РІШЕННЯ

Іменем України

21 січня 2021 року

Київ

справа №9901/123/20

адміністративне провадження №П/9901/123/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

головуючого - Радишевської О.Р.,

суддів - Губської О.А., Кашпур О.В., Смоковича М.І., Уханенка С.А.,

за участю:

секретаря судового засідання: Волощука В.В.,

представника позивача: Спектора Ю.І.,

представника відповідача, третьої особи: Долгова Ю.В.

розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд першої інстанції адміністративну справу за позовом Громадської організації «Всеукраїнське об`єднання сільських голів, депутатів сільрад і селян «Порятунок села» до Верховної Ради України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Апарату Верховної Ради України - про зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Громадська організація «Всеукраїнське об`єднання сільських голів, депутатів сільрад і селян «Порятунок села» (далі - позивач, ГО «Порятунок села») звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Апарату Верховної Ради України (далі - третя особа, Апарат ВРУ) - з вимогою зобов`язати ВРУ привести у відповідність інформацію на офіційному веб-сайті ВРУ (веб-порталі (https://rada.gov.ua/) про чинність Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» №1286-XII від 03 липня 1991 року шляхом розміщення такої інформації: «Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» №1286-XII від 03 липня 1991 року є чинним».

ІІ. Процесуальні дії у справі

2. Ухвалою Верховного Суду від 12 травня 2020 року відкрито провадження в справі №9901/123/20 та призначено її до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

3. 01 червня 2020 року до Верховного Суду від ВРУ та Апарату ВРУ надійшли відзив та пояснення на позовну заяву.

ІІІ. Аргументи сторін

4. На обґрунтування позовної заяви позивач зазначив, що звернувся до ВРУ зі зверненням, у якому пропонував виправити на офіційному веб-сайті ВРУ недостовірну інформацію про втрату чинності Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 року №1286-ХІІ (далі - Закон №1286-ХІІ), задовольнити яку відповідач протиправно відмовився.

5. Мотивуючи необхідність унесення указаних виправлень, позивач зазначає, що інформація про втрату чинності Законом №1286-ХІІ суперечить висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 жовтня 2019 року у справі №826/17872/18, відповідно до яких з дня прийняття Конституційним Судом України рішення від 26 квітня 2018 року у справі №4-р про визнання неконституційним Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 06 листопада 2012 року №5475-VI (далі - Закон №5475-VI) відновив свою дію Закон №1286-ХІІ.

6. Позивач уважає, що розміщена на офіційному веб-сайті ВРУ недостовірна інформація про втрату чинності Законом №1286-ХІІ порушує його точне право знати свої права та обов`язки, захист яких неможливий без унесення відповідних виправлень.

7. Відповідач проти позову заперечив. У відзиві на позовну заяву відповідач зазначив, що Закон №1286-ХІІ утратив чинність у зв`язку з набранням чинності Законом №5475-VI. Водночас, визнаючи неконституційним Закон №5475-VI, Конституційний Суд України у рішенні від 26 квітня 2018 року у справі №4-р не зазначив про відновлення дії Закону №1286-ХІІ.

8. З урахуванням викладеного відповідач уважає, що доводи позивача про розміщення на офіційному веб-сайті ВРУ недостовірної інформації про чинність Закону №1286-ХІІ є необґрунтованими.

9. Відповідач також уважає, що позовна заява не містить посилань на конкретні індивідуальні права позивача, порушені ВРУ, на захист яких поданий цей позов, що, на думку відповідача, є самостійною підставою для відмови позивачеві у задоволенні його вимог.

10. Апарат ВРУ підтримав правову позицію відповідача та надав тотожні за змістом пояснення щодо позовної заяви та її підстав.

IV. Установлені судом фактичні обставини справи

11. 28 листопада 2012 року набрав чинності Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 06 листопада 2012 №5475-VI, пунктом 4 розділу XIII «Прикінцеві положення» якого визнано нечинним з дня офіційного оприлюднення Закону №5475-VI Закон №1286-ХІІ.

12. Рішенням Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про всеукраїнський референдум» визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року №5475-VI зі змінами.

13. У цьому ж рішення зазначено, що Закон №5475-VI зі змінами, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

14. Судом установлено, що 30 січня 2020 року ГО «Порятунок села» звернулося до ВРУ із зверненням, у якому пропонувало привести у відповідність інформацію про чинність Закону №1286-ХІІ на офіційному веб-сайті ВРУ шляхом розміщення інформації такого змісту: «Закон №1286-ХІІ відновив свою дію з дати прийняття рішення Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року у справі №4-р».

15. Як на підставу для внесення таких змін у зверненні містилося посилання на висновки Верховного Суду, викладені ним у постанові від 25 жовтня 2019 року у справі №826/17872/18, відповідно до яких з дня прийняття Конституційним Судом України рішення від 26 квітня 2018 року у справі №4-р про визнання неконституційним Закону №5475-VI відновив свою дію Закон №1286-ХІІ.

16. Розглянувши вказане звернення, Апарат ВРУ листом від 14 лютого 2020 року №07/08-77 повідомив позивача про те, що підстав для унесення виправлень до інформації про стан (чинність) Закону №1286-ХІІ немає, адже, визнавши неконституційним Закон №5475-VI, Конституційний Суд України в рішенні від 26 квітня 2018 року у справі №4-р не зазначив про відновлення дії Закону №1286-ХІІ.

17. Уважаючи, що інформація, розміщена на офіційному веб-сайті ВРУ, про втрату чинності Законом №1286-ХІІ порушує його права, позивач звернувся до суду.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

18. Відповідно до статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

19. Діяльність Конституційного Суду України ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов`язковості ухвалених ним рішень i висновків.

20. Статтею 152 Конституції України передбачено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

21. Згідно з статтею 153 Конституції України порядок організації та діяльності Конституційного Суду України, статус суддів Суду, підстави і порядок звернення до Суду, процедура розгляду ним справ і виконання рішень Суду визначаються Конституцією України та законом.

22. Відповідно до статті 1 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017 року №2136-VIII (далі - Закон №2136-VIII) Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.

23. Згідно з статтею 83 Закону №2136-VIII Суд ухвалює рішення, надає висновки, постановляє ухвали, видає забезпечувальні накази. Акти з питань, не пов`язаних із конституційним провадженням, Суд ухвалює у формі постанови.

24. Пунктом 1 частини першої статті 84 Закону №2136-VIII передбачено, що Велика палата за результатами розгляду справ за конституційними поданнями щодо конституційності законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та щодо офіційного тлумачення Конституції України, а також за результатами розгляду справ за конституційними скаргами у разі відмови Сенату в розгляді справи за конституційною скаргою на розсуд Великої палати ухвалює рішення.

25. Відповідно до статті 91 Закону №2136-VIII закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

26. Статтею 97 Закону №2136-VIII передбачено, що суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

29. Питання практичної реалізації особою наданого їй Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян, відповідно до їх статуту, пропозиції про поліпшення їхньої діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів урегульовано Законом України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР (далі - Закон №393/96-ВР).

30. Відповідно до частини першої статті 3 Закону №393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

31. Частиною другою статті 3 Закону №393/96-ВР передбачено, що пропозиція (зауваження) - це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

32. Відповідно до частини першої статті 7 Закону №393/96-ВР звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.

33. Згідно з частиною першою статті 14 Закону №393/96-ВР органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.

VI. Оцінка Суду

34. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

35. Отже, за своїм юридичним змістом, втрата чинності актом - це визнання в установленому законодавством порядку недійсним акта на майбутнє. Тобто, нормативно-правовий акт, визнаний неконституційним, втрачає чинність не раніше прийняття Конституційним Судом України відповідного рішення.

36. У контексті викладеного Суд зазначає, що наслідки дії неконституційної норми пунктом 4 розділу XIII «Прикінцеві положення» Закону №5475-VI (щодо визнання нечинним Закону №1286-XII, які настали до моменту визнання її нечинною, зберігаються і після визнання її неконституційною у відповідному рішенні Конституційного Суду України.

37. Отже, аналіз викладених положень Конституції України та Закону №2136-VIII дають підстави для висновку, що за загальним правилом визнання нормативно-правового акта неконституційним, що має наслідком втрату ним чинності, не поновлює дію нормативно-правових актів, які ним (неконституційним НПА) визнані нечинними.

38. Водночас за змістом статті 97 Закону №2136-VIII Конституційний Суд України у своєму рішенні може встановити порядок і строки його виконання.

39. Однією з форм реалізації Конституційним Судом України таких повноважень є поновлення раніше чинного правового регулювання.

40. Відновлення чинності попередньої редакції норм законів, поряд з повноваженнями щодо відтермінування на підставі частини другої статті 152 Конституції України, статті 91 Закону №2136-VIII втрати чинності законом, що визнаний неконституційним, є правовим засобом усунення прогалин у законодавстві, що можуть виникнути унаслідок прийняття Конституційним судом України рішення про визнання таким, що не відповідає конституції (є неконституційним) закону.

41. У такий спосіб Конституційний Суд України забезпечує пропорційність між метою конституційного контролю і наслідками його рішень, зменшує їхній негативний вплив, зумовлений утворенням суттєвих прогалин у праві.

42. Отже, про відновлення дії попереднього правового регулювання має бути безпосередньо зазначено у рішенні Конституційного Суду України.

43. На користь висновку про необхідність прямого зазначення Конституційним Судом України про відновлення дії попередньої норми (її редакції) чи закону в цілому є його рішення від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України), від 03 червня 2013 року №3-рп/2013 (справа щодо змін умов виплати пенсій і щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці), від 08 червня 2016 року №4-рп/2016 (справа про щомісячне довічне грошове утримання суддів у відставці), від 17 липня 2018 року №6-р/2018, від 04 грудня 2018 року № 11-р/2018, від 18 грудня 2018 року №12-р/2018.

44. Так, у мотивувальній частині рішення від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 Конституційний Суд України зазначив, що «…виходить з того, що визнання неконституційним Закону № 2222 [«Про внесення змін до Конституції України» від 08грудня 2004 року №2222-IV] у зв`язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом № 2222. Це забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України».

45. У мотивувальній частині рішення від 03 червня 2013 року №3-рп/2013 Конституційний Суд України визначив порядок його виконання, відповідно до якого: (1) підлягають застосуванню частини перша, друга статті 138 Закону №2453 [«Про судоустрій і статус суддів» від 07 липня 2010 року №2453-VI] у редакції Закону № 3668 [Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи від 08 липня 2011 року №3668-VI] як такі, що не суперечать Конституції України; (2) частина третя статті 138 Закону № 2453 у редакції Закону № 3668, яка суперечить Конституції України‚ не підлягає застосуванню як така, що втратила чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Натомість підлягає застосуванню частина третя статті 138 Закону № 2453 в редакції до змін, внесених Законом № 3668.

46. У рішенні від 08 червня 2016 року №4-рп/2016 Конституційний Суд України зазначив, що: «визнання такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положень частини третьої, абзаців першого, другого, третього, четвертого та першого, другого речень абзацу шостого частини п`ятої статті 141 Закону № 2453 ["Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року № 2453-VI] в редакціях Закону № 213 ["Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року № 213-VIII], Закону № 911 ["Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 24 грудня 2015 року № 911-VIII] може призвести до виникнення прогалини у сфері законодавчого регулювання виплати щомісячного довічного грошового утримання суддів. Конституційний Суд України вважає за необхідне вказати, що застосуванню підлягають положення частин третьої, п`ятої статті 141 Закону № 2453 у редакції Закону № 192, тобто положення Закону №2453 до внесення до нього змін Законом № 213, Законом № 911».

47. У рішенні від 17 липня 2018 року №6-р/2018 Конституційний Суд України визначив такий порядок його виконання: «стаття 53 (крім її назви) Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року №796-XII у редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року №76-VIII втратила чинність та не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Застосуванню підлягає стаття 53 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року №796-XII у редакції до внесення змін Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року №76-VIII».

48. У рішенні від 04 грудня 2018 року № 11-р/2018 Конституційний Суд України зазначив, що: «Це положення [частини третьої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VI у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року №192-VIII, визнане неконституційним] підлягає застосуванню у його первинній редакції, а саме: <…>».

49. У рішенні від 18 грудня 2018 року №12-р/2018 Конституційний Суд України зазначив, що: «у зв`язку з тим, що абзац другий підпункту 1, абзац другий підпункту 2, абзаци другий, третій, четвертий підпункту 3 пункту 9 розділу I Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, згідно з якими виключено окремі положення Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII зі змінами, втрачають чинність через три місяці з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення, застосуванню підлягатимуть пункти 7, 16 частини першої статті 14, пункти 7, 18 частини першої статті 15, пункти 6, 15, 16 частини першої статті 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року №3551-XII у редакції до внесення змін Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII.

50. Аналіз практики застосування Конституційним Судом України положень статті 97 Закону №2136-VIII та частини другої статті 70 попередньої редакції Закону України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР (втратила чинність 03 серпня 2017 року), дає підстави для висновку, що визнання певного нормативно-правового акта такими, що не відповідає Конституції України (неконституційними) не є підставою для автоматичного відновлення дії його попередньої редакції. Саме Конституційний Суду України відповідно до статті 97 Закону №2136-VIII (частини другої статті 70 Закону № 422/96-ВР), залежно від характеру правовідносин, змісту рішення, істотності прогалини, що може виникнути у зв`язку з визнання неконституційним нормативно-правого акта, тощо може вирішити питання про відновлення чинності його попередньої редакції.

51. Повертаючись до обставин цієї справи, Суд зазначає, що рішенням Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про всеукраїнський референдум» визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року №5475-VI зі змінами. Зазначено, що Закон №5475-VI зі змінами, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

52. Водночас Конституційний Суд України в рішенні від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 не відновлював дію Закону №1286-ХІІ.

53. У свою чергу ВРУ також не приймала законів щодо відновлення дії Законом №1286-ХІІ.

54. З урахуванням викладеного підстави для унесення змін до інформації про чинність Закону №1286-ХІІ на офіційному веб-сайті ВРУ відсутні.

55. Щодо аргументів позивача про те, що висновок про відновлення чинності Закону №1286-ХІІ був висловлений Верховним Судом у його постановах від 25 жовтня 2019 року у справі №826/17872/18, від 17 квітня 2020 року у справі №60/7678/19, Суд зазначає таке.

56. Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

57. Предметом справ, на які посилається позивач, були постанови Центральної виборчої комісії про перші вибори депутатів відповідних сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, оцінку яким Верховний Суд надавав, застосовуючи положення Законів України «Про центральну виборчу комісію», «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

58. Суд зазначає, що в цій справі спірні правовідносини виникли під час реалізації позивачем свого права на звернення до ВРУ з пропозицією, а тому висновки Верховного Суду щодо застосування окремих положень Законів України «Про центральну виборчу комісію», «Про добровільне об`єднання територіальних громад» до спірних правовідносин застосуванню не підлягають.

59. За таких обставин Суд не знаходить підстав для задоволення позову.

VІІ. Судові витрати

60. З огляду на ухвалення судом рішення про відмову у задоволенні позову, за відсутності доказів понесення судових витрат відповідачем, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

61. Керуючись статтями 241-246, 250, 255, 262, 266 КАС України, Суд

ВИРІШИВ:

62. У задоволенні адміністративного позову Громадської організації «Всеукраїнське об`єднання сільських голів, депутатів сільрад і селян «Порятунок села» до Верховної Ради України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Апарату Верховної Ради України - про зобов`язання вчинити дії відмовити.

63. Судові витрати не розподіляються.

64. Рішення Верховного Суду як суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку апеляційну скаргу не було подано.

65. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

66. Апеляційна скарга на судове рішення Верховного Суду подається безпосередньо до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів із дня його проголошення.

67. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справу розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

68. Повний текст судового рішення складено 25 січня 2021 року.

Головуючий суддя: О.Р. Радишевська

Судді: О.А. Губська

О.В. Кашпур

М.І. Смокович

С.А. Уханенко