ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2021 року

м. Київ

справа № 817/1155/18

адміністративне провадження № К/9901/2679/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -

розглянув у порядку спрощеного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ОДВ ГРУП» (далі - ТОВ «ОДВ ГРУП») на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Шевчук С.М., суддів: Кухтея Р.В., Носа С.П.) у справі за позовом ТОВ «ОДВ ГРУП» до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання протиправним та скасування припису, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2018 року ТОВ «ОДВ ГРУП» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис ГУ Держгеокадастру №113-ДК/192Пр/03/01/-18 від 10.04.2018 (далі - Спірний припис).

На обґрунтування позову зазначило, що Спірний припис є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки цільове призначення земельної ділянки, яка перебуває у власності ТОВ «ОДВ ГРУП», є: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. На такій земельній ділянці знаходяться об`єкти нерухомого майна, які передані ТОВ «ОДВ ГРУП» для ТОВ «Торгівельно-будівельна компанія «Маяк» в оренду на підставі договору оренди нежитлового приміщення від 01.04.2017 для використання під офіс та склад.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 18 липня 2018 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано Спірний припис.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач не виконав процесуального обов`язку доказування та не підтвердив правомірності його поведінки у спірних правовідносинах. Суд вважає, що проведена відповідачем 15.02.2018 перевірка дотримання вимог земельного законодавства на належній ТОВ "ОДВ Груп" на праві власності земельній ділянці кадастровий номер 5610100000:01:035:0030, та акт № 113-ДК/96/АП/09/01/-18, яким оформлені результати такої перевірки, не відповідають вимогам чинного законодавства. Належні, допустимі та достовірні докази, які підтверджують порушення ТОВ «ОДВ ГРУП» вимог земельного законодавства, відповідачем не надані, а відтак оскаржений позивачем припис про усунення означених порушень не може бути визнаний обґрунтованим та правомірним.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 грудня 2018 року рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції зазначив, що станом на дату проведення обумовленої перевірки правовідносини щодо порядку проведення перевірки названого об`єкта контролю (землі) не були визначені нормативно-правовими актами.

Відтак, висновки суду першої інстанції про порушення відповідачем порядку проведення перевірки у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель не ґрунтуються на вимогах нормативно-правових актів, адже відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стосовно ж наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 27.12.2016 № 353, яким затверджено бланк акта перевірки, то вказаний наказ має статус лише локального акта.

Натомість, для встановлення факту порушення відповідачем порядку проведення перевірки необхідно, щоб така поведінка відповідача суперечила його повноваженням та способу, визначеному Конституцією та законами України.

Проте вказаний локальний акт не є законом або нормативно-правовим актом, що пройшов процедуру державної реєстрації та оприлюднення.

Окрім того, колегія суддів зазначила, що наведені у акті перевірки №113-ДК/96/АП/09/01/-1 від 15.02.2018 обставини щодо нецільового використання обумовленої земельної ділянки (на час проведення перевірки об`єкта контролю) підтверджені іншими доказами у справі, що не звільняло відповідача від обов`язку зазначеного в приписі №113-ДК/192Пр/03/01/-18 від 10.04.2018 усувати порушення вимог земельного законодавства.

Тому Спірний припис є таким, що внесено у спосіб та в межах повноважень визначених законом, а відтак підстав для його скасування колегія суддів не вбачає.

Крім того, колегією суддів враховано, що на підтвердження обставин виконання оскаржуваного припису (станом на дату розгляду апеляційної скарги) позивачем подано додаткові докази з приводу приведення у відповідність даних Державного Земельного кадастру щодо цільового використання зазначеної земельної ділянки її фактичному використанню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

21 січня 2019 року ТОВ «ОДВ ГРУП» звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що реконструкція будівлі свинарника під виробничий корпус та будівництва адміністративно-побутового корпусу і ремонтної майстерні є цільовим призначенням земельної ділянки, оскільки це є видом використання і цей вид використання відноситься до категорії земель за цільовим призначенням - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення (пункт «ж» частини першої статті 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК).

Враховуючи те, що норми права передбачають відповідальність лише за нецільове використання земельної ділянки, тому матеріали перевірки повністю не відповідають вимогам Закону, оскільки інспектори можливо мали на увазі неправильний вид використання земельної ділянки (реконструкція і будівництво), однак за це відповідальність не передбачена, до того ж вид використання земельної ділянки визначається її власником самостійно в межах певної категорії.

Фіскальний чек від 15.02.2018 суб`єкта підприємницької діяльності ОСОБА_1 , а перевірку здійснено відносно ТОВ «ОДВ ГРУП», проте це два різних господарюючих суб`єкта.

Інспекторами Держгеокадастру до суду апеляційної інстанції не надано, а судом не здобуто доказів тому, яка норма закону забороняє здійснювати господарську/підприємницьку діяльність на землях промисловості, або ж на землях інших категорій земель, передбачених частиною першою статті 19 ЗК.

На будь-якій категорії земельної ділянки здійснюється господарська діяльність незаборонена законом.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 січня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М.М., судді: Мороз Л.Л., Кравчук В.М.

Верховний Суд ухвалою від 29 січня 2019 року відкрив касаційне провадження.

У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М. відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 липня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року № 880/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відповідно до Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності індексний номер витягу 78854444 від 25.01.2017 ТОВ «ОДВ ГРУП» (ЄДРПОУ 41062755) є власником земельної ділянки, кадастровий номер 5610100000:01:035:0030, площею 0,6 га, за адресою: Рівненська обл., м. Рівне, вул. Київська, земельна ділянка 98. Форма власності: приватна.

Згідно з Витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-5603849032018 від 08.02.2018 цільове призначення земельної ділянки: 1.10.5, категорія земель: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, вид використання: для реконструкції будівлі свинарника під виробничий корпус та будівництва адміністративно-побутового корпусу і ремонтної майстерні.

Відповідно до Витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на вказаній земельній ділянці за адресою Рівненська обл., м. Рівне, вул. Київська, 98, розташовані об`єкти нерухомого майна, що перебувають у приватній власності ТОВ «ОДВ ГРУП»:

будівля, ремонтна майстерня літ. "2Б-1", об`єкт житлової нерухомості: ні, загальною площею 974.5 кв. м, реєстраційний номер 1155589556101;

будівля, виробничий корпус літ. "У-1", об`єкт житлової нерухомості: ні, загальною площею 998,6 кв. м, реєстраційний номер 1156296856101;

будівля, склад негорючих матеріалів, літ. "2В-1", об`єкт житлової нерухомості: ні, загальною площею 396,7 кв. м, реєстраційний номер 417880856101.

Як встановлено судом, 31.01.2018 ГУ Держгеокадастру видано наказ № 113-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким наказано здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки на земельній ділянці з кадастровим номером 5610100000:01:035:0030, яка розташована за адресою: вул. Київська, 98, м. Рівне; старшим державним інспекторам з 01.02.2018 по 15.02.2018 здійснити зазначений захід державного контролю.

15.02.2018 посадовими особами ГУ Держгеокадастру складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 113-ДК/96/АП/09/01/-1, в графі якого "Місцезнаходження юридичної чи фізичної особи, які перевіряються" зазначено: вул. Київська, 98, м. Рівне, 33027.

В акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 15.02.2018 №113-ДК/96/АП/09/01/-18 зазначено, що згідно з даними Державного земельного кадастру та реєстру речових прав на нерухоме майно, земельна ділянка площею 0,6 га (кадастровий номер 5610100000:01:035:0030) перебуває у приватній власності ТОВ «ОДВ ГРУП» (директор ОСОБА_1 ) з цільовим призначенням для реконструкції будівлі свинарника під виробничий корпус та будівництва адміністративно-побутового корпусу і ремонтної майстерні. Державна реєстрація речового права на нерухоме майно від 23.01.2017 № 18704868.

У ході проведення перевірки, з виїздом на місце, встановлено, що на даній земельній ділянці розташовано об`єкти нерухомого майна, які функціонально використовуються як об`єкти для здійснення комерційної діяльності (торгівлі), а саме: будівельний маркет "Маяк" та складські приміщення, які використовуються разом з прилеглою територією для зберігання та реалізації будівельних матеріалів (мінвата, фарба, гідроізоляційний матеріал, каналізаційні люки, труби, тощо). Водночас, факт здійснення торгівлі на вказаній земельній ділянці за адресою: вул. Київська, 98 підтверджено фіскальним чеком від 15.02.2018 №47.

Вказані факти свідчать про порушення вимог земельного законодавства ТОВ «ОДВ ГРУП» в особі директора ОСОБА_1 , яким не забезпечено використання за цільовим призначенням земельної ділянки площею 0,6 га, а саме пункту «а» частини першої статті 91 ЗК, відповідальність за яке передбачено статтею 211 ЗК та статтею 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Зазначений акт перевірки складений та підписаний старшими державними інспекторами Стельмащуком С.В. та Герасимчуком А.В.

У зв`язку з встановленням порушень статті 91 ЗК посадовими особами ГУ Держгеокадастру 28.03.2018 складено протокол про адміністративне правопорушення № 113-ДК/0000278П/07/01/-18, за результатами розгляду якого постановою від 10.04.2018 №113-ДК/0000278По/08/01-18 накладено адміністративне стягнення на директора ТОВ «ОДВ ГРУП» ОСОБА_1 у вигляді штрафу в розмірі 255 грн.

10.04.2018 відповідачем на ім`я керівника ТОВ «ОДВ Груп» складено припис №113-ДК/192Пр/03/01/-18, яким приписано: усунути порушення вимог земельного законодавства, а саме забезпечити використання земельної ділянки площею 0,6 га з кадастровим номером 5610100000:01:035:0030 за цільовим призначенням, що знаходиться за адресою м. Рівне, вул. Київська, 98. Термін виконання припису до 10.05.2018, обґрунтування: стаття 91 ЗК.

Позивач, не погодившись із Спірним приписом, звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

У справі, яка розглядається спір виник щодо дій контролюючого органу при проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства та ухвалення цим органом за наслідками перевірки відповідного розпорядчого документу (припису).

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до частини четвертої статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

При цьому стаття 6 Закону № 963-IV визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; стаття 10 вказаного Закону визначає повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Так, згідно з положеннями статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

У свою чергу, у відповідності до положень статті 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України.

Поряд з цим, згідно з підпунктом 251 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Згідно з пунктом 1 Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону № 963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.

Фактично можна зробити висновок, що Закон № № 963-IV є правовою основою - визначає основи організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель, тоді як порядок здійснення державного контролю визначено Законом № 877- V.

Так, порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Зі змісту цього Закону вбачається, що його прийняття спрямоване на вдосконалення правових засад організації державного контролю за господарською діяльністю в Україні. Метою є створення єдиного узгодженого правового поля, яким будуть регулюватися порядок проведення контрольних перевірок різних видів фінансово-господарської діяльності суб`єктів господарювання, механізми прийняття рішень та вчинення дій контролюючими органами за наслідками проведення ними згаданих перевірок.

У статті 2 Закону № 877-V визначено сферу його дії.

Дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Аналіз цієї статті дає підстави для висновку про те, що норми цього Закону поширюються на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, при цьому, у частині другій цієї статті зазначено на які відносини, що виникають під час здійснення заходів державного нагляду (контролю), дія цього Закону не поширюється, а у частинах третій - п`ятій цієї статті зазначено особливості застосування певними контролюючими органами вимог цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Отже, дія Закону № 877-V поширюється на спірні правовідносини.

Як додатковий аргумент на підтримку цієї правової позиції слід зазначити, що до 14 квітня 2017 року був чинний наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року № 132 «Про затвердження Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства» (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 14 березня 2013 року за № 412/22944; далі - Наказ № 132), який втратив чинність на підставі наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20 січня 2017 року № 24 з моменту його опублікування 14 квітня 2017 року, крім цього, ще у період чинності цього Порядку Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням від 10 березня 2017 року № 169-р (яке набрало чинності з 21 травня 2017 року) скасував, зокрема Наказ № 132, як такий, що не відповідає Закону № 877-V. Отже, такі дії Кабінету Міністрів України свідчать про те, що має застосовуватися саме Закон № 877-V.

Згідно з нормами Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (частина одинядцята статті 4 Закону № 877-V).

Виключний перелік підстав для здійснення позапланових заходів визначений у статті 6 Закону № 877-V. При цьому в частині другій цієї статті вказано, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Законом Украйни від 03 листопада 2016 року № 1726-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» було внесено зміни, зокрема, до статті 7 Закону № 877-V.

На думку колегія суддів Касаційного адміністративного суду такі зміни були направлені на гарантування дотримання прав суб`єктів господарювання, звуження підстав для проведення перевірки, усунення можливості зловживання правом на перевірку.

Так, за правилами статті 7 Закону № 877-V визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Зокрема, припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду доходить таких висновків: аналізованими нормами зазначених вище нормативно-правових актів, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог частини одинадцятої статті 4 та частини п`ятої статті 7 Закону № 877-V призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

Правовий висновок щодо застосування Закону № 877-V у правовідносинах, подібних до правовідносин, що виникли у розглядуваній справі, викладено у постанові Верховного Суду від 28 лютого 2019 року у справі № 813/3201/17.

Щодо обов`язковості визначення порядку проведення контролюючих процедур слід зазначити, що відповідно до пункту 70 рішення у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

У рішенні від 10 грудня 2009 року у справі «Михайлюк та Петров проти України» (заява № 11932/02) Суд нагадує, що вираз "згідно із законом" насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права (див., серед багатьох інших, рішення у справі "Полторацький проти України" (заява N 38812/97).

За таких обставин, висновок суду апеляційної інстанції про відсутність нормативно-правових актів, які визначають порядок проведення перевірки об`єкта контролю (землі), є хибними.

Не може погодитися колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з висновком апеляційного суду і про те, що об`єктом перевірки в даному конкретному випадку є не ТОВ «ОДВ ГРУП», як суб`єкт господарювання чи його діяльність, а саме земельна ділянка.

Так, відповідно до статті 19 Господарського кодексу України держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб`єктів господарювання у таких сферах: зокрема земельних відносин - за використанням і охороною земель.

У статті 153 Господарського кодексу України зазначено, що суб`єкт господарювання, здійснюючи господарську діяльність, зобов`язаний використовувати природні ресурси відповідно до цільового призначення, визначеного при їх наданні (придбанні) для використання у господарській діяльності.

Отже, у даному випадку об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у власності ТОВ «ОДВ ГРУП», а суб`єктом перевірки є саме товариство як суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання товариством вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності.

Враховуючи викладене вище, у справі, яка розглядається, суди ухвалюючи рішення, не дослідили чи було дотримано контролюючим органом умови та порядок прийняття ним відповідних розпорядчих документів з урахуванням вимог Закону № 877-V, що має значення для правильного вирішення справи. Зокрема, виконання вимог щодо ознайомлення із розпорядчими документами (наказом, посвідченням (направленням), присутності керівника або особи, уповноваженої керівником, та інше.

При цьому, залишилось недослідженим в суді першої інстанції (оскільки надавалася оцінка тільки діям контролюючого органу щодо дотримання порядку проведення перевірки та винесення припису) питання, що стало підставою для здійснення контролюючого заходу, дії по проведенню якого, та розпорядчий документ в рамках, якого, оспорюються в цій справі, оскільки законодавство містить певні обмеження здійснення перевірок та окреслює вичерпний перелік підстав для їх проведення.

За змістом частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що без установлення зазначених обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм належної правової оцінки, суди дійшли передчасних висновків та прийняли рішення, які не відповідають вимогам щодо їх законності і обґрунтованості.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Отже суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки встановили їх без дослідження належних доказів, що у відповідності до пункту 3 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 242, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ОДВ ГРУП» задовольнити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 липня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець