ПІВНІЧНО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД

33001 м.Рівне, вул.Яворницького, 59

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 лютого 2021 року Справа № 902/594/20

Північно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючий суддя Грязнов В.В., суддя Розізнана І.В. , суддя Мельник О.В.

секретар судового засідання Шилан О.С.,

представники учасників справи:

позивач 1- не з`явився;

позивач 2- не з`явився;

відповідач- не з`явився;

третя особа- не з`явився;

прокурор- Волкова І.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Прокуратури Вінницької області на ухвалу господарського суду Вінницької області від 28.10.2020, повний текст якої складено 02.11.2020, у справі №902/594/20 (суддя Міліціанов Р.В.)

за позовом Заступника прокурора Вінницької області в інтересах держави в особі

1. Вінницької районної ради м.Вінниця

2. Комунального підприємства «Вінницька центральна районна клінічна

лікарня» Вінницької районної ради м.Вінниця

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні Позивача -

Головне управління Державної казначейської служби України у Вінницькій

області м.Вінниця

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Жил Сіті Буд» м.Київ

про стягнення 220 904 грн. 47 коп. безпідставно отриманих коштів,-

Ухвалою господарського суду Вінницької області від 28.10.2020 у справі №902/594/20 зали-шено без розгляду позов Заступника прокурора Вінницької області в інтересах держави в особі Вінницької районної ради (надалі в тексті - Районна рада) та Комунального підприємства «Він-ницька центральна районна клінічна лікарня» Вінницької районної ради (надалі в тексті - Районна лікарня) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Жил Сіті Буд» (надалі в тексті - Товарист-во), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні Пози-вачів - Головне управління Державної казначейської служби України у Вінницькій області про стягнення 220 904 грн. 47 коп. безпідставно отриманих коштів.(т.2, арк. справи 97-101).

Не погоджуючись з ухвалою, Прокурор подав скаргу до Північно-західного апеляційного господарського суду, в якій просить скасувати ухвалу господарського суду Вінницької області від 28.10.2020 у даній справі та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. (т.2, арк.справи 110-120).

Обґрунтовуючи скаргу Прокурор зазначає, що господарський суд першої інстанції неповно з`ясував усі обставини справи, постановивши ухвалу з порушенням норм процесуального права. На думку Скаржника, суд безпідставно не взяв до уваги, що розпорядженням Кабінету міністрів Украї-ни від 23.01.2019 №39-р затверджено розподіл у 2019 році субвенцій з державного бюджету місце-вим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій між місцевими бюджетами, якими визначено перелік об`єктів та заходів, які фінансуються у 2019 році за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, зокрема, «Капітальний ре-монт (утеплення стін та заміна покрівлі) будівлі Вінницької центральної районної клінічної лікарні по Хмельницькому шосе, 92 у м.Вінниця, II черга». У подальшому, за результатом відкритих тор-гів Районна лікарня 10.09.2019 уклала з Товариством договір №345 про капітальний ремонт будів-лі лікарні строком до 20.12.2019. Порушення інтересів держави Прокурор вбачає у тому, що роз-поряджаючись бюджетними коштами, Районна лікарня безпідставно перерахувала 220 904 грн. 47 коп. за роботи, які фактично Товариством виконані не були, чим порушено вимоги ст.ст.22, 509, 526,530,599,611,629,837,875,882 ЦК України, ст.ст.20, 193 ГК України, п.п.2.1,3.1,4.1,5.1,6,6.1.1, 6.1.2,6.3 Договору. Зазначені порушення завдали збитків державі та спричинили необґрунтовані витрати з Державного бюджету. Звернення Прокурора до суду в спірних правовідносинах спрямо-ване саме на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання щодо обґрунтованого використання та повноти повернення безпідставно спла-чених бюджетних коштів, з урахуванням принципу справедливої рівноваги між суспільними інтере-сами та необхідністю дотримання закону. Оскільки позивачами по справі не вжито належних захо-дів для усунення зазначених порушень в межах своїх повноважень, що свідчить про усвідомлену пасивну поведінку щодо контролю за ефективним та раціональним використанням бюджетних коштів, Прокурор уповноважений вжити заходів представницького характеру у відповідності до ст.23 Закону України «Про прокуратуру».

Ухвалою Північно-західного апеляційного господарського суду від 23.12.2020 відкрито про-вадження за апеляційною скаргою Прокурора.(т.2, арк.справи 140).

Ухвалою від 26.01.2021 розгляд справи відкладався на 04.04.2021.(т.2, арк.справи 177)

11.01.2021 на адресу апеляційного суду надійшов відзив Товариства, в якому воно запере-чує проти задоволення апеляційної скарги та просить залишити ухвалу суду першої інстанції - без змін.(т.2, арк.справи 146-152).

У судових засіданнях апеляційної інстанції 26.01.2021 та 04.02.2021 Прокурор підтримав свою апеляційну скаргу в повному обсязі та надав пояснення в обґрунтування правової позиції.

Інші учасники справи не забезпечили явку своїх уповноважених представників у судове за-сідання, проте, така неявка не перешкоджає розгляду справи, позаяк присутність представників сторін не визнавалась обов`язковою, а матеріалів справи достатньо для розгляду скарги по суті.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представника, вивчивши ма-теріали справи, наявні в ній докази, перевіривши правильність додержання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, Північно-західний апеляційний господарський суд

ВСТАНОВИВ:

Як вбачається з матеріалів справи, у червні 2020 року до господарського суду Вінницької області надійшла позовна заява Заступника прокурора Вінницької області в інтересах держави в особі Вінницької районної ради та Комунального підприємства «Вінницька центральна районна клінічна лікарня» Вінницької районної ради до Товариства з обмеженою відповідальністю «Жил Сіті Буд» про стягнення 220 904 грн. 47 коп. безпідставно отриманих коштів.(т.1, арк.справи 1-17).

Ухвалою господарського суду Вінницької області від 17.06.2020 відкрито провадження у справі №902/594/20, а також залучено до участі у розгляді справи в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні Позивача - Головне управління Державної казначейської служби України у Вінницькій області.(т.1, арк.справи 136-140).

Як вже зазначалось, ухвалою від 28.10.2020 господарський суд Вінницької області залишив без розгляду позов Заступника прокурора Вінницької області.(т.2, арк.справи 97-101).

Ухвала обґрунтована тим, що Прокурором у даній справі зазначено двох позивачів: Він-ницьку районну раду та Комунальне підприємство «Вінницька центральна районна клінічна лікар-ня» Вінницької районної ради, отже Прокурор зобов`язаний довести підстави представництва двох осіб та пов`язаність вимог із захистом державних інтересів. Натомість Рада не здійснює безпосе-реднє управління Комунальним підприємством (оскільки такі органи чітко визначені законом), а лише реалізує повноваження власника переданого підприємству майна. Також нормами ГК Украї-ни не передбачено можливості відповідною радою стягувати збитки, які виникли у процесі господ-дарської діяльності комунального підприємства. Вінницька районна рада не має повноваження втручатись у господарські правовідносини, здійснюючи контрольні або наглядові повноваження при виконані окремого господарського договору (Договір №345 від 10.09.2019 щодо капітального ремонту (утеплення стін та заміна покрівлі) нерухомого майна: будівлі Центральної районної клі-нічної лікарні по Хмельницькому шосе, 92 у м.Вінниці (II черга). Між Радою та Товариством від-сутні договірні зобов`язання. Отже, на переконання суду першої інстанції, Прокурором не доведе-но наявності у відповідного органу місцевого самоврядування компетенції щодо пред`явлення вимог внаслідок неналежного виконання договірних зобов`язань. Саме лише посилання на перера-хування Відповідачу бюджетних коштів є недостатнім для здійснення такого представництва. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав представництва інтересів держави в особі Комунального підприємства «Вінницька центральна районна клінічна лікарня» Вінницької районної ради, оскільки ст.23 Закону України «Про прокуратуру» не містить повнова-жень прокурора здійснювати представництво інтересів комунальних підприємств, якими укладено господарські договори як рівними учасниками господарських правовідносин.

Перевіривши додержання судом першої інстанції норм процесуального права, апеляційний суд вважає, що скарга обґрунтована і підлягає задоволенню, з огляду на наступне:

Предметом даної скарги є підставність звернення Прокурора в інтересах органу місцевого самоврядування та комунального підприємства.

Відповідно до ч.1 ст.5 ГПК України, здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси фізичних і юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.

Кожна особа, в силу ч.1 ст.15 Цивільного кодексу України (надалі в тексті - ЦК України) - має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кож-на особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способи захисту цивільних прав та інтересів визначені частиною 2 статті 16 ЦК України.

Переглядаючи оскаржувану ухвалу, колегія суддів приймає до уваги, що відповідно до час-тинами 3-5 ст.53 ГПК України - у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за ново-виявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені зако-ном підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійнювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування по-ложень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звер-татись до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набу-ває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах дер-жави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, заз-начений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Переглядаючи ухвалу в межах апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що за змістом ч.2 ст.2 ЦК України - одним з учасників цивільних відносин є держава Україна, яка в силу статей 167, 170 ЦК України набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені зако-ном.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь проку-рора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Фран-ції» (F.W. v. France) від 31.03. 2005, заява 61517/00, пункт 27). Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Росій-ської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява №42454/02, пункт 35) ЄСПЛ зазначає, що сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій гро-мадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачі-паються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003р. №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою пересліду-вання осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провад-ження, зміст п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва проку-рором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад пра-восуддя.(пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції закону ста-ном на час подання позову до суду, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самовряду-вання чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повнова-ження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується проку-рором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво про-куратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституцій-ний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських това-риств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтере-си не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позо-вом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Водночас Конституція України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Колегія суддів вважає, що у даній справі Прокурор обґрунтував наявність «інтересів дер-жави», які на його думку полягають в порушенні законності в бюджетній сфері.

Колегія суддів зауважує, що за наслідками розгляду справи №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 вирішила виключну правову проблема щодо таких питань: 1) чи повинен прокурор доводити бездіяльність компетентного органу або ж достатньо простого посилання на таку бездіяльність у позові при обґрунтуванні підстав для представництва; 2) якими доказами прокурор має доводити бездіяльність компетентного органу; 3) чи зобов`язаний прокурор перед зверненням до суду з`ясовувати причини бездіяльності такого органу або ж дос-татньо доведення самого факту бездіяльності без зазначення і доведення суду її причин.

У вказаній справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновків, що відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси дер-жави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повнова-ження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому стат-тею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів дер-жави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незакон-но вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів дер-жави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентно-го органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отриман-ня повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причи-ни такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для пред-ставництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокуро-ра такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскар-ження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Колегія суддів зауважує, що нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній пове-дінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держа-ви, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином - виявляється в активній поведінці (сукуності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність - захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійс-нення процесуальних прав позивача.

Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держа-ви. Верховний Суд в постанові від 15.09.2020 у даній справі №906/282/20 звернув увагу, що захи-щати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не проку-рор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимо-гам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою для представництва інтересів держави в особі Районної ради та Районної лікарні є те, що розпоряджаючись бюджетними коштами, остання без-підставно перерахувала Товариству 220 904 грн. 47 коп. за роботи, які фактично виконані не були, чим порушено вимоги ст.ст.22,509,526,530,599,611,629,837,875,882 ЦК України, ст.ст.20, 193 ГК України, а також умови п.п.2.1,3.1,4.1,5.1,6,6.1.1,6.1.2,6.3 Договору. Зазначені порушення завдали збитків державі та спричинили необґрунтовані витрати з державного бюджету. Звернення проку-рора до суду в спірних правовідносинах спрямоване саме на задоволення суспільної потреби у від-новленні законності при вирішенні суспільно значимого питання щодо обґрунтованого викорис-тання та повноти повернення безпідставно сплачених бюджетних коштів, з урахуванням принципу справедливої рівноваги між суспільними інтересами та необхідністю дотримання закону. Оскільки Позивачами у справі не вжито належних заходів для усунення зазначених порушень в межах своїх повноважень, що свідчить про усвідомлену пасивну поведінку щодо контролю за ефективним та раціональним використанням бюджетних коштів - прокурор уповноважений вжити заходів пред-ставницького характеру у відповідності до ст.23 Закону України «Про прокуратуру».

Переглядаючи оскаржувану ухвалу, колегія суддів зауважує, що підставою для представ-ництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва. У такому випадку суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушен-ня інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтере-сам за захистом до суду не звернувся.

При цьому, відповідно до Рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 у справі №3-рп/99 прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави. Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», потрібно розумі-ти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування.