ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 824/1002/18-а

адміністративне провадження № К/9901/10238/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Новодністровської міської ради Чернівецької області на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 11.10.2019 (суддя Левицький В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2020 (судді: Ватаманюк Р.В., Полотнянко Ю.П., Драчук Т. О.) за позовом ОСОБА_1 до Новодністровської міської ради Чернівецької області, Чернівецької обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування рішень,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

ОСОБА_1 (далі позивачка, ОСОБА_1 ) 12.10.2018 звернулась до суду із позовом до Чернівецького окружного адміністративного суду в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Ломачинецької сільської ради №292/30-2018 від 02.07.2018 "Про проведення громадського обговорення за круглим столом";

- визнати протиправним громадське обговорення "за круглим столом" з питання надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області, результати якого закріплені протоколом від 02.07.2018;

- визнати протиправним та скасувати рішення Ломачинецької сільської ради № 303/32-2018 від 30.07.2018;

- визнати протиправним та скасувати рішення Ломачинецької сільської ради № 310/33-2018 від 31.08.2018;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації № 921 - р від 13.09.2018;

- визнати протиправним та скасувати рішення Ломачинецької сільської ради № 325/35-2018 від 24.09.2018;

- визнати протиправним та скасувати рішення Новодністровської міської ради № 255 від 27.09.2018.

В обґрунтування позовних вимог позивачка вказувала, що оскаржувані акти порушують її та всієї Ломачинецької територіальної громади конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні, право самостійно вирішувати питання місцевого значення, передбачене статтею 140 Конституції України.

Крім того, позивачка звертає увагу на те, що громада Ломачинецької сільської ради своєю абсолютною більшістю не підтримувала приєднання до Новодністровської об`єднаної територіальної громади. Позивачка вважає, що вказані рішення прийняті формально, без врахування фактичних обставин, які не ґрунтуються на положеннях Законів України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та «Про місцеве самоврядування в Україні».

На переконання позивачки, оскаржувані рішення прийняті з численними порушеннями законодавства, без врахування думки громади, без належного повідомлення громади про їх розгляд та прийняття, у зв`язку з чим порушено її права та інтереси як члена громади.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 11.10.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2020 позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Ломачинецької сільської ради № 292/30-2018 від 02.07.2018 "Про проведення громадського обговорення за круглим столом".

Визнано протиправним та скасовано рішення Ломачинецької сільської ради № 303/32-2018 від 30.07.2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади".

Визнано протиправним та скасовано рішення Ломачинецької сільської ради № 310/33-2018 від 31.08.2018 "Про схвалення проекту рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області".

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації № 921-р від 13.09.2018 "Про висновок на відповідність Конституції та законам України схвалених проектів рішень Новодністровської міської ради Чернівецької області та Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області щодо добровільного приєднання територіальної громади".

Визнано протиправним та скасовано рішення Ломачинецької сільської ради № 325/35-2018 від 24.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області".

Визнано протиправним та скасовано рішення Новодністровської міської ради № 255 від 27.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області".

Стягнуто з Новодністровської міської ради на користь ОСОБА_1 судові витрати (судовий збір) у сумі 3587,60 грн.

Стягнуто з Чернівецької обласної державної адміністрації за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судові витрати (судовий збір) у сумі 704,80 грн.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Суд першої інстанції дійшов висновків, з якими погодився суд апеляційної інстанції про те, що оскаржувані рішення № 303/32-2018 від 30.07.2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", № 310/33-2018 від 31.08.2018 "Про схвалення проекту рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області", № 325/35-2018 від 24.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" прийнято без дотримання вимог ст. ст. 46, 47, 50, 52, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Регламенту Ломачинецької сільської ради. Також суди вказали на те, що приймаючи оскаржуване розпорядження № 921-р від 13.09.2018, Чернівецька обласна державна адміністрація діяла не на підставі, не у межах та не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, без урахування усіх обставин справи, що мають значенні для його прийняття, а тому, оскаржуване розпорядження № 921-р від 13.09.2018 є протиправним та підлягає скасуванню, а позовна вимога позивача в цій частині задоволенню.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування.

Новодністровська міська рада Чернівецької області звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, зазначивши підставою касаційного оскарження судових рішень пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

Обґрунтовуючи пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження позивачка вказує на те, що апеляційним судом не враховано правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 02.08.2019 у справі №0240/3532/18-а, від 03.09.2019 у справі №824/387/18-а, від 31.01.2020 у справі №369/6499/15-а, а саме, судами попередніх інстанцій не встановлено та не доведено, які саме права та законні інтереси позивачки порушено оскаржуваним рішенням.

Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження відповідач вказує на те, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування частини третьої статті 8-1 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Позиція інших учасників справи.

До Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивачка, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. Зі змісту цієї ухвали слідує, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 лютого 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

Пунктом 1 рішення 54 сесії VІІ скликання Новодністровської міської ради "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області" від 21.06.2018 №153 надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад, в т.ч.: Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (села Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області.

Рішенням 30-ї позачергової сесії VII скликання Ломачинецької сільської ради від 02.07.2018 № 292/30-2018 "Про проведення громадського обговорення за круглим столом" вирішено провести громадське обговорення за круглим столом у с. Ломачинці Сокирянського району Чернівецької області 02.07.2018 о 14 год. 15 хв. з питання обговорення пропозиції щодо добровільного приєднання територіальних громад, в т.ч.: Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області.

02.07.2018 за участі Ломачинецького сільського голови, проведено громадське обговорення за круглим столом щодо добровільного приєднання територіальних громад, в т.ч. Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області, за результатами якого вирішено дати згоду на добровільне приєднання територіальної громади Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області.

30.07.2018 Ломачинецькою сільською радою 32 сесії VII скликання прийнято рішення № 303/32-2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", яким надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад в т. ч.: Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області.

Рішенням Ломачинецької сільської ради 33 сесії VII скликання № 310/33-2018 від 31.08.2018 "Про схвалення проекту рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" схвалено проект рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" разом з планом організаційних заходів.

Рішенням Новодністровської міської ради 58-ї сесії VII від 10.09.2018 № 245 "Про схвалення проекту рішення Новодністровської міської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" схвалено проект рішення Новодністровської міської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" разом з планом організаційних заходів.

Розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації № 921-р від 13.09.2018, враховуючи подання Новодністровської міської ради від 11.08.2018 № 1587, затверджено висновок про відповідність Конституції та законам України схвалених проектів рішень Новодністровської міської ради Чернівецької області та Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області щодо добровільного приєднання територіальної громади.

Враховуючи висновок, затверджений розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації № 921-р від 13.09.2018, пунктом 1 рішення Ломачинецької сільської ради 35 сесії VII скликання № 325/35-2018 від 24.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" вирішено добровільно приєднатися територіальній громаді Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (село Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області.

Враховуючи висновок, затверджений розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації № 921-р від 13.09.2018, рішенням шістдесятої сесії VІІ скликання Новодністровської міської ради № 255 від 27.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" добровільно приєднано територіальну громаду Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (села Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради.

Вважаючи наведені вище рішення та проведене громадське обговорення за "круглим столом" протиправними, позивачка звернулась до суду з цим позовом.

Релевантні джерела права та акти їхнього застосування.

Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Приписами статті 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

Згідно із статтею 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад врегульована статтею 25 Закону № 280/97-ВР, згідно якої сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Отже, сільські, селищні, міські ради повинні представляти інтереси територіальної громади та здійснювати від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулюються Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" № 157-VIII від 05.02.2015 (далі - Закон №157-VIII).

Статтею 2 цього Закону передбачено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до статті 4 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади.

Добровільне об`єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.

Найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

Частиною четвертою статті 9 Закону №157-VIII передбачено, що Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.10.2015 № 1073-р затверджено перспективний план формування територій громад Чернівецької області, згідно якого визначено перелік спроможних територіальних громад Чернівецької області, серед яких, в т.ч.: Новодністровська територіальна громада, код адміністративного центру територіального громади згідно КОАТТУ - 7310600000, назва населеного пункту - територіальної громади - м. Новодністровськ, назва територіальних громад, що входять до складу спроможної територіальної громади - м. Новодністровськ.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.07.2017 № 491-р внесено зміни до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.10.2015 № 1073-р, згідно яких перспективний план викладено в новій редакції, а саме визначено перелік спроможних територіальних громад Чернівецької області, серед яких, в т.ч.: Новодністровська територіальна громада, код адміністративного центру територіального громади згідно КОАТТУ - 7310600000, назва населеного пункту - територіальної громади - м. Новодністровськ, назви територіальних громад, що входять до складу спроможної територіальної громади: Новодністровська, Білоусівська, Василівська, Ломачинецька, Ожівська, назва міста обласного значення, до якого входить адміністративний центр територіальної громади - м. Новодністровськ.

Пунктом 3 розділу І Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад" від 09.02.2017 № 1851-VIII (далі - Закон № 1851-VIII) внесено зміни до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та доповнено його розділом ІI-1 "Порядок добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад".

Пунктом 1 Розділу ІІ Прикінцевих положень Закону № 1851-VIII передбачено, що цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування. Даний закон офіційно опублікований 05.05.2018 та набрав чинності з дні опублікування - 05.05.2018.

Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення" від 03.04.2018 № 2379-VIII (далі - Закон № 2379-VIII), Розділ IV "Прикінцеві положення" Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" доповнено пунктом 31 такого змісту: "Визнати такими, що є спроможними об`єднаними територіальними громадами для випадків, передбачених статтями 81 - 83 цього Закону, територіальні громади міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення. Приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення є виключно добровільним та відбувається за рішенням усіх відповідних місцевих рад" Даний закон офіційно опублікований 18.03.2017 та набрав чинності 19.03.2017.

Частиною першою статті 8-1 Закону №157-VIII встановлено, що добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Відповідно до частини другої статті 8-1 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону, а саме: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Відповідно до частини третьої статті 8-1 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Відповідно до пункту 21 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень про об`єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об`єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них.

Частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Згідно частини четвертої статті 46 Закону № 280/97-ВР наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал.

Відповідно до частини десятої статті 46 Закону № 280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Статтею 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, який вона приймає на першій сесії.

Порядок діяльності сільської ради визначено Регламентом роботи Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області, який затверджено рішення Ломачинецької сільської ради ІV сесії VII скликання від 03.02.2016 "Про регламент роботи Ломачинецької сільської ради VII скликання" (далі - Регламент).

Пунктом 1 статті 1 Регламенту визначено, що Ломачинецька сільська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє Ломачинецьку територіальну громаду Сокирянського району Чернівецької області та здійснює від її імені та в її інтересах функції в повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами України.

Порядок діяльності Ради, її органів, депутатів, посадових осіб визначається Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності", "Про запобігання корупції", "Про інформацію", "Про доступ до публічної інформації", "Про захист персональних даних", статутом територіальної громади села та цим Регламентом.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання Ломачинецького сільського голови, секретаря Ради, скликання сесій ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки та розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з процедурних питань, а також порядок роботи сесії ради визначає Регламент Ломачинецької сільської ради (частини друга статті 1 Регламенту).

Відповідно до статті 10 Регламенту рада проводить свою роботу сесійно. Сесії ради складаються з пленарних засідань ради і засідань постійних та інших комісій ради, що проводяться у перерві між пленарними засіданнями.

Згідно із частиною 1-5 статті 13 Регламенту Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається пленарних засідань Ради, а також засідань постійних комісій Ради. Чергові сесії скликаються сільським головою в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал, як правило кожну останню середу календарного місяця, з питань відводу земельних ділянок не рідше одного разу. Сесія сільської ради повинна бути також скликана сільськими головою за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу Ради або за пропозицією виконавчого комітету сільської ради у двотижневий строк. У разі немотивованої відмови сільського голови або неможливості його скликати сесію, сесія Ради скликається секретарем сільської ради: а) відповідно до доручення сільського голови; б) якщо сільський голова без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу Ради або виконавчого комітету; в) якщо сесія Ради не скликається сільським головою у строк, передбачений Регламентом.

У випадку, якщо сесія не скликана відповідно до частини 3 цієї, сесія Ради може бути також скликана депутатами Ради, які становлять не менш як третину складу Ради або постійною комісією Ради. Для підготовки сесії сільський голова може створювати з числа депутатів робочу групу.

Положенням частини шостої статті 13 Регламенту вказано, що позачергова сесія, з зазначенням порядку денного, скликається сільським головою за необхідністю. Мотивовані пропозиції щодо скликання позачергової сесії, підписані ініціаторами, разом з проектами рішень, що надаються для розгляду, направляються сільському голові. Повідомлення про скликання позачергової сесії доводиться до відома депутатів і населення не пізніш, ніж за один день до початку сесії. Документи, на позачергових сесіях надаються депутатам під час їх реєстрації.

Згідно частин сьомої, дев`ятої статті 15 Регламенту рішення про скликання сесії Ради доводиться до відома депутатів і населення не менш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд Ради.

ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Водночас право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав особи й основоположних свобод (далі - Конвенція).

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене в статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 в справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08.04.2010 в справі «Меньшакова проти України», заява №377/02).

Отже, з метою належного звернення за судовим захистом особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати існування його порушеного права або законного інтересу.

Згідно зі статтею 1 Закону України від 21 травня 1997 року N280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон N280/97-ВР) територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;

Статтею 3 Закону N280/97-ВР визначено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону N280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 3 Закону України від 11 грудня 2003 року N1382-IV «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» визначено, що місце проживання - житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає постійно або тимчасово.

Відповідно до матеріалів справи позивачка є членом територіальної громади, оскільки проживає в селі Ломачинцькі Сокирянського району Чернівецької області. Позивачка вказувала на те, що прийняті з численними порушеннями законодавства, без врахування думки громади, без належного повідомлення громади про їх розгляд та прийняття, у зв`язку з чим порушено її права та інтереси як члена громади.

Скаржник у касаційній скарзі посилається на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 02.08.2019 у справі №0240/3532/18-а, від 03.09.2019 у справі №824/387/18-а, від 31.01.2020 у справі №369/6499/15-а, в яких Верховний Суд сформулював правову позицію, згідно з якою обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на час її звернення до суду. Таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.

Проте, посилання скаржника на наведені судові рішення, як такі що мають вплив на користь його доводів щодо відсутності порушених прав та законних інтересів позивачки оскаржуваними рішеннями, є безпідставними оскільки у справах, на які посилається скаржник, позивачами були депутат сільської ради та особа, яка не є членом територіальної громади. В цьому випадку позивачка є членом територіальної громади, а тому ототожнювати такі рішення за різних обставин правового регулювання немає підстав.

Враховуючи викладене, Верховний Суд, відхиляє доводи скаржника про те, що оскаржуваними рішеннями відповідачів не порушено права або законні інтереси позивачки, та звертає увагу відповідачів, що порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя.

Верховний Суд зазначає, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питання щодо добровільного приєднання територіальних громад повинні дотримуватися певного алгоритму дій, зокрема:

затвердження Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина четверта статті 5 Закону №157-VIII);

ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та організація його громадського обговорення, у відповідності до вимог частини другої, третьої статті 8-1, частини першої статті 5 Закону №157-VIII;

громадське обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, у відповідності до вимог частини третьої статті 8-1 Закону №157-VIII;

надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина третя статті 8-1 Закону №157-VIII);

звернення до суміжної сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади з пропозицію про приєднання (частина четверта статті 8-1 Закону №157-VIII);

розгляд пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина п`ята статті 8-1 Закону №157-VIII);

підготовка проєктів рішень кожної ради про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина перша статті 8-2 Закону №157-VIII);

схвалення кожною радою проєкту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина третя статті 8-2 Закону №157-VIII);

подання схвалених проєктів рішень обласній державній адміністрації для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та законам України (частина четверта статті 8-2 Закону №157-VIII);

підготовка висновку обласної державної адміністрації (частина четверта, п`ята статті 8-2 Закону №157-VIII);

прийняття рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина шоста статті 8-2 Закону №157-VIII).

Відповідно до матеріалів справи, Новодністровська міська рада прийняла рішення від 21.06.2018 №153, яким надала згоду на добровільне приєднання територіальних громад Білоусівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області, Василівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (сіл Василівка та Розкопинці), Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області та Ожівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області до Новодністровської міської ради Чернівецької області.

21.06.2018 головою сільської ради Петрик Н.М. прийнято розпорядження №26-р «Про проведення громадського обговорення на тему «Про добровільне приєднання до територіальної громади міста обласного значення Новодністровської Чернівецької області»».

02.07.2018 Ломачинецьким сільським головою Петрик Н.М. видано розпорядження № 27-р "Про скликання тридцятої позачергової сесії сільської ради VII скликання", яким скликано 30 позачергову сесію VII скликання Ломачинецької сільської ради 02.07.2018 в залі засідань Ломачинецької сільської ради о 14 год 20 хв. На розгляд ради внесено, в т.ч.: питання про проведення громадського обговорення за круглим столом. На позачергову сесію вирішено запросити жителів села (т. 3, а.с. 40).

Згідно із частиною четвертою статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» кожною місцевою радою має бути визначений власний конкретний порядок проведення громадського обговорення виключно з питань, що передбачені цим Законом.

Однак в порушення частини четвертої статті 5 Закону №157-VIII, з метою врегулювання процедури проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади Ломачинецькою сільською радою не затверджено Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Цей Порядок повинен визначати вимоги, організацію і процедуру проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Ініціює проведення громадського слухання сільський, селищний, міський голова. Розпорядження про проведення громадського слухання повинне містити інформацію про:

- питання, що виносяться на обговорення (порядок денний);

- цільову аудиторію (жителів окремого населеного пункту чи громада в цілому);

- дату та час проведення;

- місце проведення;

- осіб, відповідальних за проведення громадського слухання;

- строк та спосіб оприлюднення розпорядження про проведення громадського слухання.

Розпорядження про проведення громадського слухання оприлюднюється шляхом розміщення на інформаційних стендах чи у інший спосіб, встановлений таким рішенням, не пізніше як за три дні до проведення громадського слухання. Додатково можуть вживатися інші заходи для інформування цільової аудиторії, у тому числі в день проведення громадського слухання.

В матеріалах справи міститься оголошення про проведення позачергової сесії з порядком денним про проведення громадського обговорення за круглим столом (т. 2, а.с. 74).

Оголошення містить такий зміст: "На підставі рішення Новодністровської міської ради № 153 від 21.06.2018 "Про ініціювання добровільного приєднання до територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області", розпорядження сільського голови № 27-р від 02.07.2018 "Про скликання тридцятої позачергової сесії сільської ради VII скликання", 02.07.2018 о 14 год 00 хв у приміщенні сільської ради відбудеться позачергова сесія з порядком денним: про проведення громадського обговорення за круглим столом. Запрошуються жителі с. Ломачинці, бажаючі громадяни...".

Оголошення оприлюднено виконавчим комітетом Ломачинецької сільської ради. В оголошенні також містяться відомості про його реєстрацію 02.07.2018 за № 313, тобто оголошення про скликання тридцятої позачергової сесії сільської ради VII скликання, з порядком денним: про проведення громадського обговорення за круглим столом оприлюднене в день проведення обговорення та засідання сільської ради, що свідчить про порушення процедури його опублікування (т. 2, а.с. 74).

Колегія суддів Верховного Суду указує на те, що важливим є дотримання порядку проведення громадського обговорення в частині інформування жителів про таке обговорення. В першу чергу це оприлюднення рішення про його проведення.

Колегія суддів вказує на те, що формами громадського обговорення можуть бути громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю (конференція, форум, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, теле- або радіодебати, Інтернет-конференція, електронна консультація тощо). Організатор громадського обговорення самостійно визначає форми його проведення.

02.07.2018, 30 позачерговою сесію VII скликання Ломачинецької сільської ради прийнято рішення № 292/30-208 "Про проведення громадського обговорення за круглим столом", яким вирішено провести громадське обговорення за круглим столом у с. Ломачинці Сокирянського району Чернівецької області 02.07.2018 о 14 год 15 хв з питання обговорення пропозиції щодо добровільного приєднання територіальних громад Білоусівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Білоусівка), Василівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (сіл Василівка та Розкопинці), Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці), Ожівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ожеве) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області (т. 1, а.с. 54, 115, т. 2, а.с. 76).

Відповідно до частини третьої статті 8-1 Закону № 157-VIII вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання територіальних громад та її громадське обговорення, забезпечується сільським, селищним головою протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. При цьому йдеться про максимальні часові рамки, у межах яких має бути завершено захід або здійснена відповідна дія

Аналогічні роз`яснення надані Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування щодо застосування положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», затверджені на засідання Комітету 03.06.2015.

Верховний Суд зауважує, що обговорення - це триваюча процедура, яка при належному повідомленні зацікавлених осіб, повинна бути завершена не пізніш, ніж за 30 днів від початку відліку цього часу.

Враховуючи встановлені судами обставини у цій справі, колегія суддів, погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що сільською радою було невиправдано обмежено строк на обговорення питання пропозиції щодо добровільного приєднання територіальної громади Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області, а також не вжито належних заходів щодо завчасного інформування територіальної громади про таке обговорення.

Відповідно до частини третьої статті 8-1 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до ОТГ.

25.07.2018 Ломачинецьким сільським головою Петрик Н.М. видано розпорядження № 29 "Про скликання тридцятої другої сесії сільської ради VII скликання", яким скликано 32 сесію VII скликання Ломачинецької сільської ради 30.07.2018 р. в залі засідань Ломачинецької сільської ради о 15 год 00 хв. На розгляд ради внесено, в т.ч.: питання про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області. На сесію вирішено запросити жителів села (т. 2 а.с. 179).

Відповідачі не надали до суду оголошення про скликання 32 сесії VII скликання Ломачинецької сільської ради на 30.07.2018, на порядок денний якого винесено, в т.ч.: питання про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області, а також докази його розміщення та доведення до відома депутатів Ломачинецької сільської ради та населення.

Враховуючи результати громадського обговорення за круглим столом від 02.07.2018, Ломачинецькою сільською радою 32 сесії VII скликання 30.07.2018 прийнято рішення № 303/32-2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", яким надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад Білоусівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Білоусівка), Василівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (сіл Василівка та Розкопинці), Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці), Ожівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ожеве) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області (т. 1 а.с. 13, 121, т. 2 а.с. 66).

Суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що після отримання пропозиції від Новодністровського міського голови про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади, Ломачинецький сільський голова, в порушення вимог статті 8-1 Закону № 157-VIII, не забезпечив належного вивчення пропозицій щодо добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та їх громадське обговорення. Фактично вивчення пропозиції щодо добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення мало місце тільки один день, а саме 02.07.2018. Ломачинецька сільська рада прийняла 30.07.2018 оскаржуване рішення №303/32-2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", яким надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області, при цьому проігнорувавши право громадян с. Ломачинці на місцеве самоврядування та право вирішувати питання місцевого значення, відтак порушено право позивачки, як члена громади.

Крім того, під час прийняття 30.07.2018 оскаржуваного рішення №303/32-2018 Ломачинецька сільська рада не врахувала результати громадського обговорення, проведеного 01.07.2018, з питань добровільного приєднання територіальної громади села Ломачинці Сокирянського району Чернівецької області до міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області, згідно якого не підтримано пропозицію Новодністровської міської ради про добровільне приєднання Ломачинецької територіальної громади Сокирянського району Чернівецької області до територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області.

З протоколу громадського обговорення від 01.07.2018 слідує, що 01.07.2018 в с. Ломачинці в Будинку Культури проводилось громадське обговорення на тему: "Добровільне приєднання територіальної громади села Ломачинці Сокирянського району Чернівецької області до міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" на яких були присутні 162 особи, з них з правом голосу 145 осіб. Запрошені на громадське обговорення: голова Сокирянської районної ради Козак В.В. , сільський голова с. Ожеве Шевчук Р.М. , сільський голова с. Волошкове Гуйван О.І. , заступник голови Чернівецької ОДА Гостюк В.І. , координатор Чернівецького офісу реформ Лукера І.М. , журналісти.

У протоколі громадського обговорення також зазначено, що у зв`язку із раптовою зміною погодних умов (почався дощ) присутні повернулися у приміщення сільського клубу. Сільський голова, секретар сільської ради, частина сільських депутатів, прихильники сільського голови, деякі запрошені з Чернівецького офісу реформ відмовилися бути присутніми на громадському обговоренні. Після обговорення пропозиції по першому питання, вирішено обрати головуючим на громадських обговореннях Смирнова П.А. , а секретарем - ОСОБА_1 та лічильну комісію у складі трьох чоловік, а саме: Бурлака Р.І. , Фрицак І.М., Ободян А.С . Голосували: "за" - 142, "проти" - 3, "утрималось" - 0.

Із змісту протоколу громадського обговорення від 01.07.2018 вбачається, що за результатами розгляду пропозиції Новодністровської міської ради про добровільне приєднання Ломачинецької територіальної громади Сокирянського району Чернівецької області до територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області на громадському обговоренні, в т.ч.: вирішено не підтримати пропозицію Новодністровської міської ради про добровільне приєднання Ломачинецької територіальної громади Сокирянського району Чернівецької області до територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області. Голосували: "за" - 142, "проти" - 3, "утрималось" - 0.

Вказаний протокол підписаний головуючим Смирновим П.А. та секретарем ОСОБА_1 , а також зареєстрований у виконавчому комітеті Ломачинецької сільської ради 03.07.2018 за вхідним № 297.

Судами попередніх інстанцій досліджено 15-ть підписних листів членів громади села Ломачинці з проведення громадських зборів з питання приєднання до Новодністровської ОТГ від 01.07.2018 та встановлено, що на громадських зборах членів громади села Ломачинці 01.07.2018 було присутні 145 жителів села Ломачинці. Кожен підписний лист скріплений підписами головуючого на громадських обговореннях Смирнова П.А. та секретаря ОСОБА_1 , а також зареєстровані у виконавчому комітеті Ломачинецької сільської ради 03.07.2018 за вхідним № 298.

За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що приймаючи оскаржуване рішення №303/32-2018 від 30.07.2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", Ломачинецька сільська рада діяла не на підставі, не у межах та не у спосіб, що визначений Закону № 157-VIII, без урахування всіх обставин, які мають значення для його прийняття.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій і зазначає таке.

Громадське обговорення має дорадчий характер. Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» право представляти всю територіальну громаду та здійснювати повноваження від її імені та в її інтересах має відповідна рада. Таким чином, навіть коли більшість присутніх на громадських слуханнях не підтримало ініціативи про приєднання, депутати можуть проголосувати за надання згоди на добровільне приєднання. Проте, при прийнятті рішення потрібно враховувати результати громадського обговорення, оскільки таким чином повною мірою реалізуються принципи відкритості та добровільності процесу приєднання. Крім того, з метою реалізації права жителів на участь в управлінні громадськими справами може бути проведено кілька громадських слухань з одного і того ж питання.

Відповідно до частини першої статті 8-2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною сільською, селищною, міською радою ОТГ рішення про надання згоди на добровільне приєднання до ОТГ вживає заходів для підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до ОТГ.

Вказане вище положення означає, що в підготовці проєкту рішення можуть брати участь представники як ОТГ, так і громади, що бажає приєднатись. Більше того, враховуючи зміст такого проєкту рішення, спільна участь у його розробці є бажаною.

Відповідно до частини третьої статті 8-2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», питання про схвалення проекту рішення про добровільне приєднання до ОТГ розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їхній розгляд. При цьому такі рішення приймаються як сільськими, селищними радами, що мають намір приєднатись до ОТГ, так і самою радою ОТГ.

Рішенням Ломачинецької сільської ради 33 сесії VII скликання № 310/33-2018 від 31.08.2018 "Про схвалення проєкту рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" схвалено проєкт рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" разом з планом організаційних заходів (т. 1 а.с. 14, 122, 123, 124).

Пунктом 2 цього рішення вирішено звернутися до Новодністровського міського голови Болдашева А.І. щодо подання проєкту рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" з додатками до Чернівецької обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рішенням Новодністровської міської ради 58-ї сесії VII від 10.09.2018 № 245 "Про схвалення проекту рішення Новодністровської міської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" вирішено схвалити проект рішення Новодністровської міської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" разом з планом організаційних заходів.

Згідно з пунктом 2 цього рішення Новодністровська міська рада вирішила, що Новодністровському міському голові Болдашеву А.І. подати проект рішення Новодністровської міської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" з додатками до Чернівецької обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рішенням Новодністровської міської ради від 27.09.2018 № 255 вирішено добровільно приєднати територіальну громаду Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (села Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чергівецької області.

Оцінюючи процедуру розгляду питань на сесії, Верховний Суд зауважує, що сесія, на якій приймається вказані рішення, відповідно до наведених вище положень, має бути наступною, тобто черговою. Разом з тим, закон передбачає можливість доведення до відома депутатів повідомлення про скликання сесії місцевої ради у виняткових випадках за 1 день до сесії. Водночас, законодавство України не дає тлумачення, які саме випадки є винятковими для скликання сесії. Ступінь нагальності вирішення питань місцевого значення визначається місцевою радою самостійно, оскільки орган місцевого самоврядування, як представник територіальної громади, наділений повноваженнями на вирішення питань місцевого значення, і саме місцева, селищна, сільська рада вирішує, які питання є для громади першочерговими та потребують негайного вирішення. Тому у випадках, коли депутатів місцевої ради повідомлено про пленарне засідання належним чином, і сесія є повноважною (в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради), то усі питання, за прийняття рішень по яких проголосував депутатський корпус, вважаються прийнятими належним чином та на законних підставах.

Відповідно до матеріалів справи, 02.07.2018 Ломачинецький сільський голова видав розпорядження № 27 "Про скликання тридцятої позачергової сесії сільської ради VII скликання", яким скликав 30 позачергову сесіїю VII скликання Ломачинецької сільської ради на 02.07.2018 та в цей же день таке позачергове пленарне засідання було проведено Ломачинецькою сільською радою, чим порушено приписи частини 9 статті 46 Закону № 280/97-ВР щодо обов`язку доведення до відома депутатів і населення рішення про скликання сесії ради із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради, не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії.

При цьому, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що питання, яке винесено на 30 позачергову сесію VII скликання Ломачинецької сільської ради про проведення громадського обговорення за круглим столом, на законодавчому рівні не визнано таким, що потребує негайного вирішення і винесення його на сесію не є винятковим, а тому не було правових підстав у Ломачинецького сільського голови на скликання позачергової сесії та її проведення у той же день.

Згідно розпорядження Ломачинецького сільського голови від 02.07.2018 позачергову сесію скликано на 02.07.2018 о 14 год 20 хв., а згідно оголошення - на 02.07.2018 о 14 год 00 хв. Водночас, згідно протоколу 30-ї позачергової сесії, засідання тривало з 14 год 00 хв. до 14 год 15 хв.

Проте, одразу після закінчення засідання позачергової 30 сесії VII скликання Ломачинецької сільської ради, розпочалося проведення громадського обговорення за круглим столом.

Відтак, вказана обставина унеможливлює повідомлення територіальної громади з метою залучення до обговорення питання щодо добровільного приєднання та свідчить про недотримання Ломачинецької сільською радою та її посадовими особами вимог частини дев`ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР щодо обов`язку доведення до відома депутатів і населення рішення про скликання сесії ради із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради, не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії.

Таким чином, судами попередніх інстанції вірно встановлено, що інформація про проведення позачергової сесії до відома громадян належним чином не доводилася та ставить під сумнів можливість проведення громадського обговорення пропозиції щодо добровільного приєднання територіальної громади с. Ломачинці до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ.

Відтак, в матеріалах справи відсутні докази повідомлення належним чином про скликання 02.07.2018 позачергової сесії депутатів Ломачинецької сільської ради та населення, відповідно до частини десятої статті 46 Закону № 280/97-ВР та частини шостої статті 13, частини сьомої статті 15 Регламенту.

При цьому, надане Новодністровською міською радою оголошення про проведення позачергової сесії з порядком денним про проведення громадського обговорення за круглим столом 02.07.2018 не є належним та допустимим доказом дотримання вимог частини дев`ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР та частини шостої статті 13, частини сьомої статті 15 Регламенту в частині доведення до відома депутатів Ломачинецької сільської ради і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії, оскільки оприлюднене в день проведення позачергової сесії, а саме 02.07.2018.

Отже, враховуючи, що 30 позачергова сесія VII скликання Ломачинецької сільської ради скликана та проведена з порушенням частини дев`ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР та Регламенту, то оскаржуване рішення № 292/30-208 "Про проведення громадського обговорення за круглим столом" від 02.07.20108 є протиправним та підлягає скасуванню.

Враховуючи викладене Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані рішення № 303/32-2018 від 30.07.2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", № 310/33-2018 від 31.08.2018 "Про схвалення проекту рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області", № 325/35-2018 від 24.09.2018 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" прийнято без дотримання вимог ст. ст. 46, 47, 50, 52, 59 Закону № 280/97-ВР, ст. 15 Закон № 2939-VI та Регламенту, тому вони є протиправними та підлягають скасуванню.

Щодо позовної вимоги про визнання протиправним та скасування розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації № 921 - р від 13.09.2018, суд зазначає таке.

Відповідно до Конституції України, організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV), згідно якого, рішення посадових осіб місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені Президенту України, органу виконавчої влади вищого рівня, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини або до суду. Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції та законів України, актам Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду (ч. 3 ст. 38, ч. 1 ст. 43 Закону № 586-XIV).

Частиною 4 ст. 8-2 Закону № 157-VIII передбачено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

У разі встановлення невідповідності проєкту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання (ч. 5 - 7 стаття 8-2 Закону № 157-VIII).

Згідно матеріалів справи, 11.09.2018 Новодністровська міська рада направила на адресу Чернівецької обласної державної адміністрації лист за вх. № 1587, яким надала проєкт рішення щодо добровільного приєднання територіальної громади Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (села Ломачинці) до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та законам України.

В додаток до листа надано наступні документи:

1) копія розпорядження Новодністровського міського голови від 22.05.2018 №140-р "Про ініціювання добровільного приєднання до територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області", на 1 арк. в 1 прим.;

2) копія рішення Новодністровської міської ради від 21.06.2018 №153 "Про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області", на 1 арк. в 1 прим.

3) копія листа - звернення Новодністровьского голови до сільських голів суміжних територіальних громад щодо добровільного приєднання (від 22.06.2018 за вих. № 1098), на 1 арк. в 1 прим.;

4) копія рішення Новодністровської міської ради від 10.09.2018 № 245 "Про схвалення проекту рішення Новодністровської міської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" з додатками на 3 арк. в 1 прим.;

5) рішення Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області від 04.07.2018 № 280/28-2018 "Про внесення змін в рішення сесії № 2/34-2015 "Про розгляд звернення територіальних громад та затвердження Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного об`єднання територіальних громад" на 2 арк. в 1 прим.;

6) рішення Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області від 02.07.2018 № 292/30-208 "Про проведення громадського обговорення за круглим столом", яким вирішено провести громадське обговорення за круглим столом" на 1 арк. в 1 прим.;

7) протокол громадських обговорень за круглим столом з обговорення пропозиції Новодністровської міської ради "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад Білоусівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Білоусівка), Василівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (сіл Василівка та Розкопинці), Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ломачинці), Ожівської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області (с. Ожеве) до об`єднаної територіальної громади міста обласного значення Новодністровськ Новодністровської міської ради Чернівецької області" (рішення 54 сесії Новодністровської міської ради від 21.06.2018 №153) від 02.07.2018 в с. Ломачинці Сокирянського району Чернівецької області з листами реєстрації присутніх від 02.07.2018, на 5 арк. в 1 прим.;

8) рішення Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області від 30.07.2018 №303/32-2018 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади" на 1 арк. в 1 прим.;

9) рішення Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області від 31.08.2018 № 310/33-2018 "Про схвалення проекту рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" схвалено проект рішення Ломачинецької сільської ради "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області" на 3 арк. в 1 прим.

Розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації № 921-р від 13.09.2018, враховуючи подання Новодністровської міської ради від 11.08.2018 № 1587, затверджено висновок про відповідність Конституції та законам України схвалених проектів рішень Новодністровської міської ради Чернівецької області та Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області щодо добровільного приєднання територіальної громади.

Вказаний висновок складений в.о. заступника керівника апарату обласної державної адміністрації, начальник управління організаційної роботи та інформаційних технологій апарату обласної державної адміністрації Н. Філатовою.

Зі змісту досліджуваного висновку вбачається, що підставою для надання обласною державною адміністрацією є стаття 8-2 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад". У Висновку зазначено, що за наслідками проведеного аналізу проєктів рішень вони відповідають нормам Конституції України. Пакет документів, наданих Новодністровською міською радою Чернівецької області та Ломачинецькою сільською радою Сокирянського району Чернівецької області, сформований відповідно до вимог статті 8-2 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та містить всі складові, визначені Законом. Разом з тим, в процесі приєднання територіальної громади, дотримано вимоги статті 8-1 Закону, яка передбачає, що добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади та вимоги пункту 3.1. розділу IV "Прикінцеві положення" Закону, яким передбачено визнати таким, що є спроможними об`єднаними територіальними громадами для випадків, передбачених ст. 8-3 цього Закону, територіальні громади міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення. Приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення є виключно добровільним та відбувається за рішенням усіх відповідних місцевих рад.

Однак, з матеріалів справи вбачається, що приймаючи оскаржуване розпорядження № 921-р від 13.09.2018, Чернівецька обласна державна адміністрація, як суб`єкт владних повноважень, формально, без урахування усіх обставин справи, не ґрунтуючись на положеннях закону, не встановила, не перевірила та не врахувала під час затвердження Висновку виявлені в ході судового розгляду справи порушення вимог Закону № 157-VIII та Закону № 280/97-ВР.

Чернівецька обласна державна адміністрація, як суб`єкт владних повноважень, враховуючи приписи Закону № 157-VIII, яким встановлено обов`язок надання висновку щодо відповідності схвалених проектів рішень Новодністровської міської ради Чернівецької області та Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області вимогам Конституції та законам України, зобов`язана була перевірити чи прийняті вказані рішення: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для їх прийняття та повернути Новодністровській міській раді проєкти рішень про добровільне приєднання на доопрацювання.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що приймаючи оскаржуване розпорядження № 921-р від 13.09.2018, Чернівецька обласна державна адміністрація діяла не на підставі, не у межах та не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, без урахування усіх обставин справи, що мають значенні для його прийняття, а тому, оскаржуване розпорядження № 921-р від 13.09.2018 є протиправним та підлягає скасуванню, а позовна вимога позивача в цій частині - задоволенню.

При цьому, враховуючи протиправність оскаржуваних рішень та розпорядження, а також їх преюдиційне значення в процедурі добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про задоволення позовних вимог позивача про визнання протиправними та скасування рішення Ломачинецької сільської ради № 325/35-2018 від 24.09.2018, а також рішення Новодністровської міської ради № 255 від 27.09.2018, якими приєднано територіальну громаду Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області до об`єднаної територіальної громади Новодністровської міської ради міста обласного значення Новодністровськ Чернівецької області.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що рішення Ломачинецької сільської ради № 325/35-2018 від 24.09.2018 та рішення Новодністровської міської ради № 255 від 27.09.2018 є протиправними та підлягають скасуванню.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій.

Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів попередніх інстанцій не підтвердилися під час розгляду касаційної скарги у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Новодністровської міської ради Чернівецької області залишити без задоволення.

2. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов