Єдиний державний реєстр судових рішень
ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/10660/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Смолій І.В. Суддя-доповідач Шурко О.І.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Шурка О.І.,
суддів Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,
при секретарі Яблонській А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного агентства резерву України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом Державного агентства резерву України до Рахункової палати України про визнання протиправним та скасування пунктів Звіту, зобов`язання вчинити дії, -
В С Т А Н О В И В:
Державне агентство резерву України звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Рахункової палати України, у якій просить визнати протиправними та скасувати пункти 2.3, 4, 5, 6 Звіту про результати ефективності управління матеріальними цінностями державного матеріального резерву та п.п.4, 5.1, 5.2, 5.3, 10.1 Рішення Рахункової палати України оскільки, на думку позивача, зазначені пункти не відповідають нормам чинного законодавства, носять формальний неконкретизований, а тому їх виконання неможливо.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Не погоджуючись із рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неправильне з`ясування обставин справ, просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов повністю.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає про безпідставність, необґрунтованість та незаконність вимог та тверджень, викладених в апеляційній скарзі.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що за результатом аудиторської перевірки позивача було встановлено наступне та прийнято наступні рішення. Рахунковою палатою у п.2.3 Звіту та п.4 Рішення встановлено витрачання коштів державного бюджету на суму 4 143,4 тис. грн., що виникло у зв`язку з неналежним виконанням посадовими особами Державного агентства резерву України обов`язків, зокрема, внаслідок прийняття неякісних послуг із зберігання зерна та сплати за них зазначеної суми (ДП "Хлібна база №76" - 3440,8 тис. грн., ДП "Новотроїцький елеватор" - 702,6 тис. грн.).
Позивач, не погоджуючись з порушеннями, викладеними як у Звіті, так і в прийнятому Рішенні Рахункової палати України, звернувся до суду з даним позовом.
Постановляючи рішення про відмову в задоволені позову, суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість доводів позивача.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.
Приписами ч.ч. 1 - 2 статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.
Відповідно до абзацу 4 пункту 1 частини 1 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності щодо управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету, включаючи забезпечення відрахування (сплати) до державного бюджету коштів, отриманих державою як власником таких об`єктів, та використання коштів державного бюджету, спрямованих на відповідні об`єкти.
Статтею 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що об`єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб`єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи.
Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України «Про Рахункову палату» член Рахункової палати забезпечує здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) відповідно до рішення Рахункової палати. Для виконання своїх повноважень член Рахункової палати надає доручення відповідному департаменту (департаментам) та/або територіальному підрозділу (підрозділам).
Згідно з статтею 35 Закону України "Про Рахункову палату" за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції).
У звіті щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності обов`язково наводяться висновки за критеріями, встановленими відповідно частинами третьою та четвертою статті 4 цього Закону.
Звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Не пізніш як за сім робочих днів до розгляду на засіданні Рахункової палати проект звіту обговорюється відповідним членом Рахункової палати та уповноваженою посадовою особою об`єкта контролю. У п`ятиденний строк об`єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень. Такі зауваження і довідка додаються до звіту і є його невід`ємними частинами.
Після затвердження на засіданні Рахункової палати звіт надсилається об`єкту контролю.
Вимоги щодо змісту звіту, порядок його складання, обговорення та розгляду визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.
Відповідно до статті 36 Закону України "Про Рахункову палату" за результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об`єкту контролю.
Вимоги до складання та оформлення рішень Рахункової палати, прийнятих за результатами обговорення звітів, визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.
Рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю.
Об`єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи.
Якщо об`єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об`єктом контролю у зв`язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації.
Рішення Рахункової палати та результати їх розгляду об`єктом контролю оприлюднюються на офіційному веб-сайті Рахункової палати, крім інформації з обмеженим доступом.
Апелянт зазначає, що залишаючи в силі п. 4 Рішення від 26.02.2019 № 4-4 та підп. 2.3.п. 2 на стор. 14 Звіту щодо нібито неякісно наданих послуг із зберігання зерна (якість якого погіршилася або яке зіпсувалося) та сплачено за них 4 143, 4 тис. грн (ДП «Хлібна база № 76» - З 440, 8 тис.грн, ДП «Новотроїцький елеватор» - 702, 6 тис. грн) Окружним адміністративним судом м. Києва залишено без уваги та не надано оцінки тому, що у спірному Рішенні та звіті не зазначено які саме наслідки, чому вони тяжкі і чому суперечать інтересам держави, що свідчить про припущення Рахункової палати, які зроблені на домислах її членів».
Колегія суддів вважає, що дане твердження позивача є безпідставним, необґрунтованим і спростовується наступним.
Постановою Пленуму Верховного Суду «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» від 26.12.2003 № 15 роз`яснено, серед іншого, що тяжкими наслідками за злочини, пов`язані із службовою діяльністю вважатиметься спричинення матеріальних збитків, які у двісті п`ятдесят і більше разів перевищують неоподаткований мінімум доходів громадян.
Колегія суддів зауважує, що «тяжкими наслідками» в розумінні оскаржуваних позивачем пунктів Звіту та Рішення Рахункової палати розуміється невиконання чи неналежне виконання службовою особою своїх службових обов`язків через несумлінне ставлення до них, що призвели до заподіяння істотної шкоди інтересам держави чи суспільства, про що чітко зазначено у Звіті та Рішенні.
Стосовно правової визначеності категорії «інтереси держави» зазначено у Рішенні Конституційного суду України у справі за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (права про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № З-рп/99. Судом роз`яснено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
При цьому відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про державний матеріальний резерв» державний резерв є особливим державним запасом матеріальних цінностей, призначених для використання в цілях і в порядку, передбачених цим Законом. У складі державного резерву створюється незнижувальний запас матеріальних цінностей (постійно підтримуваний обсяг їх зберігання).
Рахунковою палатою у пункті 2.3 Звіту та пункті 4 Рішення встановлено витрачання коштів державного бюджету на суму 4 143,4 тис. гривень, що виникло у зв`язку з неналежним виконанням посадовими особами Державного агентства резерву України обов`язків, зокрема, внаслідок прийняття неякісних послуг із зберігання зерна та сплати за них вказаної суми (ДП «Хлібна база № 76» - 3440, 8 тис. грн., ДП «Новотроїцький елеватор» - 702, 6 тис. гривень).
З огляду на викладене Рахунковою палатою правомірно зроблено висновок про завдання тяжких наслідків інтересам держави.
При цьому наведені в апеляційній скарзі обставини є такими, що не спростовують висновки Рахункової палати, а навпаки, підтверджують їх, визнаючи факт зіпсування зерна. Так, Позивач вказує, що «ДП «Новотроїцький елеватор» сплачено 702, 6 тис. гривень. Про критичну ситуацію із зберігання зіпсованого зерна керівництво підприємства повідомляло Держрезерв листами від 10.03.2017 № 933/0/4-17 та від 07.06.2017 № 72». Тобто сам Позивач в апеляційній скарзі зазначає про критичну ситуацію із зберігання зіпсованого зерна.
Також колегія суддів звертає увагу, що Рахунковою палатою в оскаржуваних пунктах Звіту та Рішення зазначається не про обсяг наданих послуг, а про їх неналежну якість, зокрема прийнято та оплачено неякісні послуги зі зберігання матеріальних цінностей державного матеріального резерву (стор. 14 Звіту, п.2.3), прийнято неякісно надані послуги із зберігання зерна, якість якого погіршилася або яке зіпсувалося (стор. 2 Рішення п.4)».
Позивач в апеляційній скарзі стверджує, що «висновки суду стосовно обґрунтованості пунктів 5.2, 5.3 Рішення та пунктів 4, 5 Звіту щодо не підтвердження якості споживчої тари та відсутності санітарно- епідеміологічної експертизи споживчої тари консерв рибних та м`ясних при поставці продукції до Держрезерву не відповідають обставинам справи».
Твердження Позивача є хибним, а висновки суду обґрунтованими та такими, що повністю підтверджуються обставинами справи з огляду на таке.
Так., відповідно до технічних та якісних характеристик предмета закупівлі 15240000-2 рибні консерви та інші рибні страви і пресерви (ГО иА-2016-10-19- 000803-с) постачальник при поставці та закладенні продукції до державних організацій, що належать до сфери управління Держрезерву, повинен надати, серед іншого наступні документи: висновки санітарно-епідеміологічної експертизи на споживчу тару; висновок санітарно-епідеміологічної експертизи на транспортну тару; якісне посвідчення на споживчу тару; якісне посвідчення на транспортну тару.
Вказана позиція підтверджується положеннями пункту 2.5 договорів від 26.04.2017 № юр-2/54п-2017 та № юр-2/55п-2017 в яких заначено, що при поставці та закладенні продукції до державних організацій, що належать до сфери управління Держрезерву, постачальник повинен надати, зокрема, копію висновку санітарно-епідеміологічної експертизи на споживчу тару; висновок санітарно-епідеміологічної експертизи на транспортну тару, якісне посвідчення на споживчу тару; якісне посвідчення на транспортну тару (копії договорів у матеріалах справи).
Так, у пунктах 4 та 5 Звіту, пунктах 5.2 та 5.3 Рішення констатовано, що виробництво консервів здійснювалося до затвердження результатів санітарно-епідеміологічної експертизи споживчої тари. У зв`язку з цим якість використаної упаковки (споживчої тари) поставлених до державного резерву рибних та м`ясних консервів не можна вважати підтвердженою.
Таким чином, твердження Відповідача, викладені в у пунктах 4 та 5 Звіту, пунктах 5.2 та 5.3 Рішення є обґрунтованими, отже, підстави для визнання Рішення протиправним у цій частині відсутні.
Судом першої інстанції було проаналізовано вказані обставини та зазначено, що доводи позивача щодо «суб`єктивного бачення» Рахункової палати, що лягло в основу пунктів 5.2 та 5.3 Рішення, п.п.4, 5 Звіту є такими, що не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи. Оскільки у п.4, п.5 Звіту чітко застережено, що виробництво консервів здійснювалося до затвердження результатів санітарно-епідеміологічної експертизи споживчої тари. У в`язку з чим якість використаної упаковки (споживчої тари) поставлених до державного резерву рибних та м`ясних консервів не можна вважати підтвердженою».
Колегія суддів, з огляду на викладене, приходить до висновку, що суд першої інстанції дослідив обставини справи, подані сторонами докази на підтвердження своєї позиції та дійшов вірного висновку про необґрунтованість доводів позивача.
Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що звіт щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності не є тим актом, який тягне за собою для підконтрольного суб`єкта правові наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав та не породжують для нього будь-яких обов`язків.
Звіт Рахункової палати за своєю юридичною силою не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України.
Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до ч. 1 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.
При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Доводи апеляційної скарги спростовуються встановленими судом першої інстанції обставинами, наявними в матеріалах справи доказами та нормами права, зазначеними в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Державного агентства резерву України - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя: Шурко О.І.
Судді: Лічевецький І.О.
Оксененко О.М.
Повний текст постанови виготовлено 18.03.2021.
