) в частині встановлення податку для фізичних осіб на гаражі наземні, є обґрунтованою та підлягає задоволенню судом, оскільки Київська міська рада, встановлюючи ставку податку на гаражі наземні, насамперед, повинна була керуватися положеннями підпунктом 266.5.1 пункту 266.5 статті 266 Податкового кодексу України, який вимагає встановлення такої ставки залежно від місця розташування (зональності) та типів таких об`єктів нерухомості. Відмовляючи у задоволенні решти позовних вимог, суди виходили з того, що: ОСОБА_1 необґрунтовано звернулася до суду з позовною вимогою про визнання протиправним та нечинним пункту 1242.1 таблиці 1 додатка 1 в частині, що визначає розмір ставки податку на гаражі для юридичних осіб, оскільки вона не є суб`єктом таких відносин (не відноситься до юридичних осіб); вимога позивача про визнання нечинним пункту 1242.1 таблиці №1 додатка 1 до оскаржуваного рішення в частині, що стосується встановлення ставки податку для фізичних осіб на гаражі наземні, не підлягає задоволенню, оскільки вказана правова норма втратила чинність у зв`язку з прийняттям Київською міською радою рішення від 19.05.2019 №902/7558 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 N 242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві», яким внесено зміни до таблиці №1 додатка 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві» (у редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 року №1910/5974) за кодами класифікації будівель та споруд шляхом викладення п.1242.1 в такій редакції: « 1242.1 Гаражі наземні 0,400, 0,400»; вимога позивача про зобов`язання Київської міської ради виконати вимоги Податкового кодексу України щодо встановлення ставок податків залежно від місця розташування (зональності) та внести відповідні зміни в таблицю №1 додатка 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (у редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974) «ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки» не підлягає задоволенню, оскільки за приписами Кодексу адміністративного судочинства України до повноважень адміністративного суду належить захист її прав та інтересів особи від порушень, вчинених стосовно неї суб`єктом владних повноважень.

ОСОБА_1 оскаржила рішення судів першої та апеляційної інстанцій до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, який ухвалою від 01.02.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник вказує на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, оскільки в порушення вимог частини десятої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України висновок про неправомочність одного пункту (1242.1) не був розповсюджений до правовідносин оподаткування нерухомого майна, з урахуванням вимог підпункту 266.5.1 пункту 266.5 статті 266 Податкового кодексу України - залежно від місця розташування (зональності) та типів таких об`єктів нерухомості, викладених у: таблиці 1 додатку 1 оскаржуваного рішення від 18.10.2018 № 1910/5974 на всі пункти даної таблиці; рішенні Київської міської ради від 19.05.2019 № 902/7558; таблиці 1 додатку 1 рішення від 23.06.2011 № 242/5629 на всі пункти даної таблиці; не скасував, як протиправну, примітку 4 додатку № 1 постанови Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 483. Також, скаржник вказує, що в порушення вимог статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України пункт 1242.1 таблиці № 1 додатка 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (в редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974) в частині встановлення ставки податку для фізичних осіб на гаражі наземні був визнаний судами тільки протиправним, тоді як положення статей 245, 264не дають суду права визнавати нормативно-правовий акт протиправним без визнання його нечинним або скасованим. Допущені судами порушення норм матеріального та процесуального права, про які вказує скаржник, унеможливлюють фактичне виконання рішення суду.

У запереченні на касаційну скаргу Київська міська рада просить суд відмовити у її задоволенні, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14.06.2021 призначив справу до розгляду у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін на 15.06.2021.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду перевірив наведені у касаційній скарзі доводи та, враховуючи межі касаційної скарги, дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

У справі, що розглядається, суди встановили, що згідно з довідкою Добровільного товариства володарів гаражних боксів (Кооператив) « ІНФОРМАЦІЯ_1 » від 09.12.2019 №11 ОСОБА_1 є власником гаражного боксу № НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_1 , а також є членом Добровільного товариства володарів гаражних боксів (Кооператив) « ІНФОРМАЦІЯ_1 ». Право власності позивачки на вказаний гараж також підтверджується свідоцтвом про право власності від 23.06.2014 № НОМЕР_2 .

23.06.2011 Київська міська рада прийняла рішення №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві», яким установлено нові податки та збори в м. Києві, в тому числі податок на майно, який складається з податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, транспортного податку та плати за землю.

Рішенням Київради від 28.01.2015 №58/923 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 23 червня 2011 року №242/5629» внесено зміни до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 № 242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів в м. Києві», виклавши його в новій редакції, встановлено нові податки та збори в м. Києві, в тому числі податок на майно, який складається з податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, транспортного податку та плати за землю, та, поміж іншого, затверджено положення про податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки (додаток 1).

18.10.2018 Київською міською радою прийнято рішення №1910/5974 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 23 червня 2011 року №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві», пунктом 1.1 якого внесено зміни до місцевих податків і зборів у місті Києві, в тому числі до оподаткування нерухомого майна шляхом викладення в новій редакції додатку 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві» (в редакції рішення від 28.01.2015 №58/923).

Додаток 1 до вищевказаного рішення містить таблицю №1 «Ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки», яка в розділі «Гаражі» містить пункт 1242.1 «Гаражі наземні». Відповідно до цього пункту ставка податку на гаражі наземні становить 1,500 за 1 кв.метр (відсотків розміру мінімальної заробітної плати) як для юридичних, так і для фізичних осіб для усіх місць розташування (зональності).

Згідно з пунктом 3 вищевказаного рішення воно застосовується з 01.01.2019.

Указане рішення Київради опубліковане в газеті «Хрещатик», 2018/11, №120.

Положеннями частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до підпункту 12.3.2 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) при прийнятті рішення про встановлення місцевих податків та зборів обов`язково визначаються об`єкт оподаткування, платник податків і зборів, розмір ставки, податковий період та інші обов`язкові елементи, визначенні статтею 7 цього Кодексу з дотриманням критеріїв, встановлених розділом XII цього Кодексу для відповідного місцевого податку чи збору.

Згідно з положеннями статті 266 Податкового кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) платниками податку є фізичні та юридичні особи, в тому числі нерезиденти, які є власниками об`єктів житлової та/або нежитлової нерухомості (підпункт 266.1.1 пункту 266.1 цієї статті). Об`єктом оподаткування є об`єкт житлової та нежитлової нерухомості, в тому числі його частка (підпункт 266.2.1 пункту 266.1 цієї статті). Базою оподаткування є загальна площа об`єкта житлової та нежитлової нерухомості, в тому числі його часток (підпункт 266.3.1 пункту 266.1 цієї статті). База оподаткування об`єктів житлової та нежитлової нерухомості, в тому числі їх часток, які перебувають у власності фізичних осіб, обчислюється контролюючим органом на підставі даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що безоплатно надаються органами державної реєстрації прав на нерухоме майно та/або на підставі оригіналів відповідних документів платника податків, зокрема документів на право власності (підпункт 266.3.2 пункту 266.1 цієї статті).

Підпунктом 266.5.1 пункту 266.5 статті 266 Податкового кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що ставки податку для об`єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, що перебувають у власності фізичних та юридичних осіб, встановлюються за рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, залежно від місця розташування (зональності) та типів таких об`єктів нерухомості у розмірі, що не перевищує 1,5 відсотка розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня звітного (податкового) року, за 1 квадратний метр бази оподаткування.

Підпунктом 266.6.1 пункту 266.6 статті 266 Податкового кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено базовий податковий (звітний) період дорівнює календарному року.

Так, Київська міська рада, встановлюючи ставку податку для фізичних осіб на гаражі наземні, визначила: платників згаданого податку; об`єкт оподаткування, виокремивши з різних видів гаражів такий тип як гаражі наземні; визначила базу оподаткування.

Водночас, встановлення ставки податку на такий вид нерухомого майна як гаражі наземні відбулося без урахування відповідачем місць їх розташування (зональності), тоді як підпункт 266.5.1 пункту 266.5 статті 266 Податкового кодексу України прямо передбачає встановлення ставки цього податку залежно від місця розташування (зональності) об`єкта оподаткування, з огляду на що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про недотримання Київською міською радою вищевказаної норми закону.

Разом з цим, задовольняючи позовні вимоги в цій частині, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що ОСОБА_1 просила визнати пункт 1242.1 таблиці 1 додатка рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (в редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974) в частині встановлення ставки податку для фізичних осіб на гаражі наземні не лише протиправним, а й нечинним.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вказує, що Верховний Суд України у постанові від 08.12.2009 дійшов висновку, що такий спосіб захисту (вимога про визнання акта нечинним), як випливає з системного аналізу статей 105, 162, 171 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час її ухвалення), може стосуватися лише випадків оскарження нормативно-правових актів. Відмінність між встановленою судом незаконністю (протиправністю) актів індивідуальних та нормативно-правових є істотною і полягає, зокрема, у моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий, якщо інше не встановлено законом або не зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням.

Суд визначає, що рішення суб`єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.

Поряд із цим, за принципом диспозитивності адміністративний суд може в окремих випадках вийти за межі позовних вимог, якщо обраний позивачем спосіб захисту не є достатнім для захисту його прав, свобод і законних інтересів. Так за частиною другою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тому задля відновлення порушених прав та законних інтересів позивача доцільно враховувати конкретні обставини справи та суть правовідносин, які склалися після їх врегулювання спірним актом.

Законодавство безпосередньо пов`язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення.

Таким чином, визнання пункт 1242.1 таблиці 1 додатка рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (в редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974) в частині встановлення ставки податку для фізичних осіб на гаражі наземні тільки протиправним не є належним і ефективним способом захисту порушеного права.

З огляду на встановлені процесуальним законом способи захисту (пункт 2 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України), природу спірних правовідносин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що суд повинен був застосувати правильний спосіб захисту прав та інтересів позивача, передбачений частиною другою статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України, та наявність/відсутність правовідносин, які виникли на підставі цього рішення, які доцільно зберегти. Водночас, не визнання нечинним нормативно-правового акту не виключає можливості відновлення його дії через скасування змін самим суб`єктом владних повноважень (у даному випадку Київською міською радою), або визнання їх протиправними та нечинними судом.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частинами другою, третьою статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

При цьому, частиною десятою статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Разом з цим, суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовної вимоги щодо визнання нечинним пункту 1242.1 таблиці №1 додатка 1 до оскаржуваного рішення в частині, що стосується встановлення ставки податку для фізичних осіб на гаражі наземні, з підстав того, що вказана правова норма втратила чинність у зв`язку з прийняттям Київською міською радою рішення від 19.05.2019 №902/7558 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 N 242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві», яким внесено зміни до таблиці №1 додатка 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві» (у редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 року №1910/5974) за кодами класифікації будівель та споруд шляхом викладення п.1242.1 в такій редакції: « 1242.1 Гаражі наземні 0,400, 0,400», вказаним процесуальним нормам належної правової оцінки не надали.

Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням наведеного касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а ухвалені у даній справі судові рішення підлягають скасуванню в частині позовних вимог щодо визнання протиправним і нечинним пункту 1242.1 таблиці №1 додатка 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (у редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974) «ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки» із направленням справи в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції. В решті рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Керуючись п.2 ч.1 ст. 349, п.1 ч. 2 ст. 353, ч.ч. 1, 5 ст. 355, ст.ст. 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 скасувати в частині позовних вимог щодо визнання протиправним і нечинним пункту 1242.1 таблиці №1 додатка 1 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (у редакції рішення Київської міської ради від 18.10.2018 №1910/5974) «ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки», а справу в цій частині передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.І. Бившева В.В. Хохуляк Р.Ф. Ханова