ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/24512/20 Головуючий у І інстанції - Чудак О.М.

Суддя-доповідач - Мельничук В.П.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,

при секретарі: Черніченко К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Національного антикорупційного бюро України, в якій просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення директора Національного антикорупційного бюро України № 13/17772-01 від 01.09.2020;

- зобов`язати Національне антикорупційне бюро України провести службове розслідування стосовно працівників Національного антикорупційного бюро України, які здійснювали та/або здійснюють досудове розслідування у кримінальних проведеннях № 52018000000000636 від 26.09.2017 та № 52020000000000309 від 07.05.2020, зокрема:

- детектива Національного бюро Четвертого відділу детективів Третього підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України Потребчука Олександра Ігоровича;

- детектива Національного бюро Четвертого відділу детективів Третього підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України Перетятько Дмитра Володимировича.

В обґрунтування заявлених позовних вимог вказано на порушення норм кримінального процесуального законодавства України детективами Національного антикорупційного бюро України при здійсненні досудового розслідування відносно Позивача у кримінальних провадженнях № 52018000000000636 від 26.09.2017 та № 52020000000000309 від 07.05.2020.

Ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 жовтня 2020 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, оскільки спір у справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 жовтня 2020 року та направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В апеляційній скарзі Позивач посилається на порушення суддею суду першої інстанції норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.

Зокрема, Позивач зазначає, що суддя суду першої інстанції, внаслідок, неправильного тлумачення норми ч. 1 ст. 2, ст. 5 КАС України, не правильно з`ясував предмет його адміністративного позову, у зв`язку з чим, допустив неправильне застосування норм передбачених ст. 19 КАС України, що призвело до неправильного вирішення питання про предметну підсудність порушеного публічно правового спору.

Національним антикорупційним бюро України подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги на ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 жовтня 2020 року, з посиланням на те, що оскаржувана ухвала відповідає нормам чинного законодавства.

Крім того, вказано, що оскарження дій/рішень детектива Національного бюро, вчинених під час здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні (у тому числі, пов`язаних з міжнародним співробітництвом), здійснюється у порядку, визначеному КПК України, і в силу норм законодавства не може бути предметом оскарження в адміністративному суді.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суддя суду першої інстанції виходив з того, що заявляючи вимоги про визнання протиправним та скасування рішення директора Національного антикорупційного бюро України № 13/17772-01 від 01.09.2020 та зобов`язання Національне антикорупційне бюро України провести службове розслідування стосовно працівників Національного антикорупційного бюро України, які здійснювали та/або здійснюють досудове розслідування у кримінальних проведеннях № 52018000000000636 від 26.09.2017 та № 52020000000000309 від 07.05.2020, Позивач діє як учасник кримінального провадження, права і обов`язки якого визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді, а оскарження такого рішення та вимоги про зобов`язання вчинити дії здійснюється за правилами Кримінально процесуального кодексу України.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком судді суду першої інстанції, і зазначає про таке.

Згідно з частиною першою статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Частиною першою статті 4 КАС України передбачено, що адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи; а адміністративним судом - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.

Правові основи організації та діяльності Національного антикорупційного бюро України визначає Закон України від 14.10.2014 року № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України».

Згідно з ч. 2 ст. 27 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» до обов`язків підрозділу внутрішнього контролю Національного бюро належать, зокрема:

- запобігання вчиненню правопорушень працівниками Національного бюро згідно з вимогами законів України "Про запобігання корупції" та "Про державну службу";

- здійснення контролю за дотриманням працівниками Національного бюро правил етичної поведінки, конфлікту інтересів, декларування майна, доходів, видатків та зобов`язань фінансового характеру;

- проведення перевірок працівників Національного бюро на доброчесність та моніторингу способу їх життя;

- перевірка інформації, що міститься у зверненнях фізичних та юридичних осіб, засобах масової інформації, інших джерелах, у тому числі отриманої через спеціальну телефонну лінію, сторінку в мережі Інтернет, засоби електронного зв`язку Національного бюро, щодо причетності працівників Національного бюро до вчинення правопорушень;

- проведення службового розслідування стосовно працівників Національного бюро;

- здійснювати оперативно-розшукові заходи та досудове розслідування з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень у діяльності працівників Національного бюро;

- проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на призначення на посади в Національному бюро;

- вжиття заходів щодо захисту працівників Національного бюро, які повідомляють про вчинення протиправних дій чи бездіяльність інших працівників Національного бюро;

- консультування працівників Національного бюро щодо правил етичної поведінки, конфлікту інтересів, декларування майна, доходів, видатків та зобов`язань фінансового характеру.

Згідно пункту 1.1. Положення про Управління внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України, яке затверджене наказом Національного бюро № 142 від 29.11.2019, Управління внутрішнього контролю - це підрозділ внутрішнього контролю, який діє у складі центрального управління НАБУ з метою попередження, виявлення та розслідування правопорушень у діяльності працівників Національного бюро.

Згідно Положення, Управління внутрішнього контролю здійснює: участь у забезпеченні належного функціонування Національного бюро, оптимізації управлінських процесів та дотримання виконавської дисципліни (пункт 2.1.); своєчасне попередження, виявлення і розслідування корупційних та інших правопорушень у діяльності працівників Національного бюро (пункт 2.2.).

Крім того, згідно Положення, Управління внутрішнього контролю забезпечує: перевірку інформації, що міститься у звернення фізичних осіб щодо причетності працівників Національцого бюро до вчинення правопорушень (пункт 3.7.); проведення службового розслідування стосовно працівників Національного бюро (пункт 3.8.); здійснення оперативно-розшукових заходів та досудового розслідування кримінальних правопорушень у діяльності працівників Національного бюро (пункт 3.9.); повідомлення, у разі виявлення інформації про можливе вчинення працівником Національного бюро кримінального правопорушення, Генерального прокурора чи його заступника (пункт 3.20.).

Також, відповідно до п. 2 Інструкції про проведення службового розслідування стосовно працівників Національного антикорупційного бюро України, затвердженої наказом Національного бюро № 4 від 23.10.2015, підставою для проведення службового розслідування є:

- невиконання або неналежне виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі,- підприємству, установі, організацій чи об`єднанню громадян.

- порушення працівником Національного бюро норм кримінального процесуального законодавства України під час проведення досудового розслідування.

- отримання інформації про скоєння інших дій, які уповноважена на призначення службового розслідування особа вважатиме достатніми для його проведення.

Відповідно до п.п. 3, 4 Інструкції про проведення службового розслідування стосовно працівників Національного антикорупційного бюро України службове розслідування відносно працівників Національного бюро проводяться Управлінням внутрішнього контролю Національного бюро.

Рішення про проведення службового розслідування оформлюється наказом Директора Національного бюро.

Колегією суддів встановлено, що 27 серпня 2020 року адвокат Анапріюк Андрій Сергійович , діючи в інтересах ОСОБА_1 , звернувся до керівника Управляння внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України із зверненням про причетність працівників Національного антикорупційного бюро України до вчинення правопорушень, та необхідністю провести службове розслідування стосовно працівників НАБ України, які здійснювали та/або здійснюють досудове розслідування у кримінальних проведеннях № 52018000000000636 від 26.09.2017 та № 52020000000000309 від 07.05.2020 р. Також, просив притягнути до відповідальності працівників Національного антикорупційного бюро України, в разі наявності у їх діях ознак дисциплінарного проступку.

Рішенням директора Національного антикорупційного бюро України А. Ситника № 13/1777-01 від 01.09.2020 року відмовлено у проведенні службового розслідування, у зв`язку із відсутністю підстав для проведення службового розслідування.

Колегія суддів, враховуючи викладені вище вимоги закону, приходить до висновку, що отримавши інформацію про вчинення працівниками Національного антикорупційного бюро України порушення норм кримінального процесуального законодавства України, директор Національного бюро зобов`язаний був вжити заходи щодо перевірки наявності підстав для проведення службового розслідування, яке оформлюється наказом директора Національного бюро.

За результатом службового розслідування дисциплінарна комісія на підставі матеріалів службового розслідування складає висновок про наявність чи відсутність у діях працівника Національного бюро дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності з визначенням рекомендованого виду дисциплінарного стягнення, що передбачено п. 13 Інструкції.

Згідно п. 14 Інструкції на підставі висновку Дисциплінарної комісії, директор Національного бюро приймає рішення про застосування дисциплінарного стягнення. Зазначене рішення може бути оскаржено до суду.

Позивачем обгрунтовано вказано, що Інструкція про проведення службового розслідування стосовно працівників Національного антикорупційного бюро України не містить підстав, які б надавали директору Національного антикорупційного бюро України повноваження відмовити у проведенні службового розслідування, не перевіривши наявну інформацію, підтверджену рішенням суду, яке набрало законної сили.

Отже, приймаючи рішення № 13/17772-01 від 01.09.2020 року про відсутність підстав для проведення службового розслідування Директор Національного антикорупційного бюро України діяв як посадова особа, правомірність дій якого, за даних обставин, може бути перевірена адміністративним судом.

За висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 13 червня 2018 року (справа № 819/362/16), публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» зазначається, що для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб`єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Колегія суддів зазначає, що у спірних правовідносинах Відповідач діяв як суб`єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій у сфері управління діяльністю Національного антикорупційного бюро України, а тому правомірність винесення спірного рішення директора Національного антикорупційного бюро України може бути предметом перевірки в суді адміністративної юрисдикції.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що спір у даній справі є публічно-правовим та підлягає вирішенню за правилами КАС України.

Відтак, з урахуванням наведених норм права, за наслідком розгляду апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що суддя суду першої інстанції неправомірно встановив передбачені п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України підстави для відмови у відкритті провадження в даній справі.

Отже, доводи апеляційної скарги Позивача спростовують висновки судді суду першої інстанції, викладені в ухвалі від 21 жовтня 2020 року та є підставою для її скасування.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суддя суду першої інстанції дійшов неправомірного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню.

При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Відповідно до положень ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Статтею 320 КАС України визначено, що підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи викладене, доводи ОСОБА_1 , викладені в апеляційній скарзі, колегія суддів вважає, що порушення норм процесуального права призвели до помилкового вирішення питання, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню, ухвала суду першої інстанції скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 47, 238, 241, 242, 243, 308, 310, 315, 317, 320, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 жовтня 2020 року - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: І.О. Лічевецький

О.М. Оксененко

Повний текст складено 24.12.2020 року.