ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2021 року

м. Київ

справа № 804/3983/18

адміністративне провадження № К/9901/15040/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.10.2018 (головуючий суддя: Боженко Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019 (головуючий суддя: Мельник В.В., судді: Сафронова С.В., Чепурнов Д.В.) у справі № 804/3983/18 за позовом Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області до Приватного акціонерного товариства "Нікопольський завод технологічного оснащення" про зупинення виробництва, реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг ,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

01.06.2018 Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області (далі - позивач) звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Приватного акціонерного товариства "Нікопольський завод технологічного оснащення" (далі - відповідач або ПрАТ «НЗТО»), в якому просила повністю зупинити виробництво (виготовлення), реалізацію продукції, виконання робіт, надання послуг, під час якого здійснюється провадження діяльності підприємства з використанням чорної та кольорової металургії (з використанням руди, збагаченої руди чи вторинної сировини із застосуванням металургійних, хімічних або електролітичних процесів) без оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планової діяльності ПрАТ «НЗТО», до повного усунення порушення, про що видати виконавчий лист та направити його на адресу Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.10.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області направила до Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 24.05.2019), у якій просила скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.10.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019, прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Ухвалою Верховного Суду від 12.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

09.09.2019 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просив залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

Ухвалою Верховного Суду від 03.03.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що за наслідками проведеної позапланової перевірки ПрАТ «НЗТО» позивачем встановлено невиконання припису від 06.10.2017, виданого за результатами попередньої перевірки, а саме: станом на момент перевірки на підприємстві здійснювалась реконструкція, технічне переоснащення, демонтаж основного виробничого обладнання та монтаж нового, призначеного для виробництва металургійної продукції, однак проектну документацію на влаштування виробничих ділянок, на впровадження нової техніки, технології та по перепрофілюванню окремих цехів, виробництва та інших промислових і господарських об`єктів з відповідним погодженням не надано, що є порушенням статей 20-2, 51 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статей 8, 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Перевірку проведено з дотриманням вимог чинного законодавства. Зазначені в акті порушення, які створюють небезпеку для навколишнього середовища, на момент розгляду справи відповідачем не усунуті.

В свою чергу відповідач зазначав, що порушення, вказані в акті перевірки, не мають місця, оскільки є надуманими та не відповідають дійсності, так як з моменту заснування товариство жодного разу не змінювало видів своєї діяльності, а отже не мало необхідності проводити реконструкцію, технічне переоснащення, демонтаж основного виробництва обладнання та монтаж нового. Також стверджував, що позивач вийшов за межі позапланової перевірки, оскільки підставою для її проведення було виконання припису від 06.10.2017, в якому не були порушенні питання щодо необхідності розроблення матеріалів оцінки впливу на довкілля від провадження діяльності та погодження в установленому порядку. На підставі викладеного у задоволенні позову відповідач просив відмовити у повному обсязі.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що основним видом діяльності ПрАТ «НЗТО» є виробництво будівельних металевих конструкцій, частин конструкцій, виробництво чавуну сталі та феросплавів; відновлення відсортованих відходів; виробництво інструментів.

У період з 18.09.2017 по 29.09.2017 Державною екологічною інспекцією у Дніпропетровській області проведено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства ПрАТ «НЗТО», за результатами якої видано припис від 06.10.2017 № 4-7139-10-3, яким було приписано розробити проектну документацію з розділом ОВНС по провадженню нової техніки та устаткування на підприємстві та погодити її в установленому порядку, на виконання вимог Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та Закону України "Про екологічну експертизу", з терміном виконання до 01.03.2018.

У період з 19.02.2018 по 02.03.2018 на підставі наказу про проведення позапланової перевірки від 15.02.2018 № 81-П, направлення на перевірку від 15.02.2018 №4-1265-10-3, відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства ПрАТ «НЗТО» щодо стану виконання припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3, виданого за результатами планової перевірки проведеної в період з 18.09.2017 по 29.09.2017.

За результатами перевірки складено акт проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів № 56/10-7/18 від 02.03.2018.

В акті перевірки встановлені порушення, допущені ПрАТ "НЗТО", серед яких, зокрема, на підприємстві здійснюється реконструкція, технічне переоснащення, демонтаж основного виробництва, обладнання та монтаж нового, призначеного для виробництва металургійної продукції.

Також, за змістом акту, проектна документація на влаштування виробничих ділянок, на впровадження нової техніки, технології, та по перепрофілюванню окремих цехів, виробництва та інших промислових і господарських об`єктів з відповідним погодженням надано не було, що є порушенням статей 20-2, 51 закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статей 8, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та є невиконанням припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3, виданого за результатами попередньої перевірки.

Пунктом 1 припису від 12.03.2018 №4-1894-10-3 за результатом перевірки, проведеної з 19.02.2018 по 02.03.2018, прописано розробити матеріали оцінки впливу на довкілля від провадження планової діяльності та погодити в установленому порядку.

Вважаючи що відповідачем порушено вимоги природоохоронного законодавства позивач звернувся до суду із позовом про зупинення виробництва (виготовлення) реалізації продукції, реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, під час яких здійснюється провадження діяльності підприємства з використанням чорної та кольорової металургії (з використанням руди, збагаченої руди чи вторинної сировини, із застосуванням металургійних, хімічних або електролітичних процесів).

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що при здійсненні діяльності, яка становить підвищену екологічну небезпеку, необхідною умовою для впровадження нової техніки, технологій, матеріалів і речовин є обов`язкове проведення експертизи відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу», або ж висновок, згідно з Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

Однак, суди встановили, що введення в експлуатацію обладнання відповідачем відбувалося у грудні 2001 року згідно даних актів приймання - передачі основних засобів.

Також суди попередніх інстанцій взяли до уваги довідку від 25.06.2018 за підписами посадових осіб ПрАТ «НЗТО», згідно якої в період проведення планової та позапланової перевірок, реконструкція, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідація (демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище не відбувалося.

Водночас суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що посилання позивача на наявність дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 05.05.2011 № 12116000000-21, від 24.12.2012 № 1211600000-21 та від 15.12.2017 №1211600000-65, як на доказ введення в експлуатацію додаткового обладнання є необґрунтованим, оскільки вказані дозволи не містять інформації щодо фактів влаштування виробничих ділянок, впровадження нової техніки, технології, перепрофілювання окремих цехів, виробництва та інших промислових і господарських об`єктів, а лише відображають дозволені обсяги викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами та умови, які встановлюються в дозволі на викиди, що не є тотожним поняттю: введення в експлуатацію.

За позицією судів попередніх інстанцій в матеріалах справи відсутні будь-які належні докази, які б свідчили про проведення ПрАТ «НЗТО» реконструкції, технічного переоснащення, демонтажу основного виробництва обладнання та монтажу нового, призначеного для виробництва металургійної продукції.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що факт впровадження підприємством нової техніки, технології, крім візуального обстеження також підтверджується наявними документами підприємства, а саме:

в дозволі підприємства на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 24.12.2012 №1211600000-21, додатково обліковані викиди забруднюючих речовин від технологічного обладнання підприємства, що додатково влаштоване: а саме піч плавки алюмінію; піч закалювання феросплавів;

в дозволі підприємства на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 15.12.2017 № 1211600000-65 додатково обліковані викиди забруднюючих речовин від технологічного обладнання підприємства, що додатково влаштоване: а саме вертикально-конвеєрне сушило; конвеєр заливки форм.

Стверджує, що дане технологічне обладнання є джерелами утворення викиду і не обліковувалось в дозвільних документах підприємства за попередні періоди. Наполягає на провадженні відповідачем господарської діяльності без здійснення оцінки випливу на довкілля, висновку державної експертизи.

