ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2021 року

м. Київ

справа № 640/8656/19

адміністративне провадження № К/9901/10349/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом приватного акціонерного товариства «Київська поліграфічна фабрика «Зоря»

до Міністерства аграрної політики та продовольства України,

третя особа - Державне підприємство «Агентство з ідентифікації і реєстрації тварин»,

про визнання протиправними та нечинними окремих пунктів Порядку № 642 від 4 грудня 2017 року

за касаційною скаргою приватного акціонерного товариства «Київська поліграфічна фабрика «Зоря»

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Федорчука А.Б. від 26 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Собківа Я.М., Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т. від 24 лютого 2021 року,

У С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2019 року Приватне акціонерне товариство «Київська поліграфічна фабрика «Зоря» (далі - ПАТ «КПФ «Зоря», позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики, відповідач), третя особа: Державне підприємство «Агентство з ідентифікації і реєстрації тварин» (далі - ДП «Агентство з ідентифікації і реєстрації тварин», третя особа), в якому просило:

- визнати протиправним та нечинним Зразок бирки вушної для ідентифікації великої рогатої худоби, який затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28 березня 2019 року № 163, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18 квітня 2019 року за № 410/33381;

- визнати протиправним та нечинним абзац другий та третій підпункту 3 пункту 1 Змін до Порядку ідентифікації та реєстрації великої рогатої худоби, затверджених наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28 березня 2019 року № 163, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 18 квітня 2019 року за № 410/33381.

Позов обґрунтовано тим, що, на думку представника позивача, виготовлення бирки вушної для ідентифікації великої рогатої худоби з твердого пластику суперечить пункту «а» статті 3 Регламенту Комісії (ЄС)) № 911/2004 від 29 квітня 2004 року щодо впровадження Регламенту (ЄС) № 1760/2000 Європейського Парламенту та Ради (ЄС), оскільки запроваджує окрему частину вушної бирки, що виготовлена з іншого матеріалу та кольору.

Додатково представник позивача повідомив, що запропонована зміна ширини бирки вушної для ідентифікації великої рогатої худоби нічим не обґрунтована, адже ширина бирки жодним чином не впливає на її якість, але обмежує конкуренцію, оскільки багато виробників (як вітчизняних, так і іноземних) виготовляють такі засоби у межах ширини 60- 62 мм. При цьому спірні положення Порядку прямо порушують права та інтереси Приватного акціонерного товариства «Київська поліграфічна фабрика «Зоря», інших вітчизняних та іноземних виробників.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 жовтня 2020 року, залишеним постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем на підтвердження доводів стосовно порушення його прав внаслідок прийняття оскаржуваних змін, не надано жодного документального та нормативного підтвердження; також позивачем не доведено обставин надання привілейованого становища конкурентам або порушення правил конкуренції взагалі у зв`язку з прийняттям оскаржуваних змін до положень Порядку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ПАТ «КПФ «Зоря», звернулося із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що в оскаржуваних судових рішеннях суди неправильно застосували норми матеріального права, а саме: положення статей 9, 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та пункту 9 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 № 731 (далі - Положення № 731), у зв`язку із чим дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Скаржник стверджує, що судами попередніх інстанцій не було враховано висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 29 липня 2020 року у справі № 640/7583/19, який полягає у тому, що процедурні порушення при прийнятті регуляторного акта є такими, що істотно впливають на правомірність прийнятих відповідачем рішень.

Крім того, скаржник зазначає, що подібний висновок також був висловлений Верховним Судом у постанові від 11 лютого 2020 року у справі № 210/3268/15-а. У цій справі Верховний Суд також зазначив, що законодавчі приписи не передбачають можливості прийняття регуляторних актів без їх оприлюднення, оскільки такий припис спрямований на забезпечення права особи на участь у процесі ухвалення рішення суб`єктом владних повноважень та використання обсягу наданих прав, зокрема щодо надання зауважень та пропозицій.

З огляду на вищевказані висновки, скаржник зазначає, що на сайті Мінагрополітики дійсно був оприлюднений наказ для обговорення, проте спірні пункти у наказі, що був оприлюднений, суттєво відрізняються від проєкту цього наказу, зокрема, в опублікованому проєкті зазначалося про виготовлення замкового механізму з пластику, а в ухваленому - з пластику твердого.

Від представника Мінагрополітики надійшов відзив на касаційну скаргу ПАТ «КПФ «Зоря», в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Представником ДП «Агентство з ідентифікації і реєстрації тварин» подано письмові пояснення на касаційну скаргу ПАТ «КПФ «Зоря», в яких зазначається, що вимоги та доводи касаційної скарги є необґрунтованими, оціненими та спростованими судами попередніх інстанцій у встановленому порядку, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 22 березня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 14 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/8656/19, витребувано із Окружного адміністративного суду м. Києва матеріали адміністративної справи та встановлено для учасників справи строк для подання до суду касаційної інстанції відзиву на касаційну скаргу ПАТ «КПФ «Зоря».

Скаржником та представником ДП «Агентство з ідентифікації і реєстрації тварин» подані клопотання про їх участь у касаційному розгляді адміністративної справи у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 28 травня 2021 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 4 грудня 2017 року Мінагрополітики відповідно до частини першої статті 8 Закону України «Про ідентифікацію та реєстрацію тварин», підпункту 25 пункту 4 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року N 1119 (далі - Положення № 1119), пункту 53 Всеохоплюючої стратегії імплементації Глави IV (Санітарні та фітосанітарні заходи) Розділу IV «Торгівля і питання, пов`язані з торгівлею» Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2016 року N 228-р, видано наказ № 642, яким затверджено Порядок ідентифікації та реєстрації великої рогатої худоби (далі - Порядок № 642).

Пунктом 1 Порядку № 642 передбачено, що він встановлює вимоги до здійснення ідентифікації, реєстрації та переміщення великої рогатої худоби.

У подальшому, наказом Мінагрополітики від 28 березня 2019 року № 163 затверджено зміни до Порядку ідентифікації та реєстрації великої рогатої худоби та Порядку оформлення і видачі паспорта великої рогатої худоби (далі - Порядок № 163).

Абзацом другим та третім підпункту 3 пункту 1 Порядку № 163 передбачено, що у розділі III: підпункт 4 пункту 6 викласти в такій редакції: « 4) замковий механізм виготовлено із твердого пластику, стійкого до коливань температур зовнішнього середовища, ультрафіолетового випромінювання, мікроорганізмів, а також зносостійкого та біологічно інертного. Колір замкового механізму може відрізнятися від основного кольору бирки. Конструкція замкового механізму та матеріал його виготовлення мають унеможливлювати роз`єднання частин бирки після їх скріплення, що виключає її повторне використання».

Також Порядком № 163 затверджено зразок бирки вушної для ідентифікації великої рогатої худоби.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 жовтня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Мінагрополітики у спірних правовідносинах регулюються, зокрема законами України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про ідентифікацію та реєстрацію тварин».

Відповідно до статті 8 Закону України «Про ідентифікацію та реєстрацію тварин» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну аграрну політику, належать:

встановлення порядку ідентифікації та реєстрації тварин, порядку оформлення і видачі ідентифікаційних документів;

визначення складу інформації, що подається для внесення до Єдиного державного реєстру тварин;

встановлення порядку ведення Єдиного державного реєстру тварин та користування його даними;

встановлення порядку реєстрації господарств;

встановлення порядку переміщення тварин;

встановлення порядку подачі даних для внесення до Єдиного державного реєстру тварин;

вирішення інших питань у сфері ідентифікації та реєстрації тварин відповідно до закону.

Відповідно до пункту 1 Положення № 1119 Мінагрополітики є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінагрополітики є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує, зокрема, формування та реалізує державну аграрну політику, державну політику у сферах сільського господарства та з питань продовольчої безпеки держави, охорони прав на сорти рослин, тваринництва, насінництва та розсадництва.

Згідно з пунктом 2 Положення № 1119 Мінагрополітики у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Відповідно до абзацу чотирнадцятого підпункту 21 пункту 4 Положення № 1119 Мінагрополітики відповідно до покладених на нього завдань здійснює у межах повноважень, передбачених законом, державне управління у сфері ідентифікації та реєстрації тварин.

Відповідно до пункту 8 Положення № 1119 Мінагрополітики у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Накази Мінагрополітики, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються відповідно до вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Нормативно-правові акти Мінагрополітики підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.

Зі змісту наведених правових норм убачається, що Мінагрополітики є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної аграрної політики, державної політики у сферах сільського господарства. Одним із повноважень Мінагрополітики є визначення організаційних і правових засад ідентифікації та реєстрації тварин з метою одержання оперативної та надійної інформації про поголів`я тварин щодо статі, віку, породи та їх місцезнаходження для поліпшення управління і прогнозування ринків продукції тваринництва та контролю за епізоотичною ситуацією в Україні. На реалізацію зазначених повноважень Мінагрополітики приймає, зокрема, регуляторні акти у відповідній сфері, керуючись при цьому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Одним із доводів касаційної скарги є те, що внаслідок неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій статей 9, 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та пункту 9 Положення № 731, а також неврахування правової позиції, викладеної у постановах Верховного Суду від 11 лютого 2020 року у справі № 210/3268/15-а та від 29 липня 2020 року у справі № 640/7583/19, суди дійшли необґрунтованого висновку про дотримання позивачем процедури прийняття регуляторного акта. При цьому скаржник убачає процедурне порушення у тому, що на сайті Мінагрополітики був оприлюднений проєкт наказу для обговорення, проте спірні пункти у цьому проєкті суттєво відрізняються від проєкту цього наказу, який було фактично прийнято.

Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки вказаному порушенню, що призвело до ухвалення необґрунтованих судових рішень.

Із цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Згідно зі статтею 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:

подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Відповідно до частин першої-третьої статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного проєкту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проєкту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта;

визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Згідно зі статтею 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проєкт регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проєкту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, установлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проєкту регуляторного акта.

Проєкт регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів із дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проєкту регуляторного акта повинно містити:

стислий виклад змісту проєкту;

поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проєкту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;

інформацію про спосіб оприлюднення проєкту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проєкт регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону);

інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань;

інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проєкту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проєкту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проєкту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проєкту. За результатами цього розгляду розробник проєкту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проєкту регуляторного акта.

Частинами першою-шостою статті 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що проєкти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Для погодження до уповноваженого органу разом із проєктом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проєкту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проєкту з метою одержання зауважень і пропозицій.

Тривалість погодження проєкту регуляторного акта не може перевищувати одного місяця з дня одержання проєкту уповноваженим органом.

Уповноважений орган розглядає проєкт регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймає рішення про погодження цього проєкту або рішення про відмову в його погодженні. Це рішення не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проєкт регуляторного акта.

Рішення про відмову в погодженні проєкту регуляторного акта повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проєкту та/або щодо відповідного аналізу регуляторного впливу.

Після доопрацювання проєкту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проєкт подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення проєкту регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проєкт регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проєкту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18, від 20 лютого 2019 року у справі № 812/1177/18, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а та від 20 травня 2020 року у справі № 310/6300/16-а(2-а/310/12/17).

Крім того, з вищенаведених норм убачається, що проєкт регуляторного акта підлягає обов`язковому погодженню з уповноваженим органом у встановленому порядку.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, рішенням Державної регуляторної служби України від 19 березня 2019 року № 116 погоджено проєкт наказу Мінагрополітики «Про затвердження Змін до Порядку ідентифікації та реєстрації великої рогатої худоби та Порядку оформлення і видачі паспорта великої рогатої худоби» на підставі статті 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Зазначене рішення прийнято за результатами розгляду проєкту наказу, а також аналізу регуляторного впливу, доопрацьованого в робочому порядку (у тому числі за безпосередньої участі ПАТ «КПФ «Зоря»), відповідно до вимог статей 4, 5, 8, і 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Вищезазначений наказ Мінагрополітики зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18 квітня 2019 року за № 410/33381 та опубліковано 4 травня 2019 року у виданні «Урядовий кур`єр». При цьому оприлюднення проєкту цього наказу та його регуляторного впливу для обговорення позивачем не заперечується.

Судами попередніх інстанцій також встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що наказ Мінагрополітики від 28 березня 2019 року № 163 «Про затвердження Змін до Порядку ідентифікації та реєстрації великої рогатої худоби та Порядку оформлення і видачі паспорта великої рогатої худоби», яким унесено зміни до підпункту 4 пункту 6 Розділу III та Додатку 5 до Порядку № 642, розроблений для приведення Порядку № 642 у відповідність з принципами державної регуляторної політики, прийнятий та оприлюднений відповідно до вимог законодавства України.

Зі змісту листа Держпродспоживслужби від 15 березня 2019 року № 11.21-3/4120, який було направлено на адресу Державної регуляторної служби України за результатами розгляду зауважень та пропозицій до проєкту наказу Мінагрополітики № 163, судами попередніх інстанцій установлено, що однією з цілей державного регулювання було визначено зменшення додаткових витрат власників на замовлення дублікатів втрачених бирок за рахунок забезпечення їх якісною сертифікованою биркою для ідентифікації великої рогатої худоби (далі - ВРХ), не підвищуючи при цьому вартість послуги з ідентифікації та реєстрації тварин.

Провівши моніторинг вартості сертифікованих бирок для ідентифікації тварин різних виробників, у тому числі європейських, було зроблено висновок, що на сьогодні ціна таких виробів вища за вартість зразка, який постачається та затверджений додатком 5 до Порядку.

Для реалізації поставленої цілі було обрано механізм, забезпечення якості виробу за рахунок зменшення розміру бирки, який не вплине на візуальну ідентифікацію тварини. Тобто, різниця в коштах, яка залишається при виготовленні бирки меншого зразка, забезпечить більшу якість виробу за ті самі кошти, що спрямовуються для забезпечення ідентифікації ВРХ.

Водночас, враховуючи фактичні показники замовлення дублікатів однокомпонентних вушних бирок у розмірі 16,5% за 2018 рік та з метою зменшення нарікань на якість засобів ідентифікації та суттєвих витрат власників тварин на замовлення дублікатів вушних бирок, проєкт наказу Мінагрополітики № 163 запропоновано застосувати вимоги, що відповідають міжнародним нормам та забезпечать належну якість вушних бирок.

Беручи до уваги розрахунки надані Держпродспоживслужбою у листі від 15 березня 2019 року № 11.21-3/4120, втрати юридичних осіб на замовлення дублікатів можливо знизити в сім разів.

Однією з цілей державного регулювання було визначено зменшення додаткових витрат власників на замовлення дублікатів втрачених бирок за рахунок забезпечення їх якісною сертифікованою биркою для ідентифікації великої рогатої худоби, не підвищуючи при цьому вартість засобів ідентифікації для тварин.

Для реалізації поставленої цілі було обрано механізм збереження та покращення якості виробу, не підвищуючи його собівартість, за рахунок зменшення розміру бирки, який не вплине на візуальну ідентифікацію тварини. Тобто різниця в коштах, яка залишається при виготовленні бирки меншого зразка та наявність замкового механізму із твердого пластику, забезпечить більшу якість виробу за ті самі кошти.

Таким чином, вимоги, встановлені оскаржуваними положеннями Порядку № 163, спрямовані на покращення системи ідентифікації тварин в Україні, оскільки це безпосередньо вплине на зменшення собівартості бирки без втрати якості виробу.

Зі встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, підтверджених належними та допустимими доказами, колегія суддів доходить висновку про те, що розробці проєкту оскаржуваного акта передувала оцінка та аналіз його регуляторного впливу. Необхідність прийняття цього акта була зумовлена надходженням чисельних звернень стосовно неналежної якості засобів ідентифікації та суттєвих витрат власників тварин на замовлення дублікатів вушних бирок. Аналіз регуляторного впливу та проєкт акта були оприлюдненні у встановленому порядку, що не заперечується сторонами.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що позивачем двічі подавались пропозиції та зауваження до вказаного проєкта. Проєкт Порядку № 163 було погоджено рішенням Державної регуляторної служби України від 19 березня 2019 року № 116.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про дотримання відповідачем у цілому процедури прийняття регуляторного акта, у тому числі з наданням можливості зацікавленим суб`єктам, включаючи позивача, приймати участь в обговоренні проєкту цього акта, ознайомлення з його регуляторним впливом та здійснення інших прав, визначених статтею 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

При цьому колегія судді вважає необґрунтованими посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, що міститься у постановах від 11 лютого 2020 року у справі № 210/3268/15-а та від 29 липня 2020 року у справі № 640/7583/19, оскільки у цих справах процедурне порушення під час прийняття регуляторного акта, що стало підставою для його скасування, полягало у неоприлюднені проєкту відповідного акта та його регуляторного впливу, внаслідок чого були порушенні права позивача на участь у процесі прийняття акта, надання до нього зауважень та пропозицій. Крім того, у цих справах встановлено відсутність погодження проєкту регуляторного акта.

Водночас у справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено, що ПАТ «КПФ «Зоря» приймало участь в обговоренні проєкта Порядку № 163, подавало зауваження і пропозиції, які були опрацьовані у встановленому порядку.

Стосовно доводів скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій пункту 9 Положення № 731 через невідповідність положень Порядку № 163 праву ЄС, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до підпункту «ґ» пункту 9 Положення № 731 разом з нормативно-правовим актом до органу державної реєстрації подаються, зокрема, довідка щодо відповідності зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС) за формою, визначеною в додатку 1 до Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950.

Так, скаржник стверджує, що положення Порядку № 163 не відповідають Регламенту Комісії (ЄС) № 911/2004 від 29 квітня 2004 року щодо впровадження Регламенту (ЄС) № 1760/2000 Європейського Парламенту та Ради (ЄС).

Регламент комісії (ЄС) № 911/2004 від 29 квітня 2004 року щодо впровадження Регламенту (ЄС) № 1760/2000 Європейського Парламенту та Ради (ЄС) є нормативним актом, який прийнятий міждержавним органом союзу держав для виконання країнами-членами цього міждержавного союзу.

Щоб виконувати свої завдання згідно зі статтею 249 Договору про заснування Євроспільноти, положеннями цього Договору Європейському Парламентові спільно з Радою, Раді та Комісії належить виробляти регламенти, видавати директиви, створювати рекомендації та надавати висновки (стаття 249 Договору про заснування Євроспільноти).

Регламенти, директиви й рішення, що їх ухвалено згідно з процедурою, зазначеною в статті 251 Договору про заснування Євроспільноти, належить підписувати Голові Європейського Парламенту та Голові Ради та оприлюднювати друком в Офіційному віснику Європейського Союзу. Вони набирають чинності від дати, указаної в них чи, в разі її браку, на двадцятий день після оприлюднення.

Регламент має загальне застосування. Він є обов`язковим у всіх своїх елементах та має пряме застосування лише в усіх державах-членах.

Отже, норми Регламенту комісії (ЄС) № 911/2004 від 29 квітня 2004 року щодо впровадження Регламенту (ЄС) №1760/2000 Європейського Парламенту та Ради (ЄС) не можуть бути безпосередньо застосовані на території України.

Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України № 228-р від 24 лютого 2016 року схвалено Всеохоплюючу стратегію імплементації Глави IV (Санітарні та фітосанітарні заходи) Розділу IV «Торгівля і питання, пов`язані з торгівлею» Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами - з іншої сторони.

Водночас, метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом (ЄС) до держав, які мають намір вступити до нього.

Державна політика України щодо адаптації законодавства формується як складова частина правової реформи в Україні та спрямовується на забезпечення єдиних підходів до нормопроєктування, обов`язкового врахування вимог законодавства Європейського Союзу під час нормопроєктування, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення належних умов для інституціонального, науково-освітнього, нормопроєктного, технічного, фінансового забезпечення процесу адаптації законодавства України.

Адаптація законодавства України є планомірним процесом, що включає декілька послідовних етапів, на кожному з яких повинен досягатися певний ступінь відповідності законодавства України до acquis ЄС.

Експертизу проєктів нормативно-правових актів, які за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС, здійснює уповноважений центральний орган виконавчої влади, а експертизу проектів нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади - відповідні підрозділи органів, які видають акт.

Прийняття проєкту нормативно-правового акта підтверджує, що згідно проведених експертиз, дотримано принципи та підходи до наближення законодавства України до acquis ЄС.

Для забезпечення відповідності законодавства України законодавству ЄС у процесі провадження нормотворчої діяльності враховуються основні положення актів законодавства ЄС настільки, наскільки це доцільно для України з огляду на економічні, політичні та соціальні наслідки прийняття відповідних правових норм, адаптованих до вимог законодавства ЄС.

Суд враховує, що Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 7 лютого 2019 року Основний Закон України (Преамбула, статті 85, 102 та 106) доповнено, зокрема, положеннями про європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського курсу України. Водночас частинами третьою та четвертою статті 42 Конституції України визначено, що держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом.

Держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів.

Оскільки вимоги встановлені оскаржуваними положеннями Порядку № 163 спрямовані на покращення системи ідентифікації тварин в Україні, захист прав споживачів, забезпечення якості та безпечності продукції, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав вважати, що оскаржуваний акт не узгоджується із законодавством ЄС.

Крім того, Регламентом комісії (ЄС) № 911/2004 від 29 квітня 2004 року детально не врегульовано питання складу, виду, розміру саме замкового механізму, який є складовою однієї із частин бирки ВРХ, а отже врегулювання цього питання нормативно-правовим актом Мінагрополітики не суперечить законодавству ЄС, а є послідовним та раціональним кроком для вдосконалення системи ідентифікації тварин в Україні.

При цьому саме Мінагрополітики та Держпродспоживслужба є суб`єктами, які визначають організаційні і правові засади ідентифікації та реєстрації тварин з метою одержання оперативної та надійної інформації про поголів`я тварин щодо статі, віку, породи та їх місцезнаходження для поліпшення управління і прогнозування ринків продукції тваринництва та контролю за епізоотичною ситуацією в Україні, а отже і до компетенції саме цих органів належить питання визначення відповідності бирок для ідентифікації тварин, вимог до їх якості, що будуть використовуватися в Україні, на відповідність до вимог законодавства ЄС.

На цій підставі, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки оскаржуваний регуляторний акт прийнято з дотриманням, установлених статтею 2 КАС України критеріїв.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy) серія A. 37, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до нормам матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу приватного акціонерного товариства «Київська поліграфічна фабрика «Зоря» залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін