ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 640/6710/20

адміністративне провадження № К/9901/27221/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/6710/20

за позовом ОСОБА_1 до Секретаріату Кабінету Міністрів України про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Єгорової Н.М., суддів Коротких А.Ю., Федотова І.В.

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування

1. У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Секретаріату Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, Секретаріат КМ України), в якому просив:

1.1. визнати протиправними дії Секретаріату КМ України щодо направлення листом від 17 березня 2020 року № 17-20/796 його запиту на інформацію від 16 березня 2020 року до Служби безпеки України;

1.2. зобов`язати Секретаріат КМ України повторно розглянути його запит на інформацію від 16 березня 2020 року протягом 5 робочих днів з дня набрання законної сили судовим рішенням.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач є розпорядником публічної інформації в розумінні статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI, а тому протиправно направлено його запит на інформацію на розгляд до Служби безпеки України.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю; визнано протиправними дії Секретаріату КМ України щодо направлення листом від 17 березня 2020 року №17-20/796 запиту на інформацію ОСОБА_1 від 16 березня 2020 року до Служби безпеки України; зобов`язано Секретаріат КМ України повторно розглянути запит на інформацію ОСОБА_1 від 16 березня 2020 року протягом 5 днів з дня набрання рішенням законної сили.

4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, надсилаючи позивачу лист від 17 березня 2020 року № 17-20/796, не вказав у ньому висновків про наявність визначених частиною другою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI передумов для можливості обмеження доступу до запитуваної позивачем інформації, а тому наявні правові підстави для зобов`язання Секретаріату КМ України повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 16 березня 2020 року.

5. Не погоджуючись з рішення суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу.

6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року апеляційну скаргу Секретаріату КМ України задоволено, рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Секретаріату КМ України про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії відмовлено повністю.

7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Секретаріат КМ України не є розпорядником запитуваної заявником інформації, розробником якої є Служба безпеки України, оскільки за своїм статусом та колом повноважень не підпадає під розуміння органу державної влади та інших суб`єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Секретаріатом КМ України не допущено порушень вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI, а направляючи запит позивача для розгляду Службою безпеки України відповідач діяв у визначений чинним законодавством спосіб та в межах наданих повноважень, що свідчить про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

8. 22 жовтня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

9. В обґрунтування касаційного оскарження скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема щодо абзацу другого частини другої статті 47 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та підпункту 1 пункту 1 постанови КМ України від 25 травня 2011 року № 583.

9.1. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції припустився неправильного застосування норм матеріального права, вирішуючи правові питання від яких залежало правильне вирішення даного спору, а саме: чи може Секретаріат КМ України бути розпорядником інформації для цілей Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI; чи були у Секретаріату КМ України визначені Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI підстави для направлення запиту на інформацію до іншого розпорядника; у який спосіб мав діяти Секретаріат КМ України, якщо запитувана інформація містить інформацію з обмеженим доступом.

9.2. На думку скаржника, відповідач не мав визначених Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI підстав для направлення запиту до іншого розпорядника. Звертав увагу на те, що скасування грифу "Для службового користування" не було обов`язковою умовою для розгляду його запиту.

10. 22 жовтня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 03 лютого 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Позиція інших учасників справи

13. 19 листопада 2020 року від Секретаріату КМ України надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Вказують на те, що відповідно до частини другої статті 6, частини третьої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI та з урахуванням пункту 87 Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 року № 736, листом від 17 березня 2020 року № 9185/0/2-20, запит позивача надіслано до Служби безпеки України для розгляду та надання інформації в установленому порядку. Наголошують, що запитувана постанова Уряду має гриф обмеження доступу "Для службового користування", який їй було присвоєно Службою безпеки України.

Установлені судами фактичні обставини справи

14. 16 березня 2020 року ОСОБА_1 електронною поштою направив до Секретаріату КМ України запит на інформацію, у якому просив надати копію постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 939, а також усіх актів Кабінету Міністрів України, якими вносилися зміни до вказаної постанови.

15. Листом від 17 березня 2020 року № 17-20/796 Секретаріат КМ України поінформував позивача про те, що вказаній постанові присвоєно гриф "Для службового користування", та скерував запит позивача для розгляду до Служби безпеки України.

16. Не погоджуючись з такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Нормативне регулювання

17. За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Згідно зі статтею 5 Закону України "Про інформацію" від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII (далі - Закон № 2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

19. Статтею 20 зазначеного Закону визначено, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом.

Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

20. Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація (стаття 21 Закону № 2657-XII).

21. Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (Закон - № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

22. Право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації (стаття 3 Закону № 2939-VI).

23. Частиною другою статті 1 Закону № 2939-VI передбачено, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

24. Такі випадки встановлені частиною першою статті 6 Закону № 2939-VI згідно з якою публічною інформацією з обмеженим доступом, є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

25. Частиною 1 статті 9 Закону № 2939-VI передбачено, що до службової відносить інформацію: 1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень; 2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

26. Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф" для службового користування". Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону (частина друга статті 9 Закону № 2939-VI).

27. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі (частина третя статті 9 Закону № 2939-VI).

28. Відповідно до статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

29. Статтею 23 Закону № 2939-VI передбачено право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації, згідно із пунктами 3, 4 частини другої якої запитувач має право оскаржити ненадання відповіді на запит на інформацію, а також надання недостовірної або неповної інформації.

30. При цьому, оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (частина третя статті 23 Закону № 2939-VI).

31. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначені Законом України від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (надалі - Закон № 794-VII)

32. Частинами першою-другою статті 47 Закону № 794-VII передбачено, що Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує підготовку та проведення засідань Кабінету Міністрів України та діяльність Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністрів України та міністрів України, які не очолюють міністерства. Секретаріат здійснює контроль за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів законів, проектів актів Кабінету Міністрів України, інших документів для підготовки їх до розгляду Кабінетом Міністрів України.

Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" розгляд та надання відповідей на запити, що надходять до Кабінету Міністрів України.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

33. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

34. Зі змісту ухвали Верховного Суду від 05 листопада 2020 року слідує, що провадження у справі відкрито з підстав визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

35. Спір у зазначеній справі виник у зв`язку із діями Секретаріату КМ України щодо передачі запиту на інформацію позивача до Служби безпеки України.

36. Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

37. З матеріалів справи слідує, що відповідач на запит позивача листом від 17 березня 2020 року повідомив, що постанова КМ України від 18 грудня 2013 року № 939 має гриф обмеження доступу "Для слубового користування", який накладено Службою безпеки України, а тому Секретаріат КМ України не є розпорядником цієї інформації, у зв`язку з чим запит позивача відповідно до частини другої статті 6, частини третьої статті 22 Закону № 2939-VI та з урахуванням пункту 87 Типової інструкції надіслано до Служби безпеки України для його розгляду в установленому порядку.

38. Пунктом 87 Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання, знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, затвердженої постановою КМ України від 19.10.2016 № 736, рішення про скасування грифа "Для службового користування" чи його підтвердження приймається комісією з питань роботи із службовою інформацією установи - розробника документа або відповідною комісією установи-правонаступника чи установи вищого рівня, якщо установа - розробник документа припинила свою діяльність.

39. Аналізуючи положення Закону № 2939-VI в контексті цього спору, колегія суддів зауважує, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов`язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє.

40. Очевидно, що запитувана позивачем постанова КМ України від 18 грудня 2013 року № 939 була прийнята Кабінетом Міністрів України та перебуває у володінні останнього.

41. За приписами Закону № 2939-VI, у спірних правовідносинах позивач є запитувачем інформації та наділений правом одержувати публічну інформацію, яка знаходиться у володінні відповідних розпорядників, а відповідач у справі - Секретаріат КМ України є розпорядником інформації, відповідно до положень пункту 3 частини першої статті 13 Закону, а тому останній має обов`язок надавати таку інформацію за відповідним запитом.

42. При цьому, колегія суддів зауважує, що не має значення, який суб`єкт обмежив доступ до інформації (застосував той чи інший гриф). Закон № 2939-VI не передбачає можливості для розпорядника, який отримав запит, направити його до іншого розпорядника, який прийняв рішення про обмеження доступу до запитуваної інформації (наприклад, відніс його до службової інформації). Розпорядник, який отримав запит і який володіє запитуваною інформацією, зобов`язаний його розглянути і прийняти рішення по суті щодо надання чи відмови в доступі. При цьому він може провести консультації з іншим органом влади, який первинно обмежив доступ до інформації, але в межах встановлених законом строків для розгляду такого запиту.

43. Присвоєння конкретному документу грифу «для службового користування» (частина друга статті 9 Закону № 2939-VI) саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію у ньому, оскільки така підстава не передбачена частиною першою статті 22 Закону № 2939-VI. Наявність підстав для такої відмови може бути встановлена лише шляхом застосування «трискладового тесту» (пункт 2 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI).

44. За таких обставин, суд першої інстанції досліджуючи предмет спору та обставини справи, правомірно оцінив аргументи сторін та обґрунтовано дійшов до висновку про те, що запит позивача за своєю суттю розглянутий не був, оскільки відповідачем не надано повної та обґрунтованої відповіді та роз`яснень на всі поставлені в запиті питання.

45. Враховуючи протиправність дій відповідача щодо ненадання інформації, запитуваної позивачем, та скерування заяви позивача до Служби безпеки України, з метою захисту порушеного права позивача, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність зобов`язання відповідача повторно розглянути запит позивача від 16 березня 2020 року, з урахуванням висновків у даній адміністративній справі.

46. На підставі вищевикладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції помилково скасовано законне та обґрунтоване рішення суду першої інстанції, який повно та правильно встановив обставини справи, вірно застосував норми матеріального права та надав їм вірне тлумачення.

47. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

48. Відповідно до приписів статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

49. З урахуванням вищенаведеного касаційна скарга підлягає задоволенню, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року у справі № 640/6710/20 підлягає скасуванню, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року - залишенню в силі.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

50. З огляду на викладене рішення суду першої інстанції по своїй суті є правильним. У свою чергу, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, внаслідок чого помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.

51. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

52. З урахуванням вищенаведеного постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року у справі № 640/6710/20 підлягає скасуванню, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року - залишенню в силі.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

53. Ураховуючи, що суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, в силу частини першої статті 139 КАС України з відповідача стягуються всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

54. Зважаючи на документальне підтвердження понесених позивачем витрат у суді касаційної інстанції квитанції № 50M1-0HAE-7EX3-TO3K від 21 жовтня 2020 року на суму судового збору в розмірі 1681,60 грн, наявні підстави для їх стягнення з відповідача.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року у справі № 640/6710/20 скасувати.

3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року у справі № 640/6710/20 залишити в силі.

4. Стягнути з Секретаріату Кабінету Міністрів України (вулиця Грушевського, 12/2, м.Київ, 01008) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судовий збір за подання касаційної скарги в розмірі 1681,60 грн (одну тисячу шістсот вісімдесят одну гривню шістдесят копійок).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов