ПОСТАНОВА

Іменем України

20 травня 2021 року

Київ

справа №804/7490/16

адміністративне провадження №К/9901/44742/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ВИРОБНИЧО-КОМЕРЦІЙНЕ ПІДПРИЄМСТВО «ГРАНУМ» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними дій, скасування наказу, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Єфанової О.В., Турлакової Н.В., Царікової О.В. від 27.04.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чепурнова Д.В., Мельника В.В., Сафронової С.В. від 24.10.2017,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ВИРОБНИЧО-КОМЕРЦІЙНЕ ПІДПРИЄМСТВО «ГРАНУМ» (далі по тексту також ТОВ «ВКП «ГРАНУМ», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі по тексту також Держгеонадра, відповідач), у якому просило:

- визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України щодо прийняття наказу від 25.10.2016 №373 (в частині зупинення дії спеціального дозволу ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» на користування надрами №5894 від 30.12.2013);

- скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 25.10.2016 №373 (в частині зупинення дії спеціального дозволу ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» на користування надрами №5894 від 30.12.2013);

- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо не розгляду заяви ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» від 02.03.2016 №16/03/02 (з урахуванням уточнень від 31.03.2016 №16/03/31) про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №5894 від 30.12.2013, програми робіт з видобування корисних копалин та угоди №5894 від 30.12.2013 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин (далі - спірні дії, наказ, бездіяльність);

- зобов`язати Державну службу геології та надр України розглянути заяву ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» від 02.03.2016 №16/03/02 (з урахуванням уточнень від 31.03.2016 №16/03/31) про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №5894 від 30.12.2013, програми робіт з видобування корисних копалин та угоди №5894 від 30.12.2013 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин.

2. У позові наводились аргументи про те, що оскаржуваний наказ є безпідставним, оскільки у позивача на момент винесення наказу були відсутні будь які порушення, які слугували підставою для його прийняття.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.04.2017, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017, позов задоволено частково, а саме: визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 25.10.2016 №373 (в частині зупинення дії спеціального дозволу ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» на користування надрами №5894 від 30.12.2013); визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо не розгляду заяви ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» від 02.03.2016 №16/03/02 (з урахуванням уточнень від 31.03.2016 №16/03/31) про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №5894 від 30.12.2013, програми робіт з видобування корисних копалин та угоди №5894 від 30.12.2013 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин; зобов`язано Державну службу геології та надр України розглянути заяву ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» від 02.03.2016 №16/03/02 (з урахуванням уточнень від 31.03.2016 №16/03/31) про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №5894 від 30.12.2013, програми робіт з видобування корисних копалин та угоди №5894 від 30.12.2013 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин.

4. Приймаючи таку постанову, в частині задоволених вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що як встановлено судовим розглядом справи і підтверджено наявними у ній матеріалами, з метою своєчасного та належного врегулювання питань, які пов`язані із виконанням діючих положень Спеціального дозволу, а також для підтвердження відсутності будь-яких порушень з боку надрокористувача, листом від 02.03.2016 №16/03/02 ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» звернулося до Державної служби геології та надр України (вх. №4677/13/12-16 від 16.03.2016) з проханням розглянути питання щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, програми робіт, а також до угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 30.12.2013 №5894, посилаючись на наявність об`єктивно існуючих обставин, а саме - необхідності отримання дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для потреб пов`язаних з користуванням надрами (для розробки Токівського родовища гранітів південно-західної частини ділянки «водопад» та будівництва об`єктів інфраструктури за розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 28.09.2015 №№р-558/0/3-15, р-559/0/3-15).

5. У зв`язку з вищенаведеним, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що позивач об`єктивно не міг виконати пункти 1-7 програми з видобування корисних копалин (додаток до угоди №5894 від 30.12.2013) до кінця 2014 року.

6. В оскаржуваних судових рішеннях наголошено й на тому, що бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо нерозгляду заяви ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» від 02.03.2016 №16/03/02 (з урахуванням уточнень від 31.03.2016 №16/03/31) про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №5894 від 30.12.2013, програми робіт з видобування корисних копалин та угоди №5894 від 30.12.2013 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, призвела до встановлення порушень відповідачем в ході планової перевірки у червні 2016 року.

7. Крім того, суди відзначили, що на момент прийняття оскаржуваного наказу про зупинення дії вищезазначеного дозволу з боку відповідача дії щодо розгляду заяви позивача про внесення змін до спеціального дозволу користування надрами не вчиняються, в зв`язку з чим відсутні обставини, що підтверджують виявленні порушення з боку позивача, і це, на переконання судів попередніх інстанцій, свідчить про протиправність оскарженого наказу та, як наслідок, зумовлює його скасування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями в частині задоволених позовних вимог, Держгеонадра подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову повністю.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, Головними спеціалістами Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України здійснено виїзд до позивача, власника спеціального дозволу на користування надрами №5894 від 30.12.2013, для проведення планової перевірки щодо дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням та використання надр.

10. За результатами проведеної посадовими особами відділу перевірки складено акт №69-5894-Д від 03.06.2016 яким встановлено порушення:

1) не виконано пункт 6 Програми робіт з видобування корисних копалин граніт, Токівське родовище граніту, південно-західна частина ділянки «Водопад», а саме Підготовка родовища для розробки: проходка в`їзних, розрізних траншей та утворення площадок першочергової, проходження гірничих виробок, термін виконання 3 кв. 2014 року, чим порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України №615;

2) не виконано пункт 7 Програми робіт з видобування корисних копалин граніт, Токівське родовище граніту, південно-західна частина ділянки «Водопад», а саме Початок видобування (6,0 тис. м3/рік) термін виконання 4 кв. 2014 року, чим Порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України №615;

3) не внесені зміни до спеціального дозволу на користування надрами №5894 від 30.12.2013 та Угоди про умови користування надрами у зв`язку з не проведенням згідно з п.6 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами №5894 обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абзацу третього пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, порушено вимоги постанови Кабінету Міністрів України №615;

4) не виконаний пункт 7.1 Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 30.12.2013 №5894, а саме - Надрокористувач зобов`язаний щороку подавати до Держгеонадр інформацію щодо стану виконання Програми робіт за формою згідно з законодавством та надавати відповідні пояснення з питань, що входять до компетенції Держгеонадр, чим порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України №615;

5) відсутній Акт про передачу розвіданого Токівського родовища південно-західна частина ділянки «Водопад» для промислового освоєння, чим порушено вимоги статті 40 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України №114, НПАОН 00.0-1.01-85.

11. На підставі Акта перевірки №69-5894-Д, складено припис від 03.06.2016 та позивачу надано строк до 04.07.2016 усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.

12. Державною службою геології та надр України наказом від 25.10.2016 №373 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №5894 від 30.12.2013 наданого ТОВ «ВКП «ГРАНУМ».

13. Судовим розглядом справи також встановлено, що з метою своєчасного та належного врегулювання питань, які пов`язані із виконанням діючих положень Спеціального дозволу, а також для підтвердження відсутності будь-яких порушень з боку надрокористувача, листом від 02.03.2016 №16/03/02 ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» звернулося до Державної служби геології та надр України (вх. №4677/13/12-16 від 16.03.2016) з проханням розглянути питання щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, програми робіт, а також до угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 30.12.2013 №5894, посилаючись на наявність об`єктивно існуючих обставин, а саме отримання дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для потреб пов`язаних з користуванням надрами (для розробки Токівського родовища гранітів південно-західної частини ділянки «водопад» та будівництва об`єктів інфраструктури за розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 28.09.2015 №№р-558/0/3-15, р-559/0/3-15.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

14. У касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що висновки судів попередніх інстанцій не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і дотриманні норм процесуального права, а при розгляді цієї справи та ухваленні оскаржуваних судових рішень не було враховано усі обставини справи, доводи відповідача і судова правозастосовча практика Вищого адміністративного суду України.

15. Зокрема, скаржник зазначає, що спірний наказ було видано відповідачем у зв`язку з наявністю низки порушень законодавства у сфері надрокористування і такі порушення стосувались не лише невнесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, а й свідчили про невиконання ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» робіт, передбачених Програмою робіт з видобування корисних копалин, і вимог Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин.

16. У касаційній скарзі звертається увага на те, що Товариство не вчинило дій з метою використання надр, передбачених програмою робіт ще у 2014 році, й це є порушенням законодавства у сфері надрокористування та зумовлює наявність у Держгеонадр підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.

17. У запереченні на касаційну скаргу Товариство посилається на те, що не мало можливості виконати пункти програми з видобування корисних копалин до кінця 2014 року з об`єктивних обставин, про що повідомляло Держгеонадра задовго до перевірки і просило розглянути питання про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, програми робіт, а також до угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, однак це питання не було вирішено відповідачем у межах строку, встановленого законодавством.

18. Позивач наполягає й на тому, що оскільки на момент встановлення порушень відповідачем дія спеціального дозволу на користування надрами була зупинена, то виключною передумовою для поновлення дії дозволу у серпні 2016 року суд правомірно вважав сплив обставин, які стали підставою для такого зупинення.

19. За таких обставин Товариство вважає необґрунтованими та суперечливими дії відповідача стосовно видання у жовтні 2016 року спірного наказу про зупинення дії дозволу з підстав наявності порушень, встановлених перевіркою у червні 2016 року, після поновлення дії цього ж дозволу у серпні 2016 року.

20. До того ж, як вказує позивач, у травні 2017 року Держгеонадра розглянули та задовольнили клопотання Товариства про коригування термінів виконання робіт, визначених у програмі робіт та угоді про умови користування надрами, що, на переконання ТОВ «ВКП «ГРАНУМ», беззаперечно свідчить про відсутність порушень з його боку, а відповідно, й про повну безпідставність та необґрунтованість вимог відповідача. Викладених у касаційній скарзі.

21. З урахуванням вищевикладеного, Товариство просить залишити касаційну скаргу, подану відповідачем, без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Так, згідно з частиною першою статті 13, частиною першою статті 15 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи. Надра надаються у постійне або тимчасове користування.

23. Статтею 19 (частина перша) цього ж Кодексу встановлено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

24. Спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України. Переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку (частини друга, восьма статті 16 Кодексу України про надра).

25. Обов`язки користувачів надр визначені статтею 24 Кодексу України про надра, за змістом частин другої, третьої якої, вони зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою. Права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України (частина перша статті 25 Кодексу України про надра).

26. Частиною першою статті 51 Кодексу України про надра встановлено, що розробка родовищ твердих, рідких і газоподібних корисних копалин та переробка мінеральної сировини провадяться згідно з затвердженими проектами та планами робіт, правилами технічної експлуатації та охорони надр.

27. За змістом статті 56, 57 цього ж Кодексу основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов`язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необґрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.

У разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

28. За приписами частини першої статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

29. Відповідно до повноважень, наданих Держгеонадрам частиною першою статті 62 Кодексу України про надра (пункт 5), орган державного геологічного контролю перевіряє, зокрема, дотримання умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами.

30. Згідно з положеннями пункту 3 частин третьої орган державного геологічного контролю має право давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час геологічного вивчення надр.

31. Органу державного геологічного контролю відповідно до законодавства України може бути надано й інші права щодо запобігання і припинення порушень правил і норм геологічного вивчення надр. Порядок здійснення державного геологічного контролю визначається Кабінетом Міністрів України (частини четверта, п`ята статті 62 Кодексу України про надра).

32. Механізм проведення державного геологічного контролю з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр визначає Порядок здійснення державного геологічного контролю, за змістом пунктів 2, 5, 6, 8, 11, 13, 15, 16 якого державний геологічний контроль здійснюється Держгеонадрами та її територіальними органами (далі - органи державного геологічного контролю).

Державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

Планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Інформування надрокористувача про планову перевірку здійснюється не пізніше ніж за 10 днів до дати її проведення шляхом надсилання в установленому порядку повідомлення за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Повідомлення підписується керівником або заступником керівника Держгеонадр.

Для проведення планової або позапланової перевірки Держгеонадра видає наказ, який містить найменування надрокористувача, щодо якого буде здійснюватися державний геологічний контроль, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється направлення на проведення перевірки, яке підписується керівником органу державного геологічного контролю або його заступником (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Посадові особи органу державного геологічного контролю під час проведення планової або позапланової перевірки мають право, зокрема, давати надрокористувачам обов`язкові для виконання вказівки (приписи) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства під час проведення робіт з геологічного вивчення та використання надр; вживати відповідно до закону інших заходів.

За результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Посадова особа органу державного геологічного контролю зазначає в акті стан виконання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та використання надр, а в разі невиконання зазначених вимог - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідне положення акта законодавства.

У разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п`яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

33. Вищевказані положення Порядку здійснення державного геологічного контролю кореспондуються з приписами Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», абзацом восьмим частини шостої, частинами сьомою, восьмою статті 7 якого встановлено, що посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

34. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 №391/2011, яке було чинним станом на час виникнення спірних правовідносин, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

35. Підпунктами 12, 13, 18 пункту 4 вищевказаного Положення встановлено, що Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань: видає у встановленому порядку спеціальні дозволи, в тому числі, на видобування корисних копалин; зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами, поновлює їх дію; здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.

36. Пунктом 9 Положення про Державну службу геології та надр України передбачено, що Держгеонадра України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Міністерства видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписуються Головою Держгеонадр України, організовує і контролює їх виконання.

37. Спірні правовідносини врегульовані й Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, згідно з пунктом 10 якого невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

Дозвіл з угодою про умови користування надрами та додатками до неї підлягає опублікуванню на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу не пізніше ніж протягом п`яти робочих днів після їх підписання.

Примірні угоди про умови користування надрами затверджуються органом з питань надання дозволу та підлягають публікації на його офіційному веб-сайті.

38. За змістом пунктів 17, 18 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем документів у разі, зокрема, зміни особливих умов та інших умов, визначених у дозволі.

Для внесення змін до дозволу заявник подає заяву, в якій зазначаються номер та дата дозволу, разом з: копією паспорта та реєстраційним номером облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця (фізичні особи, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті, подають лише копію паспорта із серією, номером та відміткою); інформацією (у формі довідки, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом та скріплюється печаткою) про виконання особливих умов дозволу, до якого планується внести зміни, та програми робіт, виконання якої передбачено угодою про умови користування надрами; пояснювальною запискою, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом, скріплюється печаткою та містить обґрунтування необхідності внесення змін до дозволу.

Орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову.

39. Пунктом 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами також передбачено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі, зокрема: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища. Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

40. Про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження (абзац перший пункту 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами).

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

41. Системний аналіз наведених вище правових норм дає підстави стверджувати, що з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у Товариства виникли права та обов`язки користувача надр, зокрема, щодо використання їх відповідно до цілей, для яких їх було надано, із забезпеченням повноти їх геологічного вивчення, раціонального, комплексного використання та охорони, а також дотримання угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною дозволу і містить програму робіт.

42. В свою чергу, Держгеонадра, відповідно до наданих цьому органу повноважень, має право видавати спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняти їх дію у порядку, встановленому законодавством, а також проводити планові перевірки надрокористувачів в порядку здійснення державного геологічного контролю, в тому числі, за раціональним і ефективним використанням надр України, перевіряти, зокрема, дотримання умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами, й за наслідками таких перевірок давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час геологічного вивчення надр.

43. Невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, а також порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, у розумінні пунктів 1, 4 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, може зумовлювати зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.

44. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що за наслідками проведеної відповідачем планової перевірки Товариства було виявлено низку порушень законодавства у сфері надрокористування, які, як станом на час проведення перевірки, так і на момент видання спірного наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, усунуті не були і їх наявність не спростовано позивачем.

45. Колегія суддів критично оцінює доводи Товариства, наведені у запереченні на касаційну скаргу, про те, що з метою своєчасного і належного врегулювання питань, пов`язаних із виконанням діючих положень спеціального дозволу та угоди про умови користування надрами, позивачем вживались відповідні заходи, зокрема, подавалась заява про внесення змін до спеціального дозволу, оскільки порушення законодавства у сфері надрокористування, які зумовили видання відповідачем спірного наказу про зупинення дії спеціального дозволу, стосувались, окрім іншого, невиконання вимог спеціального дозволу та угоди про умови користування надрами, які мали б бути виконаними до кінця 2014 року. Однак, Товариство упродовж як 2014, так і 2015 років, маючи обов`язок дотримуватись чинних умов спеціального дозволу та будучи обізнаним про обставини, які перешкоджають виконанню таких умов, не зверталась із відповідними заявами (клопотаннями) про внесення змін до дозволу й з такими вимогами звернулось до Держгеонадр лише у березні 2016 року.

46. Колегія суддів звертає увагу й на те, що умови спеціального дозволу були чинними і у встановленому законом порядку не змінювались з початку отримання позивачем спеціального дозволу і в подальшому у період 2014-2016 років, а тому підлягали виконанню Товариством, однак, як вбачається з встановлених обставин справи, не були виконані.

47. За таких обставин, колегія суддів констатує, що у Держгеонадр виникли засновані на законі підстави для реалізації наявних у нього повноважень стосовно зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, виданого Товариству, шляхом видання спірного наказу, у зв`язку з чим Верховний Суд вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про незаконність такого наказу.

48. Не спростовують цього й вказані Товариством аргументи про те, що дію виданого йому спеціального дозволу на користування надрами станом на момент проведення відповідачем планової перевірки було зупинено, а згодом, до винесення Держгеонадрами спірного наказу, поновлено, оскільки це не свідчить про відсутність порушень, виявлених перевіркою, або про те, що такі порушення були усунуті й були ідентичними по відношенню до тих, які зумовили зупинення дії спеціального дозволу.

49. До того ж, підставою для видання спірного наказу слугувало виявлення порушень, які зафіксовані у акті перевірки від 03.06.2016, і їх не усунення у строк, встановлений у приписі від 03.06.2016, а отже ті факти і обставини, які спричинили зупинення дії спеціального дозволу до проведення Держгеонадрами планової перевірки Товариства у 2016 році, як і обставини щодо їх усунення або неусунення, перебувають поза межами спірних правовідносин і не стосуються предмету доказування у цій справі, у зв`язку з чим не можуть свідчити про незаконність оскаржуваного наказу.

50. Заперечення ж на касаційну скаргу не містять переконливих і вагомих аргументів, які б спростовували вищевикладене й давали підстави вважати, що відповідач, видаючи спірний наказ про зупинення дії спеціального дозволу, діяв усупереч вимог закону і порушив права позивача.

51. Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Держгеонадра допустили протиправну бездіяльність, розглядаючи заяву (клопотання) Товариства про внесення змін до спеціального дозволу, угоди про користування надрами та програми робіт.

52. З цього приводу Верховний Суд зазначає, що строк розгляду вищеназваної заяви (клопотання) становить 30 календарних днів з дати її надходження та документів, які передбачені Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами (пункт 18 цього Порядку).

53. У межах вказаного строку орган з питань надання дозволу зобов`язаний надати заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову, або внести зміни до угоди про умови користування надрами без внесення змін до дозволу за наявності інформації органів державного геологічного контролю про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

54. У судовій правозастосовчій практиці Верховного Суду України (постанова від 13.06.2017 у справі №21-1393а17), а також Верховного Суду (постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.04.2018 у справі №П/9901/137/18 (800/426/17), від 13.12.2018 у справі №800/434/17 та інших) неодноразово висловлювалась правова позиція про те, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

55. Суди попередніх інстанцій, розглядаючи цю справу, установили, що ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» листом від 02.03.2016 №16/03/02 звернулося до Державної служби геології та надр України з проханням розглянути питання щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, програми робіт, а також до угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 30.12.2013 №5894.

56. Цей лист було зареєстровано Держгеонадрами за вх. №4677/13/12-16 від 16.03.2016, однак у встановлені законом строк і порядку порушені у листі питання розглянуті не були. Жодної відповіді не було надано відповідачем й станом на дату прийняття судом першої інстанції постанови у цій справі, а відповідач, на якого процесуальним законом покладено обов`язок доказування у таких справах, не довів існування об`єктивних і незалежних від нього обставин непереборного характеру, які унеможливили або значно утруднили можливість своєчасного розгляду порушених Товариством питань і надання йому вмотивованого рішення з цього приводу.

57. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідач, не розглянувши у строк та в порядку, встановленому законом, вимоги Товариства стосовно внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, програми робіт, а також до угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 30.12.2013 №5894, допустив протиправну бездіяльність.

58. У зв`язку з цим правильними є висновки судів першої і апеляційної інстанцій про наявність підстав для задоволення позову у частині зобов`язання відповідача розглянути вищевказані вимоги Товариства.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

59. Ураховуючи наведене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині задоволення позову стосовно визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України від 25.10.2016 №373 (в частині зупинення дії спеціального дозволу ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» на користування надрами №5894 від 30.12.2013), не ґрунтуються на вимогах закону, а тому в цій частині підлягають скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову в позові.

60. В іншій частині оскаржувані відповідачем судові рішення є законними і обґрунтованими, а тому Верховний Суд не вбачає підстав для їх скасування у повному обсязі.

61. За правилами пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

62. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України).

63. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.04.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017 в частині визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України від 25.10.2016 №373 (в частині зупинення дії спеціального дозволу ТОВ «ВКП «ГРАНУМ» на користування надрами №5894 від 30.12.2013) - скасувати.

Ухвалити у цій частині нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В решті оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний