УХВАЛА

18 січня 2021 року

Київ

справа № 640/18992/20

адміністративне провадження № П/9901/331/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Соколова В. М.,

суддів: Білак М. В., Губської О. А., Загороднюка А. Г., Калашнікової О. В.,

за участю:

секретаря судового засідання Совяк-Круковського М. В.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника відповідача Лаптієва А. М.,

розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовом голови Громадської організації «Народ України проти корупції» ОСОБА_1 до Верховної Ради України про скасування постанови від 17 липня 2020 року № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» і

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2020 року голова Громадської організації «Народ України проти корупції» (далі - ГО «Народ України проти корупції») ОСОБА_1 (далі альтернативно - голова ГО «Народ України проти корупції», ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, відповідач) про скасування постанови від 17 липня 2020 року № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» (далі - Постанова № 807-IX).

Стислий виклад позиції позивача та заперечень відповідача

Позов мотивований тим, що при прийнятті Постанови № 807-IX відповідач не встановив меж новоутворених районів, а також постановив, що до новоутворених районів входять сільські, селищні та сільські територіальні громади, які затверджені Кабінетом Міністрів України. Водночас постановами Уряду затверджувалися перспективні плани формування територій об`єднаних територіальних громад (далі - ОТГ) згідно із Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», прийняті обласними радами. Однак, відповідно до статті 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. При цьому про ОТГ у Конституції України не зазначено. Тобто задля внесення до системи адміністративно-територіального устрою ОТГ потрібно внести відповідні зміни до Основного Закону. З огляду на це позивач уважає, що Постанова № 807-IX не відповідає статтям 19, 133 Конституції України та статті 174 Земельного кодексу України.

Також позивач указує на невідповідність Постанови № 807-IX положенням статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації», статті 7 Закону України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад», статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» у частині порушення ВРУ порядку оприлюднення та прийняття зазначеного нормативно-правового акта. Крім того позивач зазначає, що Кабінет Міністрів України затвердив розроблені обласними радами перспективні плани формування територій ОТГ, не маючи відповідних паспортів спроможних територіальних громад, що суперечить постанові Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад».

У відзиві на позовну заяву представник відповідача заперечує проти позовних вимог та просить відмовити у їх задоволенні, мотивуючи це тим, що положеннями статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено оскарження актів ВРУ на предмет законності, натомість у позові голова ГО «Народ проти корупції» ОСОБА_1 наголошує на неконституційності оскаржуваної ним Постанови парламенту. Водночас при розгляді та прийнятті законів та інших правових актів ВРУ не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності, що дає підстави дійти висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання неконституційною оскаржуваної Постанови. Невідповідність актів ВРУ нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства, а тому вважає, що провадження у цій справі підлягає закриттю.

Стосовно інших доводів позивача представник ВРУ указує, що у пункті 7-1 розділу V «Прикінцевих та перехідних положень» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України. 17 липня 2020 року на пленарному засіданні ВРУ було розглянуто проект Постанови № 3650, внесеної за поданням суб`єкта права законодавчої ініціативи - Кабінету Міністрів України та прийнято Постанову № 807-ІХ. Текст Постанови не містить терміну об`єднані територіальні громади, на чому наголошує позивач. Натомість законодавець використав терміни, які закріплені у статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - адміністративний центр територіальної громади та територія територіальної громади. Додатково представник відповідача зазначив, що проєкт Постанови № 3650 був зареєстрований в Апараті ВРУ 15 червня 2020 року та оприлюднений на сайті парламенту, і знаходився у загальному доступі більше ніж 20 робочих днів.

Також представником відповідача до Верховного Суду подано клопотання про закриття провадження у справі, в обґрунтування якого зазначено, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статті 5, статті 19 та частини першої статті 266 КАС України у взаємозв`язку слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) повноваження. Разом із тим участь ВРУ у вирішенні питання адміністративно-територіального устрою України є юридичною формою реалізації її законодавчих повноважень у сфері конституційних правовідносин. Ураховуючи, що у даному випадку ВРУ, приймаючи Постанову № 807-ІХ, не виконувала владних управлінських функцій, а реалізувала свої повноваження з питань, віднесених до її компетенції як єдиного законодавчого органу, то наявні підстави для закриття провадження у справі, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. При цьому представник відповідача зазначає, що відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, неодноразово висловленої у судових рішеннях, поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у світлі частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

На клопотання про закриття провадження у справі ОСОБА_1 подав заперечення, у яких указує на те, що у цій справі позивач не є суб`єктом конституційного звернення у розумінні статей 50, 55, 56 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України». Позивач звернувся до суду з позовом про скасування постанови ВРУ як такої, що не відповідає Конституції України та переліченим у позові законам України, а не з конституційною скаргою про перевірку постанови парламенту на відповідність Конституції чи законам України. Саме собою обґрунтування позову невідповідністю Постанови № 807-ІХ положенням Конституції України не є достатньою підставою для віднесення справи до конституційної юрисдикції. Зважаючи на форму звернення до суду, суб`єктний склад учасників справи, предмет і підстави позову, дана справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства згідно з статтею 266 КАС України, а тому підстави для задоволення клопотання про закриття провадження у справі відсутні.

У додаткових поясненнях голова ГО «Народ України проти корупції» ОСОБА_1 наголосив, що згідно з частиною першою статті 140 Конституції України та її офіційного тлумачення первинним суб`єктом місцевого самоврядування визначено територіальну громаду як жителів села, селища та міста чи як добровільне об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл. При цьому цією правовою нормою не передбачено такого суб`єкта місцевого самоврядування як ОТГ жителів кількох селищ, міст. Законом не може бути визначено інших суб`єктів місцевого самоврядування та інших одиниць адміністративно-територіального строю, крім передбачених Конституцією України. Не спростовує вказаного й передбачення добровільних ОТГ сіл, селищ, міст у Законі України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», оскільки виходячи з принципу верховенства права, прийняті органами державної влади нормативно-правові акти, у тому числі парламентом, повинні відповідати та не можуть змінювати чи доповнювати Конституцію України.

Процесуальні дії у справі

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 серпня 2020 року позовну заяву голови ГО «Народ України проти корупції» ОСОБА_1 передано на розгляд Верховного Суду за територіальною юрисдикцією (підсудністю).

Ухвалою від 9 листопада 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив провадження в адміністративній справі № 640/18992/20 та призначив її до розгляду у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін за правилами спрощеного позовного провадження на 7 грудня 2020 року о 15 год 30 хв.

У судовому засіданні 7 грудня 2020 року Судом оголошено перерву до 21 грудня 2020 року.

21 грудня 2020 року у судовому засіданні Суд, відповідно до вимог частин четвертої та п`ятої статті 264 КАС України, зобов`язав ВРУ забезпечити публікацію інформації про оскарження Постанови № 807-ІХ із наданням відповідних доказів у термін до 18 січня 2021 року. У зв`язку з цим, а також неявкою позивача у судове засідання, розгляд справи було відкладено на зазначену дату.

У судовому засіданні 18 січня 2021 року представником відповідача надано Суду докази виконання протокольної ухвали від 21 грудня 2020 року, а саме примірник газети «Голос України» (випуск від 5 січня 2021 року № 1 (7501), у якому опубліковано інформацію про розгляд справи щодо оскарження Постанови № 807-ІХ.

Крім того у судовому засіданні представник відповідача заявив клопотання про закриття провадження у справі, оскільки вважає, що даний спір підпадає під юрисдикцію Конституційного Суду України та не може бути розглянутий за правилами КАС України.

Позивач заперечив проти заявленого клопотання та просив Верховний Суд направити до Конституційного Суду України подання щодо відповідності оскаржуваної у цій справі Постанови ВРУ положенням Конституції України.

Застосування норм права та мотиви ухваленого рішення

Верховний Суд, заслухавши доводи представника ВРУ щодо заявленого клопотання та надані їм на противагу аргументи позивача, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними і допустимими доказами, дійшов наступних висновків.

Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів, які мають своїм завданням справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Частиною першою статті 5 КАС України закріплено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1- 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Питання предметної юрисдикції адміністративних судів унормовано, серед іншого, статтею 19 КАС України, за приписами частини першої якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У частині другій цієї ж статті визначено перелік справ, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, зокрема такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ.

Аналіз наведених приписів процесуального закону дає підстави для висновку, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови ВРУ, її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема ВРУ, і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є характер спірних правовідносин.

Основним Законом України гарантовано здійснення народом влади також через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5).

За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі №1-21/2003 визначено, що основною формою діяльності ВРУ є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень ВРУ, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.

Під терміном «рішення» ВРУ, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.

Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення ВРУ у формі законів, постанов тощо, які приймаються ВРУ визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

Таким чином, Основний Закон України закріплює за Верховною Радою України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку Верховна Рада України здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні, шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.

У Рішенні від 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004 Конституційний Суд України вказав, що за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).

До повноважень Верховної Ради України пункт 29 статті 85 Конституції України відносить утворення і ліквідацію районів, встановлення і зміну меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

Конституційний Суд України у мотивувальній частині Рішення від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 у справі № 1-39/2001 визначив, що під термінами «район», що використовується в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в частині першій статті 133, частині п`ятій статті 140, частині першій статті 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частині першій статті 2 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом.

Водночас у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.

Таким чином, оскільки голова ГО «Народ України проти корупції» ОСОБА_1 оскаржує Постанову № 807-IX насамперед з підстав її невідповідності приписам Конституції України, у тому числі щодо дотримання конституційної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка оскаржуваної постанови ВРУ не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.

При цьому конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, а незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання.

Ураховуючи, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, не виконував владних управлінських функцій, а реалізував свої повноваження з питань, віднесених до його компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 16 грудня 2020 року у справі № 9901/276/20.

Одночасно з викладеним колегія суддів дослідила доводи позивача про можливість звернення Верховного Суду до Конституційного Суду України з поданням щодо відповідності положенням Конституції України (конституційності) оскаржуваної у цій справі Постанови ВРУ та зазначає таке.

Частиною першою статті 52 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» передбачено, що відповідно до Конституції України суб`єктами права на конституційне подання є: Президент України, щонайменше сорок п`ять народних депутатів України, Верховний Суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Згідно з пунктом 5 частини другої статті 36 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII Верховний Суд звертається до Конституційного Суду України щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України. Рішення про звернення до Конституційного Суду України з питань конституційності законів та інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України приймає Пленум Верховного Суду (пункт 5 частини другої статті 46 цього Закону).

У статті 7 КАС України закріплено, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

Отже, звернення Верховного Суду до Конституційного Суду України з поданням щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України супроводжується відповідною законодавчо визначеною процедурою. Водночас, ані наведені законодавчі акти, ані процесуальний закон не передбачають можливості прийняття Верховним Судом рішення про звернення до Конституційного Суду України на стадії вирішення клопотань під час судового розгляду справи.

З огляду на це вищезазначені доводи позивача є необґрунтованими.

За приписами пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Беручи до уваги суть права та інтересу, за захистом якого звернувся позивач, зміст заявлених позовних вимог, характер спірних правовідносин та їх правове регулювання, Верховний Суд вважає, що провадження у справі підлягає закриттю, оскільки даний спір не підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

При цьому, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.

Керуючись статтями 238, 241- 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

1. Клопотання Верховної Ради України про закриття провадження у справі - задовольнити.

2. Закрити провадження у справі № 640/18992/20 за позовом голови Громадської організації «Народ України проти корупції» ОСОБА_1 до Верховної Ради України про скасування постанови від 17 липня 2020 року № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів».

Ухвала набирає законної сили у порядку, визначеному статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України, і може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту.

Повний текст ухвали виготовлено 20 січня 2021 року.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

В. М. Соколов

М. В. Білак

О. А. Губська

А. Г. Загороднюк

О. В. Калашнікова ,

Судді Верховного Суду