Також скаржник вважає, що мав повноваження на перевірку з зазначеного питання, оскільки за результатом попередньої перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, проведеної у період з 18.09.2017 по 29.09.2017, було видано припис №4-7139-10-3 від 06.10.2017, в якому було приписано розробити проектну документацію з розділом ОВНС по провадженню нової техніки та устаткування на підприємстві та погодити в установленому порядку з терміном виконання до 01.03.2018.

Відповідач в наданому запереченні стверджує про безпідставність посилання позивача на зміст дозволів, оскільки вони не містять інформацію щодо часу влаштування на підприємстві обладнання. Стверджує, що достовірним підтвердженням введення, зазначеного в дозволах обладнання в експлуатацію, є таблиця 5.5. до Установчого договору та акти приймання - передачі основних засобів, які свідчать, що влаштування обладнання відбулося у 1967 та 1988 роках, а відповідачу передане у 2001 році.

Також звертає увагу, що позапланова перевірка розпочалася з 19.02.2018, тобто до закінчення терміну для виконання пункту 1 припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3 ( з терміном виконання до 01.03.2018), що, на думку відповідача, свідчить про її передчасність та порушення позивачем термінів проведення встановлених процедур.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, визначає Закон України від 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природнього середовища» (далі також Закон № 1264-XII).

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.

Згідно із частинами першою та четвертою статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

При цьому, частина п`ята статті 4 зазначеного Закону визначає, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у цій справі підставою для проведення позапланової перевірки позивача у період з 19.02.2018 по 02.03.2018 слугував припис від 06.10.2017 №4-7139-10-3, виданий за результатами планової перевірки проведеної в період з 18.09.2017 по 29.09.2017.

Згідно з пунктом 1 припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3 позивач зобов`язаний розробити проектну документацію з розділом ОВНС по впровадженню нової техніки та устаткування на підприємстві та погоди в установленому порядку, відповідно до статей 3, 26 - 29, 51 Закону України «Про охорону навколишнього середовища», статей 7, 13, 14, 32, 39 Закону України «Про екологічну експертизу». Термін виконання пункту 1 зазначеного припису - 01.03.2018.

Статтею 1 Закону України від 09.02.1995 № 45/95-ВР «Про екологічну експертизу» було визначено, що екологічна експертиза в Україні це вид науково-практичної діяльності уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об`єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Згідно із статтею 4 Закону України «Про екологічну експертизу» метою екологічної експертизи було запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров`я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об`єктах.

Закон України «Про екологічну експертизу» втратив чинність на підставі пункту 4 статті 17 Закону України від 23.05.2017 № 2059-VIII «Про оцінку впливу на довкілля».

Згідно із пунктом 5 статті 17 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» у низці нормативних актів, у тому числі Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" визначення "екологічної експертизи" замінено або доповнено на "оцінка впливу на довкілля", а також виключено розділ VI Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", яким було регламентовано обов`язковість проведення екологічної експертизи.

У пояснювальній записці до законопроекту "Про оцінку впливу на довкілля" вказано, що його метою є встановлення правових та організаційних засад здійснення оцінки впливу на довкілля та забезпечення виконання Україною міжнародних зобов`язань у рамках Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті та Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція), стороною яких є Україна, а також імплементації у національне законодавство положень Директив 2003/4/ЄC та 2011/92/ЄС.

За змістом наведених норм Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" фактично замінив у цьому контексті Закон України «Про екологічну експертизу».

Аналогічна правова позиція викладена в постанові від 11.02.2021 у справі №580/1078/19.

Отже, перевірка виконання пункту 1 припису від 06.10.2017 № 4 - 7139-10, на час якої Закон України «Про екологічну експертизу» втратив чинність на підставі пункту 4 статті 17 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» не свідчить про перевищення органом державного нагляду своїх повноважень щодо вивчення цього питання та прийняття рішення щодо виявлених порушень.

З урахуванням зазначеного та предмету спору, ключовим питанням при вирішенні справи залишається наявність або відсутність порушень природоохоронного законодавства з боку суб`єкта господарської діяльності та наявність підстав для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг.

Щодо суті виявлених під час перевірки порушень, Верховний Суд зазначає таке.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 808, був затверджений перелік видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку (втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 №128).

Відповідно до постанови КМУ №808 виробництво у галузі чорної та кольорової металургії (з використанням кольорових металів, руди, збагаченої руди чи вторинної сировини, металургійний, хімічний чи електролітичний процеси) відносяться до переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

За змістом статті 13 Закону «Про екологічну експертизу», який втратив чинність з 18.12.2017, проте був чинним на момент проведення планової перевірки та винесення припису, здійснення державної екологічної експертизи є обов`язковим для видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

Згідно із статтею 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» (далі також Закон № 2059-VIII (в редакції на час перевірки припису) здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планової діяльності, визначеними частиною 2 та частиною 3 цієї статті. Така планова діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планової діяльності.

За змістом частини першої статті 2 Закону № 2059-VIII оцінка впливу на довкілля - це процедура, що передбачає:

1) підготовку суб`єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля відповідно до статей 5, 6 та 14 цього Закону;

2) проведення громадського обговорення відповідно до статей 7, 8 та 14 цього Закону;

3) аналіз уповноваженим органом відповідно до статті 9 цього Закону інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації;

4) надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, передбаченого пунктом 3 цієї частини;

5) врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності відповідно до статті 11 цього Закону.

Оцінка впливу на довкілля здійснюється з дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, з урахуванням стану довкілля в місці, де планується провадити плановану діяльність, екологічних ризиків і прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу (прямого та опосередкованого) на довкілля, у тому числі з урахуванням впливу наявних об`єктів, планованої діяльності та об`єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень (частини друга статті 2 цього ж Закону).

Частиною третьою статті 2 названого Закону визначено, що суб`єктами оцінки впливу на довкілля є суб`єкти господарювання, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, які є замовниками планованої діяльності і для цілей цього Закону прирівнюються до суб`єктів господарювання (далі - суб`єкт господарювання), уповноважений центральний орган, уповноважені територіальні органи, інші органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, громадськість, а у випадках, визначених статтею 14 цього Закону, - держава походження та зачеплена держава.

За частиною 2 статті 3 вказаного Закону, перша категорія видів планової діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля, включає: чорну та кольорову металургію (з використанням руди, збагаченої руди чи вторинної сировини, із застосуванням металургійних, хімічних або електролітичних процесів).

Відповідно до частини 4 статті 3 даного Закону, забороняється розпочинати провадження планової діяльності, визначеними частиною другою і третьою цієї статті, без оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планової діяльності.

Планована діяльність - це планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище; планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об`єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України (частина третя статті 1 Закону № 2059-VIII).

Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2059-VIII суб`єкт господарювання забезпечує підготовку звіту з оцінки впливу на довкілля і несе відповідальність за достовірність наведеної у звіті інформації згідно з законодавством.

Частинами першою - третьою статті 9 Закону № 2059-VIII визначено уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган видає висновок з оцінки впливу на довкілля, яким виходячи з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності, зокрема величини та масштабів такого впливу (площа території та чисельність населення, які можуть зазнати впливу), характеру (у тому числі - транскордонного), інтенсивності і складності, ймовірності, очікуваного початку, тривалості, частоти і невідворотності впливу (включаючи прямий і будь-який опосередкований, побічний, кумулятивний, транскордонний, короткостроковий, середньостроковий та довгостроковий, постійний і тимчасовий, позитивний і негативний впливи), передбачених заходів, спрямованих на запобігання, відвернення, уникнення, зменшення, усунення впливу на довкілля, визначає допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності та визначає екологічні умови її провадження. Висновок з оцінки впливу на довкілля є обов`язковим для виконання. Висновок з оцінки впливу на довкілля враховується при прийнятті рішення про провадження планованої діяльності та може бути підставою для відмови у видачі рішення про провадження планованої діяльності. При підготовці висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган розглядає та бере до уваги звіт з оцінки впливу на довкілля та звіт про громадське обговорення.

Відповідно до частин першої - третьої статті 11 Закону № 2059-VIII звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення та висновок з оцінки впливу на довкілля подаються суб`єктом господарювання для отримання рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування про провадження планованої діяльності, яке є підставою для початку провадження цієї діяльності, встановлює (затверджує) параметри та умови провадження планованої діяльності і приймається у формі документа дозвільного характеру або іншого акта органу державної влади чи органу місцевого самоврядування у порядку, встановленому законодавством для відповідних рішень.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, приймаючи рішення про провадження планованої діяльності, зобов`язані врахувати висновок з оцінки впливу на довкілля. У рішенні про провадження планованої діяльності зазначається, що екологічні умови провадження планованої діяльності визначені у висновку з оцінки впливу на довкілля. За рішенням органу державної влади або органу місцевого самоврядування рішення про провадження планованої діяльності може включати екологічні умови провадження планованої діяльності, зазначені у частині п`ятій статті 9 цього Закону.

Якщо після ухвалення висновку з оцінки впливу на довкілля законодавством не передбачається прийняття рішення про провадження планованої діяльності для початку її провадження, висновок з оцінки впливу на довкілля, у якому визначено допустимість провадження планованої діяльності, вважається рішенням про провадження планованої діяльності.

Відповідно до статті 51 Закону № 1264-XII при проектуванні, розміщенні, будівництві, введенні в дію нових і реконструкції діючих підприємств, споруд та інших об`єктів, удосконаленні існуючих і впровадженні нових технологічних процесів та устаткування, а також в процесі експлуатації цих об`єктів забезпечується екологічна безпека людей, раціональне використання природних ресурсів, додержання нормативів шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. При цьому повинні передбачатися вловлювання, утилізація, знешкодження шкідливих речовин і відходів або повна їх ліквідація, виконання інших вимог щодо охорони навколишнього природного середовища і здоров`я людей.

Підприємства, установи й організації, діяльність яких пов`язана з шкідливим впливом на навколишнє природне середовище, незалежно від часу введення їх у дію повинні бути обладнані спорудами, устаткуванням і пристроями для очищення викидів і скидів або їх знешкодження, зменшення впливу шкідливих факторів, а також приладами контролю за кількістю і складом забруднюючих речовин та за характеристиками шкідливих факторів.

Проекти господарської та іншої діяльності повинні мати матеріали оцінки її впливу на навколишнє природне середовище і здоров`я людей.

Оцінка здійснюється з урахуванням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, екологічної ємкості даної території, стану навколишнього природного середовища в місці, де планується розміщення об`єктів, екологічних прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу шкідливих факторів та об`єктів на навколишнє природне середовище.

Підприємства, установи та організації, які розміщують, проектують, будують, реконструюють, технічно переозброюють, вводять в дію підприємства, споруди та інші об`єкти, а також проводять дослідну діяльність, що за їх оцінкою може негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища, подають центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, спеціальну заяву про це.

Забороняється введення в дію підприємств, споруд та інших об`єктів, на яких не забезпечено в повному обсязі додержання всіх екологічних вимог і виконання заходів, передбачених у проектах на будівництво та реконструкцію (розширення та технічне переоснащення).

Таким чином, здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим при прийнятті рішення про провадження планованої діяльності, що включає чорну та кольорову металургію (з використанням руди, збагаченої руди чи вторинної сировини, із застосуванням металургійних, хімічних або електролітичних процесів), а у разі, якщо таке рішення було отримано до набрання чинності Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» - лише розширенні та зміні, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про провадження планованої діяльності або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання діяльності та об`єктів, зазначених у пунктах 1-21 цієї частини, крім тих, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України (пункт 22 частини другої статті 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля»).

Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що при здійсненні діяльності, яка становить підвищену екологічну небезпеку, необхідною умовою для впровадження нової техніки, технологій, матеріалів і речовин є обов`язкове проведення експертизи відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу», або ж висновок, згідно з Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

Відмовляючи в задоволені позовних вимог, суди попередніх інстанцій встановили відсутність будь-яких доказів, які б свідчили про проведення ПрАТ «НЗТО» реконструкції, технічного переоснащення, демонтажу основного виробництва обладнання та монтажу нового, призначеного для виробництва металургійної продукції.

За змістом статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.

Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень.

Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Верховний Суд звертає увагу, що предметом позовних вимог є не протиправність рішення суб`єкта владних повноважень (припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3), а застосування до відповідача заходів реагування у вигляді зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, у зв`язку із невиконанням вимог припису щодо розроблення проектної документації з розділом ОВНС по провадженню нової техніки та устаткування на підприємстві та погодження в установленому порядку до 01.03.2018.

Вразі, якщо позивач не погоджувався з рішенням суб`єкта владних повноважень, в якому встановлені строки на усунення виявлених порушень, він мав права оскаржити припис до суду, проте не оскаржив.

Водночас Верховний Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції щодо передчасності проведення позивачем перевірки саме з питань виконання пункту 1 припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3, оскільки позапланова перевірка відповідача почалась з 19.02.2018, тобто до закінчення терміну, визначеного строку для добровільного виконання (01.03.2018).

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі "Рисовський проти України" (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування", зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

У частині сьомій статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" зазначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Згідно із статтею 16 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» діяльність суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, що провадиться з порушенням законодавства про оцінку впливу на довкілля, може бути:

1) тимчасово заборонена (зупинена) - до виконання встановлених у висновку з оцінки впливу на довкілля екологічних умов зупиняється експлуатація підприємства чи окремих його цехів (дільниць) і одиниць обладнання;

2) припинена - повністю припиняється експлуатація підприємства чи окремих його цехів (дільниць) і одиниць обладнання.

Отже, захід реагування у вигляді повного зупинення будівництва (робіт) є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Верховний Суд звертає увагу, що з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природнього середовища , проведеної у період з 19.02.2018 по 02.03.2018, було складено припис від 12.03.2018 №4-1894-10-3, згідно пункту 1 якого приписано розробити матеріали оцінки впливу на довкілля від провадження планової господарської діяльності та погодити в установленому порядку з терміном до 20.06.2018.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, проведення позапланової перевірки з питання виконання пункту 1 припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3 з 19.02.2018, тобто до закінчення терміну, визначено строку для добровільного виконання (01.03.2018), а також направлення позову 30.05.2018 до закінчення терміну для добровільного виконання припису від 12.03.2018 №4-1894-10-3, свідчить про передчасність звернення до суду з позовними вимогами щодо вжиття заходів реагування до відповідача шляхом зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, під час якого здійснюється провадження діяльності підприємства з використанням чорної та кольорової металургії (з використанням руди, збагаченої руди чи вторинної сировини із застосуванням металургійних, хімічних або електролітичних процесів).

Також Верховний Суд зазначає, що з урахуванням обставин, встановлених під час перевірки, позивач (суб`єкт владних повноважень) відповідно до повноважень, встановлених чинним законодавством, не позбавлений права, за наявності порушень, ініціювати застосування до відповідача заходи впливу, у відповідності до вимог закону, а рішення (дії) за результатами таких перевірок повинні бути прийняті (вчинені): 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, рішення судів попередніх інстанцій у мотивувальній частині підлягають зміні з урахуванням мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.10.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019 у справі №804/3983/18 змінити, виклавши їх мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.10.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019 у справі №804/3983/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

О.П. Стародуб