ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 826/15520/16

адміністративне провадження № К/9901/23040/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2020 року (суддя Пащенко К.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року (судді Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.) у справі № 826/15520/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» до Генеральної прокуратури України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У жовтні 2016 року позивач - Товариство з обмеженою відповідальністю «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» (далі альтернативно - ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» або Товариство) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ, відповідач), у якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача, які виявились у відмові надати ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» інформацію в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме номери кримінальних проваджень, у фабулі яких за даними Єдиного реєстру досудових розслідувань відображено назви юридичних осіб: ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ», ТОВ «ТВ Вибір», ТОВ «Партнер ТВ», ТОВ «Новий Формат ТВ», ТОВ «Лідер ТВ», ТОВ «Інформаційне агентство « 112 Україна», ТОВ «Аріадна ТВ»;

- зобов`язати ГПУ надати ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» інформацію у порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме номери кримінальних проваджень, у фабулі яких за даними Єдиного реєстру досудових розслідувань відображено назви юридичних осіб: ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ», ТОВ «ТВ Вибір», ТОВ «Партнер ТВ», ТОВ «Новий Формат ТВ», ТОВ «Лідер ТВ», ТОВ «Інформаційне агентство « 112 Україна», ТОВ «Аріадна ТВ».

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що відповідач відмовив Товариству у наданні інформації, яка міститься у Єдиному реєстрі досудових розслідувань (далі - ЄРДР) і в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» є публічною, а її розпорядником є ГПУ. На думку позивача, номер кримінального провадження не відноситься до відомостей досудового розслідування, а тому на вказану інформацію не поширюються обмеження, передбачені статтями 6, 8 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та, відповідно, посилання відповідача на статтю 222 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) при наданні відповіді на запит є безпідставними. Товариство вважає, що ГПУ була зобов`язана надати запитувану інформацію у вигляді витягу (-ів) з ЄРДР, у якому містився номер (-и) кримінального провадження за ознаками запитуваної інформації, при цьому виключивши з даного документу інформацію, доступ до якої обмежений.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року, позов ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» задоволено повністю.

Мотиви прийняття означених судових рішень полягають у тому, що запитувана ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» інформація не використовується в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, а розголошення інформації не може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення такої інформації не переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Витяг з ЄРДР, який формується держателем - ГПУ не містить інформації, зібраної в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни чи інформації, що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, і не становить таємницю досудового розслідування, а відомості про номери кримінальних проваджень, що запитувались позивачем не відповідають сукупності вимог, визначених частиною другою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», для обмеження доступу до даної інформації.

За висновком судів першої та апеляційної інстанцій, усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися виключно Законом України «Про доступ до публічної інформації», а тому зазначені відповідачем підстави відмови позивачу в наданні йому запитуваної публічної інформації є безпідставними та необґрунтованими.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

На рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та закрити провадження у справі.

У касаційній скарзі вказано, що судами не взято до уваги, що відповідно до статті 2 Закону України «Про доступ до публічної інформації» дія цього Закону не поширюється на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом. Водночас інформація про кримінальні провадження, розслідувані кримінальні правопорушення, осіб, які підозрюються у їх вчиненні, та інші пов`язані з цим відомості містяться в ЄРДР і надаються у вигляді витягу в порядку, встановленому КПК України. На переконання скаржника, позивач має право на отримання інформації щодо здійснення органами прокуратури досудового розслідування у кримінальних провадженнях на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації», однак у межах процедур, визначених кримінальним процесуальним законодавством. Зокрема скаржник наголошує, що як тільки до ЄРДР вносяться відомості, будь-яка інформація чи копії документів можуть надаватися особі в порядку, встановленому КПК України. Термін «під час кримінального провадження» не може розумітися у відриві від початку кримінального провадження. Зважаючи на це, відповідачем було роз`яснено запитувачу, що він може реалізувати право на отримання інформації у кримінальному провадження, у порядку, визначеному кримінальним процесуальним законодавством.

Разом з тим скаржник уважає, що відносини, які склалися між сторонами, є кримінально-процесуальними, а тому суди помилково розглянули справу в порядку адміністративного судочинства. На підтвердження викладеної позиції скаржник посилається на висновки, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 826/13340/15 та в постановах Верховного Суду від 03 серпня 2018 року та від 28 травня 2020 року у справах № 818/928/17, № 520/7612/19 відповідно.

Таким чином, на думку скаржника, неправильне застосування норм матеріального права полягає у помилковому тлумаченні частини другої статті 2, статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», пунктів 1, 6 глави 4 розділу І Положення про порядок ведення ЄРДР, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 06 квітня 2016 року № 139 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), а порушення норм процесуального права у недотриманні судами вимог пункту 2 частини другої статті 19, пункту 1 частини першої статті 238, статей 246, 322 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Ухвалою від 02 листопада 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколов В.М. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г. відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Позивач - ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» відзив на касаційну скаргу не подав, що в силу положень частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для перегляду оскаржуваних судових рішень.

Ухвалою від 10 лютого 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

19 серпня 2016 року ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» у порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» звернулось до ГПУ з інформаційним запитом (вих. № 60) на отримання доступу до публічної інформації, зокрема надання інформації щодо номерів кримінальних проваджень, внесених до ЄРДР, у фабулах яких за даними Реєстру відображено назви юридичних осіб: ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ», ТОВ «ТВ Вибір», ТОВ «Партнер ТВ», ТОВ «Новий Формат ТВ», ТОВ «Лідер ТВ», ТОВ «Інформаційне агентство « 112 Україна», ТОВ «Аріадна ТВ».

У відповідь на запит ГПУ у листі від 26 серпня 2016 року № 19/4-1272вих.16 зазначила, що запитувана інформація відповідно до статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є інформацією з обмеженим доступом, а тому надати її в порядку вказаного Закону немає можливості.

05 вересня 2016 року позивач у порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» звернувся до ГПУ з інформаційним запитом (вих. № 65) на отримання доступу до публічної інформації, у якому відзначалося, що Законом України «Про доступ до публічної інформації» та Законом України «Про інформацію» кожній особі гарантується відкритість, доступність інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, шляхом вільного її отримання (через звернення чи через запит на інформацію) для забезпечення своїх потреб і законних інтересів. Керуючись статтями 12, 13, 19, 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» позивач просив надати інформацію щодо номерів кримінальних проваджень (виключно), внесених до ЄРДР, у фабулах яких відображена назва юридичної особи як-то: ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ», ТОВ «ТВ Вибір», ТОВ «Партнер ТВ», ТОВ «Новий Формат ТВ», ТОВ «Лідер ТВ», ТОВ «Інформаційне агентство « 112 Україна», ТОВ «Аріадна ТВ».

У наданому на запит позивача листі від 09 вересня 2016 року № 19/4-1471вих.16 ГПУ зазначила, що відповідно до статті 2 Закону України «Про доступ до публічної інформації» його дія не поширюється на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом, у даному випадку КПК України. ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» поінформовано, що витяг з ЄРДР у кримінальному провадженні надається слідчим, який здійснює досудове розслідування, або процесуальним прокурором виключно у випадках, встановлених КПК України (статті 214, 222). Іншим чином накопичення інформації за запитуваними критеріями організаційно-розпорядчими документами ГПУ не передбачено.

Вважаючи протиправними дії відповідача, які виявилися у відмові надати запитувану інформацію, позивач звернувся з даними позовом до суду.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

У частині першій статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення оскаржуваних судових рішень) закріплено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або надання адміністративних послуг.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

При цьому, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Водночас юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства.

Як свідчать установлені судами обставини, ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» звернулося до адміністративного суду з позовом до ГПУ про визнання протиправними дій відповідача, які виявились у відмові надати публічну інформацію на інформаційні запити, та зобов`язання відповідача надати запитувану інформацію.

Відтак, для розв`язання питання про те, чи підлягає цей спір розгляду судом адміністративної юрисдикції, необхідно з`ясувати, чи є він публічно-правовим, тобто чи пов`язаний з виконанням відповідачем публічно-владних управлінських функцій, та чи не має цей спір вирішуватися в порядку кримінального судочинства.

Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

З огляду на вказане, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17(пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17).

Прокуратура становить єдину систему державних органів, які від імені України в порядку, передбаченому Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), здійснюють встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави. Правову природу і завдання зазначеного органу визначено у статті 1 цього Закону.

Однією із засад діяльності прокуратури згідно з пунктом 9 частини першої Закону 1697-VII є прозорість, що включає надання на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання.

Згідно з абзацом другим частини другої статті 11 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» кожному забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Отже, ГПУ як державний орган і суб`єкт владних повноважень є розпорядником такої інформації.

Розглядаючи інформаційний запит ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» про надання інформації про номери кримінальних проваджень, у фабулі яких за даними Єдиного реєстру досудових розслідувань відображено назви юридичних осіб: ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ», ТОВ «ТВ Вибір», ТОВ «Партнер ТВ», ТОВ «Новий Формат ТВ», ТОВ «Лідер ТВ», ТОВ «Інформаційне агентство « 112 Україна», ТОВ «Аріадна ТВ», ГПУ виступає представником влади, здійснює свої визначені законом повноваження і в порядку їх реалізації вирішує питання, що впливають на права та обов`язки суб`єкта звернення.

За таких обставин, пов`язані з розглядом відповідного запиту дії або бездіяльність ГПУ випливають зі здійснення публічно-владної управлінської функції. При цьому чинним законодавством не встановлено винятків, які б давали підстави для протилежного висновку щодо правової природи зазначених дій або бездіяльності, а тому спори за скаргами на них є публічно-правовими.

Аналогічний висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18.

Ураховуючи наведене, Верховний Суд уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми процесуального права та обґрунтовано дійшли висновку, що заявлені позивачем вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Необхідно зазначити про те, що під час розгляду даної справи в судах першої та апеляційної інстанцій відповідач не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції. Крім того, скаржник не зазначає про наявність судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах.

Надаючи оцінку посиланням скаржника на правові висновки, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 826/13340/15 та в постановах Верховного Суду від 03 серпня 2018 року та від 28 травня 2020 року у справах № 818/928/17, № 520/7612/19 відповідно, колегія суддів зазначає наступне.

Так, у зазначеній постанові від 05 червня 2018 року Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. При цьому, вказаний висновок обумовлений тим, що у справі № 826/13340/15 спір стосується правомірності дій ГПУ при розгляді скарги позивача на дії працівників Прокуратури Дніпропетровської області, які здійснюють досудове розслідування в кримінальних провадженнях, у яких позивач є стороною. Крім того, матеріалами справи підтверджено, що позивач неодноразово звертався у порядку КПК України до Печерського районного суду міста Києва зі скаргами на бездіяльність Генерального прокурора України щодо розгляду його звернення.

Постановою від 03 серпня 2018 року у справі № 818/928/17 Верховний Суд скасував оскаржувані судові рішення та закрив провадження у справі, оскільки дійшов висновку, що даний спір не є публічно-правовим, а підлягає розгляду у порядку кримінального судочинства. У цій справі позивач подав заяву про вчинення кримінального правопорушення, пункти 2-4 якої безпосередньо пов`язані з вирішенням питання про внесення відповідних відомостей до ЄРДР. Верховний Суд звернув увагу, що органи досудового розслідування під час перевірки заяви про злочин та її вирішення, а також розгляду скарг на рішення, дії та бездіяльність щодо розгляду цих заяв, виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Тому вирішення таких спорів не належать до юрисдикції адміністративних судів.

У постанові від 28 травня 2020 року у справі № 520/7612/19 Верховний Суд погодився з позицією судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі та зазначив, що спірні правовідносини, які склалися між позивачем та ГПУ щодо зобов`язання надати відповідь на адвокатський запит позивача, не є публічно-правовими у розумінні КАС України. Верховний Суд зазначив, що адвокатський запит не є запитом, що направлений на отримання публічної інформації, оскільки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту.

З вищевикладеного видно, що правовідносини у справах № 826/13340/15, № 818/928/17, № 520/7612/19 не є подібними до спірних правовідносин, а тому висновки Великої Палат Верховного Суду та Верховного Суду в означених справах не підлягають застосуванню при вирішенні даної справи.

Наведене у підсумку свідчить про дотримання судами першої та апеляційної інстанцій правил юрисдикції адміністративних судів, а тому доводи скаржника про порушення судами норм процесуального права є необґрунтованими та не знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду справи.

Перевіряючи правильність застосування судами норм матеріального права при вирішенні спору стосовно правомірності ненадання ГПУ запитуваної позивачем інформації, Суд виходить з таких міркувань.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Водночас, цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

За наведеним у статті 1 цього Закону визначенням, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується, зокрема шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

За загальним правилом публічна інформація є відкритою (частина друга статті 1 Закону № 2939-VI). Виняток становить інформація з обмеженим доступом, яка поділяється на конфіденційну, таємну та службову інформацію (частина перша статті 6 Закону № 2939-VI).

Відповідно до частини другої статті 6 Закону № 2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

При цьому, обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений (частина сьома статті 6 Закону № 2939-VI).

Як обумовлено статтею 9 Закону № 2939-VI відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація:

1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф "для службового користування". Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Відповідно до статті 12 Закону № 2939-VI суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону).

Як зазначалося вище, позивач звернувся до ГПУ з інформаційним запитом, у якому просив надати інформацію у порядку Закону № 2939-VI, а саме номери кримінальних проваджень, у фабулі яких за даними ЄРДР відображено назви юридичних осіб: ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ», ТОВ «ТВ Вибір», ТОВ «Партнер ТВ», ТОВ «Новий Формат ТВ», ТОВ «Лідер ТВ», ТОВ «Інформаційне агентство « 112 Україна», ТОВ «Аріадна ТВ».

За законодавчим визначенням, запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі (стаття 19 Закону № 2939-VI).

Згідно з частиною першою статті 22 Закону №2939-VI, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

З установлених судами обставин слідує, що ГПУ відмовила ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» у наданні запитуваної інформації, мотивуючи це тим, що така інформація відповідно до статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є інформацією з обмеженим доступом. ГПУ повідомила, що надання запитуваної інформації регулюються спеціальним законом, а саме КПК України.

Пунктом 5 частини першої статті 3 КПК України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що досудовим розслідуванням є стадія кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності.

У частині другій статті 214 КПК України, зокрема, передбачено, що досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до ЄРДР.

Таким чином, інформацією, яка містить таємницю досудового розслідування, є та, яку було створено або одержано відповідачем у кримінальному провадженні після внесення до ЄРДР відомостей про вчинення кримінального правопорушення. Доступ до такої інформації мають учасники кримінального провадження та інші особи.

Такий висновок висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18.

Порядок формування та ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - Реєстр), а також надання відомостей з нього, регламентовані правовими нормами Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, затвердженого наказом ГПУ від 06 квітня 2016 року № 139 (тут і далі - у редакції чинній на момент виникнення правовідносин, далі - Положення № 139).

Відповідно до розділу I "Основні засади ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань" Положення №139 Реєстр утворений та ведеться відповідно до вимог КПК України з метою забезпечення: реєстрації кримінальних правопорушень (проваджень) та обліку прийнятих під час досудового розслідування рішень, осіб, які їх учинили, та результатів судового провадження; оперативного контролю за додержанням законів під час проведення досудового розслідування; аналізу стану та структури кримінальних правопорушень, вчинених у державі; інформаційно-аналітичного забезпечення правоохоронних органів.

Держателем Реєстру є Генеральна прокуратура України (в Положенні - Держатель).

Відповідно до вимог розділу II "Порядок формування та ведення Реєстру" Положення № 139 у Реєстрі автоматично фіксується дата обліку інформації та присвоюється номер кримінального провадження. Факт реєстрації кримінального правопорушення (провадження) настає з моменту підтвердження керівником прокуратури або органу досудового розслідування таких відомостей. Номер кримінального провадження обов`язково включає код органу, який розпочав досудове розслідування.

Відомості з Реєстру надаються у вигляді витягу в порядку, встановленому КПК України, за формою, наведеною у додатку 6 до цього Положення.

До витягу з Реєстру включається інформація про: номер кримінального провадження; дату надходження заяви, повідомлення та дату і час внесення відомостей про заяву, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення до Реєстру, правову кваліфікацію кримінального правопорушення, наслідок розслідування кримінального правопорушення; прізвище, ім`я, по батькові потерпілого, заявника (найменування юридичної особи та ідентифікаційний код Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР)); короткий виклад обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення; прізвище, ім`я, по батькові та дату народження особи, яку повідомлено про підозру, наслідки розслідування щодо особи та відомості про здійснення спеціального досудового розслідування щодо неї; найменування, код ЄДР, юридичну адресу, розрахунковий рахунок, місце та дату державної реєстрації юридичної особи, щодо якої здійснюється кримінальне провадження, а також анкетні дані її представника; орган досудового розслідування; прізвище, ім`я, по батькові слідчого (слідчих) органів досудового розслідування, працівника (працівників) підрозділів детективів та внутрішнього контролю Національного бюро, які здійснюють досудове розслідування, та прокурора (прокурорів), який (які) здійснює(ють) процесуальне керівництво.

Реєстратори самостійно формують (отримують) витяг з Реєстру у межах унесеної інформації та посвідчують його своїм підписом.

Держатель надає відомості з Реєстру з додержанням вимог КПК України та Закону України «Про захист персональних даних».

Разом із тим, суди попередніх інстанцій обґрунтовано зауважили на необхідності перевірки запитуваної позивачем інформації на предмет її належності до службової інформації, визначеної Переліком документів, у яких міститься службова інформація і Переліком відомостей, що становлять службову інформацію та можуть міститися в документах органів прокуратури України, затверджених наказом Генерального прокурора України від 30 грудня 2014 року № 158.

Дослідивши зазначене питання, суди встановили, що запитувана позивачем інформація не належить до службової інформації, визначеної Переліком документів, у яких міститься службова інформація.

Між тим, згідно з Переліком відомостей, що становлять службову інформацію та можуть міститися в документах органів прокуратури України, до службової інформації належать, зокрема відомості, які містять оперативні дані правоохоронних органів про злочини та причетних до їх вчинення осіб (пункт 4); відомості (за сукупністю), які зберігаються на матеріальних носіях інформаційної бази даних ЄРДР (пункт 11).

Суд погоджується з тим, що з огляду на суперечність пунктів 4, 11 Переліку та положень частини другої статті 6, частини першої статті 9 Закону № 2939-VI, застосуванню до спірних правовідносин підлягають норми нормативно-правового акта, що має вищу юридичну силу - Закону № 2939-VI. Тим більше, що частиною четвертою статті 13 Закону № 2939-VI закріплено, що при вирішенні питань щодо доступу до інформації усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, мають керуватися цим Законом.

За таких обставин висновки судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтуються на правильному тлумаченні норм чинного законодавства та свідчать про наявність підстав для визнання протиправними дій ГПУ, які виявились у відмові надати ТОВ «Телерадіокомпанія « 112-ТВ» публічну інформацію на інформаційні запити, та зобов`язання відповідача надати запитувану інформацію.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд констатує, що рішення судів попередніх інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Доводи скаржника висновків судів не спростовують, а відтак підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк