ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

08 червня 2021 року м. Дніпросправа № 280/1337/20

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,

за участю секретаря судового засідання Волкової К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі

апеляційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 січня 2021 року (головуючий суддя Стрельнікова Н.В.)

у справі № 280/1337/20

за позовом ОСОБА_1

до Державного бюро розслідувань

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_2

про визнання неправомірними дій та визнання протиправними і скасування наказів,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Державного бюро розслідувань, третя особа - ОСОБА_2 , в якому, з урахуванням заяв про збільшення позовних вимог, просила:

- визнати протиправними дії Державного бюро розслідувань по виданню наказу від 30.01.2020 року № 79-ос про проведення службового розслідування та наказу від 18.02.2020 № 107-ос про продовження строку проведення службового розслідування до 20.03.2020;

- визнати противоправним та скасувати наказ Державного бюро розслідувань від 30.01.2020 № 79-ос;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державного бюро розслідувань від 18.02.2020 № 107-ос, про продовження строку проведення службового розслідування до 20.03.2020;

- визнати противоправним та скасувати наказ Державного бюро розслідувань від 18.03.2020 № 183-ос про призначення службового розслідування;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державного бюро розслідувань від 15.04.2020 № 127с, про продовження строку проведення службового розслідування до 20.05.2020;

- визнати противоправним та скасувати наказ Державного бюро розслідувань від 18.05.2020 № 216 про призначення службового розслідування;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державного бюро розслідувань від 18.06.2020 № 274 про продовження строку проведення службового розслідування до 20.07.2020;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державного бюро розслідувань від 16.07.2020 № 345, про призначення службового розслідування.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що правовою підставою для проведення службових розслідувань визначено наказ Державного бюро розслідування від 14.01.2020 № 9 Про затвердження Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань. Наказ Державного бюро розслідувань № 9 від 14.01.2020 не зареєстровано у Міністерстві юстиції України, як того вимагає чинне законодавство, отже його вимоги не є обов`язковими для виконання та не можуть бути підставою для проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного Бюро розслідувань. Також позивачка зазначає, що комплексне тлумачення норм, що містяться у главі 2 Закону України «Про державну службу» дозволяє дійти висновку, що умовами прийняття рішення про відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків є: 1) вчинення державним службовцем діяння, що очевидно містить ознаки дисциплінарного проступку; 2) перелік таких проступків визначається лише у пунктах 1,7-10, 14 ч.2 ст.65 Закону: 3) одночасно з прийняттям рішення про відсторонення приймається рішення про порушення дисциплінарного провадження щодо такого державного службовця; 4) після прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження у державного службовця виникає комплекс прав, спрямованих на захист своїх прав та законних інтересів під час дисциплінарного провадження (право надавати пояснення - ст. 75 Закону, право ознайомлюватися з матеріалами дисциплінарної справи - ст.76 Закону, право на оскарження рішень про накладення дисциплінарного стягнення - ст.78 Закону, тощо) та виникають гарантії прав державних службовців, зазначені у ст. 74 Закону. В порушення вказаного порядку у наказах Державного бюро розслідувань від 30.01.2020 № 79-ос , від 18.02.2020 № 107-ос, від 18.03.2020 № 183-ос, від 15.04.2020 № 127, від 18.05.2020 № 216, від 18.06.2020 № 274 та від 16.07.2020 № 345 не зазначено ані виду дисциплінарного проступку (з визначенням об`єктивних і суб`єктивних ознак), ані місця, часу його вчинення та обставин, за яких його було вчинено. У спірних наказах також не зазначена мета службового розслідування. Таким чином, на думку позивачки спірні накази не містять ані умов пропорційного втручання в права, про що повинно було свідчити хоча б мінімальний натяк на те, який дисциплінарний проступок вчинив позивач, ані легітимної мети - не визначено для чого здійснюється службове розслідування, що стало причиною його проведення, який причинний зв`язок саме у діяннях позивача призвів до саме таких наслідків, які стали підставою до проведення службового розслідування.

Також позивачка зазначає, що здійснення службового розслідування без оформлення відповідного дисциплінарного провадження грубо порушує її права на захист від потенційного дисциплінарного стягнення. В даному випадку має місце бажання службових осіб Центрального апарату Державного бюро розслідувань зупинити виконання позивачем своїх службових обов`язків, чим завдається шкода його Конституційним правам на працю та оплату праці. Позивачка звертає увагу суду на той факт, що як на момент видання спірних наказів, так і на момент розгляду справи судом, дисциплінарної комісії Державного бюро розслідувань не існує. Окрім цього, відповідно до пп. 4, 6 п. 8 розділу VII Інструкції про порядок проведення службових розслідувань, яким незаконно керувався відповідач, зазначено про обов`язкову наявність дисциплінарного провадження щодо особи, відносно якої проводиться службове розслідування. За викладених обставин позивачка вважає спірні накази неправомірними та такими, що підлягають скасуванню.

Позивачка звертає увагу на те що, оскільки спірними наказами до позивача застосовано відсторонення від посади, йому не виплачуються такі складові заробітної плати, як доплата за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці та премія. У зв`язку з цим, починаючи з 30.01.2020 відповідачем порушується конституційне право позивача на оплату праці.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 22.01.2021 в задоволенні позову відмовлено.

Суд встановив, що спірні накази ДБР прийняті на підставі, у межах та у спосіб, що визначений законодавством України. Разом з тим, суд дійшов висновку, що оскаржуваними рішеннями відповідача оцінка дій позивача по суті не надавалася, вони є проміжними та не створюють для позивача юридичних наслідків.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги. Апеляційна скарга фактично мотивована незгодою з висновками суду першої інстанції, вважає, що судом першої інстанції не в повному обсязі досліджено обставини справи.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити без задоволення апеляційну скаргу, а рішення суду першої інстанції без змін. Відповідач наполягає, що наказ Державного бюро розслідувань від 14.01.2020 № 9 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань» не підлягає державній реєстрації в Міністерстві юстиції України. Також не відповідають дійсності твердження позивачки про відсутність підстав для проведення службових розслідувань. Процедурі притягнення до дисциплінарної відповідальності працівника Державного бюро розслідувань передує процедура проведення службового розслідування, яка врегульована Порядком про проведення службових розслідувань. Оскаржуваними наказами трудові відносини позивача не припинялись і виплата заробітної плати не припинялась, тому твердження позивачки про порушення її Конституційного права на працю та оплату праці є помилковим, оскільки вона не позбавлена права на захист своїх прав та інтересів шляхом оскарження результатів службових розслідувань.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши законність та обґрунтованість додаткового рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, з огляду на таке.

Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, наказом Державного бюро розслідувань № 154-ос від 23.10.2018 позивача - ОСОБА_1 призначено на посаду першого заступника директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, як обрану за конкурсом з 24 жовтня 2018 року, з випробувальним строком 6 місяців (т.1 а.с. 163).

Наказом Державного бюро розслідувань № 101-ос від 26.04.2019 ОСОБА_1 з 02.05.2019 присвоєно 4 (четвертий) ранг державного службовця, як такій, що пройшла випробування та має спеціальне звання радник податкової та митної справи І рангу (т.1 а.с 164).

Наказом Державного бюро розслідувань № 346-ос від 20.09.2019 покладено виконання обов`язків за вакантною посадою Директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві на ОСОБА_1 , першого заступника Директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, на період з 20 вересня 2019 року до призначення Директора цього Територіального управління в установленому законодавством порядку (т. 1 а.с. 165).

Наказом Державного бюро розслідувань від 30.01.2020 №79-ос «Про проведення службового розслідування» (т.1 а.с. 166-167), зокрема, першого заступника Директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтава ОСОБА_1 відсторонено від виконання посадових обов`язків з 30.01.2020 на час здійснення службового розслідування, яке проводилось з 30.01.2020 по 20.02.2020 та наказом Державного бюро розслідувань від 18.02.2020 №107-ос продовжено з 21.02.2020 по 20.03.2020.

На підставі Наказу Державного бюро розслідувань від 30.01.2020 №79-ос, наказом ТУ ДБР у м. Полтаві від 14.02.2020 №22-о, у зв`язку із проведенням службового розслідування та відстороненням від виконання службових обов`язків заступника Директора та заступника Директора начальника слідчого управління, зокрема, першому заступнику Директора ТУ ДБР у м. Полтаві ОСОБА_1 зупинено виплату щомісячної доплати за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці (т.2 а.с. 28).

Наказом Державного бюро розслідувань від 18.03.2020 №183-ос «Про проведення службового розслідування» (т.1 а.с. 178-179), зокрема, першого заступника Директора ТУ ДБР у м. Полтаві ОСОБА_1 відсторонено від виконання службових обов`язків з 20.03.2020 на час здійснення службового розслідування, яке проводилось з 20.03.2020 по 20.04.2020 та наказом Державного бюро розслідувань від 15.04.2020р. №127 (т.1 а.с. 184-185) продовжено з 20.04.2020р. по 20.05.2020р.

Наказом Державного бюро розслідувань від 18.05.2020 №216 «Про проведення службового розслідування» (т.1 а.с. 187-188), зокрема, першого заступника Директора ТУ ДБР у м. Полтаві ОСОБА_1 відсторонено від виконання службових обов`язків з 20.05.2020 на час здійснення службового розслідування, яке проводилось з 20.05.2020 по 20.06.2020 та наказом Державного бюро розслідувань від 18.06.2020 №274 (т.1 а.с. 192-193) продовжено з 20.06.2020р. по 20.07.2020р.

Наказом Державного бюро розслідувань від 16.07.2020 №345 «Про проведення службового розслідування» (т.2 а.с. 218-219), зокрема, першого заступника Директора ТУ ДБР у м. Полтаві ОСОБА_1 відсторонено від виконання службових обов`язків з 20.07.2020 на час здійснення службового розслідування, яке проводилось з 20.07.2020 по 20.08.2020.

Правовою підставою для проведення службових розслідувань визначено Наказ Державного бюро розслідувань №9 від 14.01.2020 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань».

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з приписів Закону України «Про Державне бюро розслідувань» від 12.11.2015 № 794-VIII та затвердженої наказом Державного бюро розслідувань від 14 січня 2020 року №9 Інструкції проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань, зазначаючи, що системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що підставою для ініціювання службового розслідування стосовно працівників ДБР може бути дані про невиконання чи неналежне виконання обов`язків, інформація з правоохоронних органів, службове розслідування може проводитись з метою з`ясування причин та умов, що сприяли правопорушенню, та встановлення ступеня вини працівника ДБР. Управлінням внутрішнього контролю ДБР за наявності підстав, за яких може бути проведене службове розслідування, скеровується відповідна доповідна (або рапорт) Директору ДБР для прийняття рішення про проведення службового розслідування, яке оформлюється Наказом. Особа, щодо якої проводиться розслідування, може бути відсторонена від виконання посадових чи службових обов`язків за посадою на час проведення службового розслідування.

Суд дійшов висновку, що сам факт проведення службового розслідування не є таким, що підтверджує порушення прав, свобод та законних інтересів позивача та не створює для нього будь-яких негативних наслідків; оскаржуваними наказами трудові відносини позивачки не припинялись, та не зупинялася виплата заробітної плати.

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Відповідно до Закону України «Про Державне бюро розслідувань» від 12.11.2015 № 794-VIII в редакції, що діяла до 27.12.2019 (до змін, внесених Законом України від 03.12.2019 №305-ІХ, який набрав чинності 27.12.2019), Державне бюро розслідувань є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції (ст.1 Закону№ 794-VIII).

Дія Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, поширюється на Державне бюро розслідувань у частині, що не суперечить цьому Закону (ч.2 ст.2 Закону№ 794-VIII).

Відповідно до статті 1 Закону № 794-VIII в редакції Закону №305-ІХ Державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.

Систему Державного бюро розслідувань складають центральний апарат, територіальні управління, спеціальні підрозділи, навчальні заклади та науково-дослідні установи. У складі Державного бюро розслідувань діють слідчі, оперативні підрозділи, підрозділи внутрішнього контролю та інші підрозділи.

Державне бюро розслідувань є юридичною особою публічного права та здійснює свої повноваження безпосередньо і через територіальні управління (ч.1, ч.3 ст. 9 Закону).

Відповідно до ст.14 Закону 794-VIII в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, до працівників Державного бюро розслідувань належать особи рядового і начальницького складу, державні службовці та особи, які уклали трудовий договір (контракт) із Державним бюро розслідувань (ч.1 ст.14).

Служба в Державному бюро розслідувань є державною службою особливого характеру, що полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України. Час проходження служби в Державному бюро розслідувань зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до закону (ч.2 ст.14).

Притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців Державного бюро розслідувань здійснюється відповідно до Закону України «Про державну службу» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом (абз.3 ч.6 ст.14).

Відповідно до ч.1 ст.24 Закону 794-VIII з метою запобігання і виявлення правопорушень у діяльності працівників Державного бюро розслідувань у складі центрального апарату Державного бюро розслідувань та його територіальних управлінь діють підрозділи внутрішнього контролю.

Підрозділи внутрішнього контролю територіальних управлінь підпорядковуються керівнику підрозділу внутрішнього контролю у складі центрального апарату Державного бюро розслідувань.

Відповідно до ч.2 ст.24 цього Закону підрозділ внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань має такі обов`язки:

1) запобігання вчиненню правопорушень працівниками Державного бюро розслідувань згідно з вимогами законів України "Про запобігання корупції" та "Про державну службу";

2) здійснення контролю за дотриманням працівниками Державного бюро розслідувань правил етичної поведінки, вимог щодо недопущення виникнення конфлікту інтересів;

3) проведення перевірок працівниками Державного бюро розслідувань на доброчесність та моніторингу способу їх життя;

4) проведення з особами психофізіологічних інтерв`ю із застосуванням поліграфа під час вступу на службу та проходження служби в Державному бюро розслідувань;

5) перевірка інформації, що міститься у зверненнях фізичних та юридичних осіб, засобах масової інформації, інших джерелах, у тому числі отриманої через спеціальну телефонну лінію, сторінку в мережі Інтернет, засоби електронного зв`язку Державного бюро розслідувань, щодо причетності працівників Державного бюро розслідувань до вчинення правопорушень;

6) проведення службового розслідування стосовно працівників Державного бюро розслідувань;

7) проведення спеціальної перевірки щодо осіб, які претендують на призначення на посади в Державному бюро розслідувань;

8) вжиття заходів щодо захисту працівників Державного бюро розслідувань, які повідомляють про вчинення протиправних дій чи бездіяльність інших працівників Державного бюро розслідувань;

9) консультування працівників Державного бюро розслідувань щодо правил етичної поведінки, конфлікту інтересів, декларування майна, доходів, видатків та зобов`язань фінансового характеру.

Відповідно до положень ч.2 ст.25 Закону 794-VIII на підставі службового розслідування, що проводиться підрозділом внутрішнього контролю, дисциплінарною комісією складається висновок про наявність чи відсутність у діях працівника Державного бюро розслідувань дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності з визначенням рекомендованого виду дисциплінарного стягнення.

Процедура проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань та його територіальних управлінь - осіб рядового та начальницького складу, державних службовців та працівників, які працюють за трудовими договорами у Бюро, оформлення таких розслідувань, і реалізація прийнятих за ними висновків, визначена Інструкцією проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань, що затверджена наказом Державного бюро розслідувань від 14 січня 2020 року №9.

З приводу застосування цієї Інструкції суд першої інстанції погодився з доводами відповідача, що з огляду на зміну правового статусу Державного бюро розслідувань відповідно до Закону № 305-IX вказана Інструкція №9 від 14.01.2020 не підлягає реєстрації в Міністерстві юстиції України.

Суд апеляційної інстанції вважає такий висновок помилковим.

Указом Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» з 1 січня 1993 року запроваджена державна реєстрація нормативних актів.

Згідно Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (в редакції на час затвердження Інструкції № 9 від 14.01.2020) державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб`єктами нормотворення здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та цього Положення (п.1 Положення № 731).

При цьому пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 надано право Міністерству юстиції та іншим органам, що здійснюють державну реєстрацію відомчих нормативно-правових актів, перевіряти у міністерствах, інших органах виконавчої влади додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, у разі потреби вимагати подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію та вносити пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях.

Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер (п.2 Положення № 731).

Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням зобов`язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄС), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації (п. «а» п.4 Положення № 731).

Відповідно до п.15 Положення № 731 міністерства, інші центральні органи виконавчої влади направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування.

У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.

При направленні на виконання та опублікуванні нормативно-правового акта посилання на дату і номер державної реєстрації акта є обов`язковим.

Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затверджений Наказом Міністерства

юстиції України 12.04.2005 № 34/5 у редакції наказу Міністерства юстиції України

15.05.2013 № 883/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15 травня 2013 р.

за № 742/23274.

Цей Порядок, як в ньому зазначено, визначає процедуру підготовки та подання до Міністерства юстиції України нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, та єдиний механізм їх розгляду та державної реєстрації у Міністерстві юстиції України.

Відповідно до п.1.4 цього Порядку наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Отже обов`язок реєстрації нормативно-правових актів пов`язаний не з правовим статусом суб`єкта нормотворення, зокрема, його належністю до органів центральних органів виконавчої влади, а з правовою суттю та змістом виданого ним відповідного акту.

Виходячи з наведених правових норм, виданий Державним бюро розслідувань наказ від 14 січня 2020 року №9 про затвердження Інструкції проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань, підлягає реєстрації незалежно від правового статусу відповідача.

Тому суд апеляційної інстанції погоджується з позивачем, що оскільки ця Інструкція не зареєстрована в Міністерстві юстиції України, відповідач не може посилатися на неї як правове обґрунтування своїх дій.

Разом з тим, з огляду на приписи Закону 794-VIII, суд першої інстанції правильно встановив, що обов`язок проведення службового розслідування стосовно працівників Державного бюро розслідувань покладається на уповноважений підрозділ внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань, який діє в його складі, з метою запобігання і виявлення правопорушень у діяльності працівників Державного бюро розслідувань.

Доводи позивача, що здійснення службового розслідування без оформлення відповідного дисциплінарного провадження грубо порушує права позивача на захист потенційного дисциплінарного стягнення, є помилковими.

Встановлені у справі обставини свідчать, сторонами не спростовується, що підставою для прийняття відповідачем наказу від 30.01.2020 № 79-ос «Про проведення службового розслідування» є службова записка від 27.01.2020 № 39-2/12-13/20 Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань про результати розгляду листа директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, ОСОБА_3 від 22.01.2020 № 1110/15-09, щодо грубих порушень законодавства, яке регламентує діяльність Державного бюро розслідувань, із пропозицією розглянути питання про проведення службового розслідування по викладених фактах відносно першого заступника директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві ОСОБА_1 та заступника директора - начальника слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві ОСОБА_2 .

Наказом Державного бюро розслідувань від 18.02.2020 № 107-ос продовжено строк проведення службового розслідування, що проводилось відповідно до наказу Державного бюро розслідувань від 30.01.2020 № 79-ос, з 21.02.2020 по 20.03.2020.

За результатами службового розслідування 20.03.2020 головними спеціалістами відділу проведення досліджень із застосуванням поліграфа Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань складено висновок № 4/12-12/20, який затверджено керівником Управління внутрішнього контролю ОСОБА_4 20.03.2020.

18.03.2020 до керівника Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань Чобітка Б.П. листом № 10-02-01-6161 слідчого першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань О. Колісника надійшла інформація про можливі зловживання службовими особами Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, зокрема позивачем, під час здійснення реставраційних робіт приміщення Державного бюро розслідувань. Зазначена інформація отримана під час здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні № 62020000000000179 від 11.02.2020 за фактом службової недбалості, тобто невиконання або неналежного виконання службовою особою своїх службових обов`язків через несумлінне ставлення до них, що спричинило тяжкі наслідки, за ознаками кримінального правопорушення (злочину), передбаченого частиною другою статті 367 КК України.

На підставі зазначеного листа керівник Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань Чобіток Б.П. службовою запискою від 18.03.2020 № 135/12-13/20 звернувся до в.о. Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_5 з проханням надати дозвіл на проведення службового розслідування.

На підставі вказаної службової записки наказом Державного бюро розслідувань від 18.03.2020 № 183-ос прийнято рішення про проведення службового розслідування з метою перевірки зазначених фактів.

За мотивованим поданням керівника Управління внутрішнього контролю Чобітка Б.П. від 15.04.2020 № 193/10-07/20 наказом Державного бюро розслідувань від 15.04.2020 № 127 продовжено строк проведення службового розслідування, розпочатого згідно з наказом Державного бюро розслідувань від 18.03.2020 № 183-ос.

Листом від 13.05.2020 № 7038/15-09 директор Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, ОСОБА_3 поінформував керівника Управління внутрішнього контрою ОСОБА_4 про можливе незаконне розголошення інформації з обмеженим доступом працівниками очолюваного ним територіального управління, зокрема позивачем.

З метою перевірки зазначеної інформації, на підставі службової записки керівника Управління внутрішнього контролю ОСОБА_4 від 18.05.2020 № 254/10-07/20 наказом Державного бюро розслідувань від 18.05.2020 № 216 призначено відповідне службове розслідування, яке продовжувалась на підставі наказу Державного бюро розслідувань від 18.06.2020 № 274.

Зі змісту наказу №345 від 16.07.2020 в.о. Директора державного бюро розслідувань «Про проведення службового розслідування» вбачається, що підставою для призначення проведення службового розслідування слугувала службова записка Управління внутрішнього контролю від 16.07.2020 №441/10-07/20.

Отже виходячи із суті та підстав прийнятих відповідачем оскаржуваних наказів, суд апеляційної інстанції вважає, що призначаючи проведення службового розслідування оскаржуваними наказами, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законами України.

При цьому суд апеляційної інстанції погоджується з судом першої інстанції, що сам факт призначення службового розслідування та продовження його строку не є таким, що свідчить про порушення прав, свобод та законних інтересів позивачки та не створює для неї будь-яких негативних наслідків.

Суд апеляційної інстанції вважає за можливе з цього приводу застосувати правовий висновок, що міститься в постанові Верховного Суду від 15 березня 2019 року у справі №815/622/17, згідно якому підставами для визнання протиправними актів суб`єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов`язковою умовою для визнання таких рішень протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

За загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

В спірному випадку розгляд питання правомірності винесення наказів про призначення службового розслідування не дозволяє ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції не погоджується з судом першої інстанції, що оскаржувані накази в частині відсторонення позивача від виконання посадових обов`язків не порушують прав позивача. З цього приводу є прийнятними доводи позивача, що право на працю і право на оплату праці різні за своїм змістом. Право на оплату праці - логічний наслідок реалізації права на працю, саме тому право на оплату праці не можна ототожнювати з правом на працю. Як вказує позивачка, відповідачем не спростовано, що у зв`язку з прийняттям оскаржуваних наказів порушено право позивачки на отримання обов`язкових складових заробітної плати, на які позивачка має право за Законом, однак, була позбавлена такого права на підставі оскаржуваних наказів.

Також є помилковими висновки суду першої інстанції про правомірність оскаржуваних наказів в цій частині з огляду на положення Інструкції про порядок проведення службових розслідувань, затвердженої Наказом ДБР №9 від 14.01.2020, яка, що встановлено вище, не може бути застосована до спірних правовідносин.

В даному випадку дослідженню підлягає питання відповідності оскаржуваних наказів в частині відсторонення позивача від виконання посадових обов`язків нормам Закону України «Про державне бюро розслідувань» та Закону України «Про державну службу».

Як зазначено вище, відповідно до абз.3 ч.6 ст.14 Закону України «Про державне бюро розслідувань» притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців Державного бюро розслідувань здійснюється відповідно до Закону України «Про державну службу» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Таким чином, оскільки позивачка є державним службовцем, з урахуванням ст. 14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», порядок та умови відсторонення її від виконання посадових обов`язків не можуть суперечити приписам Закону України «Про державну службу».

Статтею 72 Закону України «Про державну службу» встановлено, що державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов`язків у разі виявлення порушень, встановлених пунктами 1, 7-10 та 14 частини другої статті 65 цього Закону, за які до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення.

Рішення про відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків приймається відповідно керівником державної служби або суб`єктом призначення одночасно з прийняттям рішення про порушення дисциплінарного провадження або під час його здійснення у разі:

наявності обставин, що дають підстави вважати, що такий державний службовець може знищити чи підробити речі і документи, які мають суттєве значення для дисциплінарного провадження;

впливу на працівників державного органу та інших осіб, зокрема, здійснення протиправного тиску на підлеглих, погрози звільненням з роботи;

перешкоджання в інший спосіб об`єктивному вивченню обставин вчинення дисциплінарного проступку.

Тривалість відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків не може перевищувати часу дисциплінарного провадження.

Отже, норми діючого законодавства визначають виключний перелік підстав, за наявності яких державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов`язків, і не передбачають можливості такого відсторонення на стадії проведення службового розслідування щодо цього державного службовця. Для прийняття рішення про відсторонення державного службовця від виконання обов`язків є обов`язкова наявність порушеного дисциплінарного провадження.

З огляду на вищенаведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач, приймаючи накази про проведення службового розслідування та продовження строку проведення службового розслідування з одночасним рішенням про відсторонення позивачки від виконання посадових обов`язків, не дотримався наведених вище норм Закону, внаслідок чого ці накази в частині відсторонення позивачки від виконання посадових обов`язків є протиправними і підлягають скасуванню.

Судом першої інстанції неповно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовані норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цій частині і відповідно до ст.317 КАС України є підставою для скасування рішення суду з прийняттям нового рішення про часткове задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 січня 2021 року у справі № 280/1337/20 скасувати, прийняти нове рішення.

Позов задовольнити частково.

Визнати противоправними та скасувати п. 4 наказів Державного бюро розслідувань від 30.01.2020 № 79-ос; від 18.03.2020 № 183-ос; від 15.04.2020 № 127с; від 18.05.2020 № 216; від 18.06.2020 № 274; від 16.07.2020 № 345 в частині відсторонення ОСОБА_1 , першого заступника Директора Територіального управління Державного бюро розслідування, від виконання посадових обов`язків.

В решті позову відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддяІ.Ю. Добродняк

суддяН.А. Бишевська

суддяЯ.В. Семененко