ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2021 року

м. Київ

справа № 120/2799/20-а

провадження № К/9901/8218/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білак М. В., Радишевської О. Р.,

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Павлівської сільської ради до Вінницької обласної державної адміністрації, з участю третіх осіб: Кабінету Міністрів України, Калинівської міської ради Вінницької області, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Вінницької обласної державної адміністрації на додаткове рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року (суддя Крапівницька Н. Л.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2021 року (судді Мацький Є. М., Сушко О. О., Залімський І. Г.),

встановив:

1. У червні 2020 року Павлівська сільська рада Калинівського району Вінницької області (далі - Павлівська сільська рада) звернулася до адміністративного суду з позовом до Вінницької обласної державної адміністрації (далі - Вінницька ОДА), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Кабінет Міністрів України, Калинівська міська рада Вінницької області, у якій з урахуванням уточнень, просила:

- визнати протиправними дії Вінницької ОДА щодо включення Павлівської територіальної громади (с. Павлівка), Мізяківської територіальної громади (с. Мізяків, с. Мізяківська Слобідка, с. Павленки) Калинівського району Вінницької області до складу Калинівської міської об`єднаної територіальної громади в проєкті перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який листом №01.01-06/1123 від 14.02.2020 внесено на розгляд Кабінету Міністрів України;

- зобов`язати Вінницьку ОДА внести на розгляд Кабінету Міністрів України проєкт перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення Павлівської територіальної громади (с. Павлівка), Мізяківської територіальної громади (с. Мізяків, с. Мізяківська Слобідка, с. Павленки) Калинівського району Вінницької області до складу Павлівської сільської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у с. Павлівка Калинівського району Вінницької області.

2. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 28 вересня 2020 року зазначені вимоги задовольнив у повному обсязі.

3. 07 жовтня 2020 року цей суд виніс додаткове рішення, яким стягнув на користь Павлівської сільської ради понесені витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 13452,80 грн за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької ОДА.

4. Суд першої інстанції зазначив, що розмір понесених позивачем витрат на професійну правничу допомогу на суму 13452,80 грн підтверджується належними доказами, тому, зважаючи на відсутність клопотання відповідача про зменшення розміру витрат на правничу допомогу (або заперечення всієї суми витрат), заява про ухвалення додаткового судового рішення підлягає задоволенню з урахуванням положень частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

5. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 лютого 2021 року залишив без змін додаткове рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року. Залишаючи це судове рішення без змін, суд апеляційної інстанції зазначив, що у спірних правовідносинах Павлівська сільська рада не була наділена статусом суб`єкта владних повноважень, тому правильним є підхід суду першої інстанції щодо розподілу судових витрат.

Касаційне оскарження

6. Вінницька ОДА подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати додаткове судове рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2021 року та ухвалити нове рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

7. Обґрунтовуючи свої вимоги відповідач зазначив, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що Павлівська сільська рада у цих правовідносинах не виконує функцій суб`єкта владних повноважень.

8. На підставі положень статей 1, 5, 6, 1, 18-1 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідач ствердив, що Павлівська сільська рада, звернувшись до суду з позовом, реалізовувала владні управлінські функції щодо прийняття рішень з приводу адміністративно-територіального устрою, які передбачені Законом України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII), пунктом 41 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР.

9. Тому, на думку відповідача, при розподілі судових витрат суди попередніх інстанцій мали б взяти до уваги положення частини другої статті 139 КАС, які, у разі задоволення позову суб`єкта владних повноважень, не передбачають розподілу витрат на правничу допомогу і судового збору.

10. Ухвалою від 22 квітня 2021 року суд касаційної інстанції відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. Копії цієї ухвали учасники справи отримали, що підтверджується поштовими повідомленнями. У визначений судом строк відзивів на касаційну скаргу не надходило.

Релевантні джерела права

11. Відповідно до частини першої статті 139 КАС при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

12. За частиною другою статті 139 КАС при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

13. Відповідно до частини четвертої статті 46 КАС відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

14. За текстом пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

15. За текстом частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: <…> 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; <…> 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; <…>.

16. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140 Конституції України).

17. Відповідно до статті 181 Закону № 280/97-ВР орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

18. За текстом пункту 41 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: <…> 41) прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами; <…>.

19. Відповідно до частини першої статті 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

20. Конституційний Суд України у Рішенні від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002 (у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад), серед іншого, зазначив: « 1. Положення частини першої статті 140 Конституції України в аспекті порушених у конституційному поданні питань необхідно розуміти так, що ці положення дають визначення:

- місцевого самоврядування як права територіальної громади вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України;

- територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду.

Зазначені положення не встановлюють порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.

Питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України)».

21. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, регулює Закон № 157-VIII.

22. Відповідно до частин першої, другої статті 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

23. Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: <…> 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

24. Згідно з частиною першою статті 11 Закону № 157-VIII перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

25. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (частина третя статті 11 Закону № 157-VIII).

Висновки Верховного Суду

26. Для правильного вирішення спору щодо розподілу витрат на професійну правничу допомогу в аспекті заявлених підстав для касаційного оскарження потрібно з`ясувати правовий статус позивача у спірних правовідносинах.

27. Нагадаємо, що цей спір виник у зв`язку з внесенням Вінницькою ОДА, на виконання пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року № 34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад», на затвердження Кабінету Міністрів України проєкту Перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області, яким передбачено створення Калинівської міської об`єднаної територіальної громади до складу якої, окрім інших, включено Павлівську та Мізяківську територіальні громади.

28. З урахуванням змін, внесених Законом України від 05 грудня 2019 року № 348-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей» (яким частину першу статті 4 доповнено пунктом 6, текст якого написано вище) перспективний план став однією з обов`язкових умов добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст.

29. Водночас, як встановлено у справі, втілюючи волю мешканців села Павлівка, села Гущинці, села Камяногірка, села Мізяків, села Павленки, села Мізяківська Слобідка ці села ще у 2016 році об`єдналися в Павлівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Павлівка.

30. Позаяк сформований відповідачем проєкт Перспективного плану у 2020 році не враховував зазначеного волевиявлення громадян щодо бажання перебувати у складі Павлівської об`єднаної територіальної громади, Павлівська сільська рада звернулася з цим позовом до суду.

31. Суд першої інстанції, вирішуючи спір по суті, з цього приводу в своєму рішенні зауважив, з-поміж іншого, що зміст проєкту Перспективного плану, направленого листом від 14 лютого 2020 року № 01.01-06/1123 на затвердження Кабінету Міністрів України, свідчить про те, що Вінницька ОДА під час його формування не дотрималася вимог пункту 4 Методики [формування спроможних територіальних громад в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 34 від 24 січня 2020 року], оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої об`єднаної територіальної громади, включила Павлівську і Мізяківську територіальні громади Калинівського району Вінницької області до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади.

32. В обсязі встановлених в цій справі обставин суд першої інстанції у рішенні від 28 вересня 2020 року виснував, що внаслідок цих дій (Вінницької ОДА) створюється Калинівська міська об`єднана територіальна громада з територіальних громад позивача, всупереч волевиявленню мешканців відповідних громад, тобто у недобровільний спосіб; поданий на затвердження Кабінету Міністрів України Перспективний план розроблений з порушенням вимог пункту 4 Методики, адже не враховує того, що Павлівська об`єднана територіальна громада вже сформована.

33. Отож, Павлівська сільська рада звернулася до суду для захисту права територіальної громади, яку вона представляє і від імені якої вона діє, на добровільне об`єднання з жителями інших сіл у сільську громаду (Павлівську об`єднану територіальну громаду).

34. Безперечно, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл (селищ, міст) є питанням місцевого значення. Водночас, у спорі з органом державної виконавчої влади, який виник з цих правовідносин, орган місцевого самоврядування (яким у цьому випадку є Павлівська сільська рада) не виконує владних управлінських функцій. Іншими словами, у цих (спірних) правовідносинах орган місцевого самоврядування перебуває у «підпорядкуванні» Вінницької ОДА, яка в цьому випадку наділена стосовно позивача публічно-владними управлінськими функціями (на підставі законодавства), що власне і визначило її статус відповідача у справі.

35. Зауважимо, що цей спір не є «компетенційним» (у значенні пункту 3 частини першої статті 19 КАС), а подання адміністративного позову не є формою реалізації компетенції органу місцевого самоврядування (вирішувати питання місцевого значення, віднесені до його відання Конституцією України і законами).

36. Щодо останнього додамо також, що звернення до адміністративного суду на виконання владних управлінських функцій передбачає, що така форма реагування має витікати безпосередньо з повноважень цього органу (у певній сфері правовідносин), а саме ж «право» на звернення до суду (з відповідним адміністративним позовом), зміст якого, коли це стосується суб`єкта владних повноважень, прирівнюється до його «повноважень», має бути чітко передбачено законом.

37. У цьому зв`язку з приводу посилання відповідача на положення статті 181 Закону № 280/97-ВР треба зазначити, що місцева рада як орган місцевого самоврядування може бути стороною і звертатися до суду, проте адміністративний позов має свої особливості, зумовлені власне завданнями адміністративного судочинства. Звернення до адміністративного суду як умови для реалізації повноважень органу місцевого самоврядування і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування не можна уподібнювати чи ототожнювати з реалізацією владних управлінських функцій цього органу.

38. Повноваження позивача (Павлівська сільська рада) визначені у статях 25, 26 Закону № 280/97-ВР і звернення до суду з позовом до органу державної виконавчої влади не є «компетенцією» місцевої ради. Це зовсім не означає, що місцева рада не може звертатися до суду, таке право вона безсумнівно має.

39. Повторимо, що звернення Павлівської сільської ради з цим позовом до адміністративного суду зумовлене незгодою із діями/рішенням Вінницької ОДА щодо формування Проєкту перспективного плану, який зачіпав права та інтереси (вже утвореної) Павлівської об`єднаної територіальної громади.

40. У цьому спорі Павлівська сільська рада діяла не як суб`єкт владних повноважень, звернення якого до адміністративного суду обумовлено чіткими умовами, а як представницький орган територіальної громади, права якої (територіальної громади) було порушено цими діями/рішенням Вінницької ОДА. Суб`єктом владних повноважень у цьому спорі був якраз відповідач, що власне і врахували суди попередніх інстанцій під час розподілу судових витрат.

41. З приводу посилання відповідача на положення пункту 41 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР зауважимо, що цей спір не стосувався адміністративно-територіального устрою, система якого, за текстом статті 133 Конституції України, не охоплює об`єднаних територіальних громад.

42. Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

43. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

44. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

45. В обсязі встановлених в цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин (в аспекті заявлених вимог касаційної скарги) колегія суддів погоджується з підходом суду першої інстанції та апеляційного суду, який переглядав додаткове судове рішення цього суду, щодо розподілу витрат на правничу допомогу на підставі частини першої статті 139 КАС, який основується на тому, що позивач не є суб`єктом владних повноважень у цьому спорі.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Вінницької обласної державної адміністрації - залишити без задоволення.

2. Додаткове рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2021 року в цій справі - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді М. В. Білак

О. Р. Радишевська