ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 808/1214/17

адміністративне провадження № К/9901/17036/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Жука А.В.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №808/1214/17

за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Запорізької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Токмацька місцева прокуратура, про визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року (прийняте у складі головуючого судді - Стрельнікової Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Чепурнова Д.В., суддів: Мельника В.В., Сафронової С.В.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до прокуратури Запорізької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Токмацька місцева прокуратура, в якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Запорізької області №190к від 10 квітня 2017 року в частині звільнення прокурора радника юстиції ОСОБА_1 із займаної посади у зв`язку з відмовою від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури відповідно до вимог частини 5 статті 41 Закону України «Про прокуратуру» та поновити на посаді прокурора в органах прокуратури Запорізької області;

1.2. стягнути з прокуратури Запорізької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 16 травня 2017 року по дату прийняття рішення судом про поновлення на роботі.

2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що його звільнення відбулося з порушенням законодавчо встановленої процедури, оскільки при звільненні йому не було запропоновано всіх вакантних посад, вказує що в статті 51 Закону України «Про прокуратуру» відсутня така підстава для звільнення як відмова прокурора від призначення на вакантну посаду, а тому вважає, що у спірних правовідносинах слід застосовувати положення трудового законодавства, а саме пункт 6 частини 1 статті 36 КЗпП України.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 радник юстиції перебував на посаді керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області.

3.1. Наказом Генеральної прокуратури України від 24 березня 2017 року №55к за неналежне виконання посадових обов`язків керівника місцевої прокуратури, що виразилось у неналежній організації діяльності місцевої прокуратури з питань нагляду у кримінальному провадженні органами Національної поліції, представництва інтересів держави в суді та захисту при виконанні судових рішень, незабезпеченні контролю за веденням та аналізом статистичних даних, інформаційно-аналітичним забезпеченням прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними представництва інтересів держави в суді радника юстиції ОСОБА_1 звільнено із займаної посади керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області.

3.2. Листом прокуратури Запорізької області від 03 квітня 2017 року №11-722вих17 повідомлено ОСОБА_1 про вакантні посади та тимчасово вакантні посади в органах прокуратури Запорізької області, та запропоновано про згоду або відмову обійняти одну із зазначених посад подати письмову заяву до відділу роботи з кадрами прокуратури Запорізької області у встановлений Законом України «Про прокуратуру» строк.

3.3. 04 квітня 2017 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до Прокурора Запорізької області якою повідомив про відмову від запропонованих у листі від 03 квітня 2017 року №11-722вих17 посад та просив надати щорічну оплачувану відпустку тривалістю 30 календарних днів з виплатою допомоги для оздоровлення та соціально-побутових питань в розмірі середньомісячної заробітної плати з наступним звільненням. Відмова позивача від запропонованих посад ґрунтувалась на необхідності переведення на роботу в іншу місцевість.

3.4. Наказом прокурора Запорізької області від 10 квітня 2017 року №190к надано прокурору раднику юстиції ОСОБА_1 невикористану частину щорічної відпустки з наступним звільненням із займаної посади у зв`язку з відмовою від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури відповідно до вимог частини 5 статті 41 Закону України «Про прокуратуру». Останній день відпустки вважається датою його звільнення

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2020 року, в задоволенні позову відмовлено.

4.1. Відмовляючи в задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржуваний наказ прийнято з дотриманням вимог чинного законодавства, не порушуючи прав позивача.

IV. Касаційне оскарження

5. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

5.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає, що при винесенні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 28 січня 2020 року у справі № 800/237/17 щодо застосування Кодексу законів про працю України у подібних правовідносинах.

5.2. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує, що суди не навели обґрунтування відхилення доводів позивача, про те, що його звільнення відповідачем, яке виразилося в односторонньому припиненні трудових відносин, безпосередньо по`вязані з тим, що позивачем раніше було оскаржено в судовому порядку наказ прокурора Запорізької області про притягнення його до дисциплінарної відповідальності № 1 дк від 11 січня 2017 року (справа 808/497/17), а також не зазначили підстави з яких не застосовано до спірних правовідносин норми ст. ст. 9, 43 Конституції України та ст. ст. 4, 5 Конвенції міжнародної організації праці № 158 про припинення трудових відносин з ініціативи роботодавця 1982 року, ратифікованої постановою Верховної Ради України № 3933-ХІІ від 04.02.1994.

5.3. Суди не врахували, що коли нормами спеціального закону не передбачено врегулювання певних правовідносин, зокрема щодо підстав відмови від запропонованих посад у органах прокуратури Запорізької області у зв`язку з тим, що всі вони пов`язані з необхідністю переїзду до іншої місцевості, а гарантії встановлені перед звільненням пунктом 6 частиною 1 статті 36 КЗпП України в тій мірі в якій вони передбачені в загальному законі не забезпечені спеціальним законом № 1697-VІІ, тому загальні норми трудового законодавства повинні застосовуватись при вирішенні даного спору.

5.4. Вказує, що заява позивача від 12.05.207 року в якій він погодився працювати на посаді прокурора Вільнянського відділу Токмацької місцевої прокуратури є реалізацією конституційного права позивача на працю, оскільки саме ця посада була запропонована йому листом № 11-722 від 03.04.2017 року і повинна була розглядатися прокурором області або особою, яка виконує його обов`язки.

5.5. Крім цього зазначає, що без оцінки судів залишено не виконання третьою особою вимог ст. ст. 7,10,12,41,64 Закону України «Про прокуратуру», щодо обов`язку запропонувати позивачу не пізніше одного місяця усі вакантні посади у Токмацькій місцевій прокуратурі Запорізькій області, як органі прокурату в якому позивач обіймав посаду, а лише у разі їх відсутності у іншому органі прокуратури.

5.6. У зв`язку із наведеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

6. У відзиві на касаційну скаргу, відповідач посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

7. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

8.1. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

9. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначені Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (у редакції, чинній на 05 січня 2017 року, далі - Закон №1697-VII).

10. Відповідно до частини першої статті 4 Закону №1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

11. Згідно з приписами частини першої статті 4 Закону №1697-VII функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами. Делегування функцій прокуратури, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається.

12. Згідно з частиною другою статті 15 Закону №1697-VII прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

13. За приписами пункту 11 частини першої статті 39 Закону №1697-VII адміністративними посадами у Генеральній прокуратурі України, регіональних та місцевих прокуратурах (крім посад, зазначених у частинах другій і третій цієї статті) є посада керівника місцевої прокуратури.

14. Порядок звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді визначаються статтею 41 Закону №1697.

15. За приписами частини першої статті 41 Закону №1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України з таких підстав:

1) подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням;

2) переведення на посаду до іншого органу прокуратури (крім адміністративної посади, передбаченої пунктами 1-3 частини третьої статті 39 цього Закону);

3) неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

16. Разом з тим, підпунктом 4 пункту 5-1 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» визначено, що до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу XII «Прикінцеві положення» цього Закону прокурори призначаються на посади та звільняються з посад, у тому числі адміністративних, без рекомендації Ради прокурорів України чи подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів уповноваженими приймати такі рішення особами.

17. Частиною другою статті 41 Закону №1697-VII визначено, що повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі: 1) закінчення строку перебування на адміністративній посаді; 2) звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора.

18. Частиною четвертою статті 41 Закону №1697-VII обумовлено, що звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.

19. За приписами частини п`ятої статті 41 Закону №1697-VII після звільнення прокурора з адміністративної посади або припинення його повноважень на цій посаді він не пізніше одного місяця призначається на одну з вакантних посад у цьому ж органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад переводиться на посаду до іншого органу прокуратури того ж або нижчого рівня за його письмовою згодою. У таких випадках рішення про призначення на посаду приймається керівником відповідного органу прокуратури.

19.1. У разі відмови прокурора від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури або від переведення на посаду до іншого органу прокуратури у зазначений строк прокурор звільняється з посади прокурора.

19.2. До моменту прийняття рішення про призначення прокурора на посаду, переведення на посаду до іншого органу прокуратури або звільнення з посади прокурора повноваження відповідного прокурора зупиняються із збереженням гарантій матеріального, соціального та побутового забезпечення, передбачених законодавством для прокурорів.

20. Статтею 51 Закону України «Про прокуратуру» визначені загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.

20.1. Частиною 1 вказаної статті передбачено, що прокурор звільняється з посади у разі:

1) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я;

2) порушення ним вимог щодо несумісності, передбачених статтею 18 цього Закону;

3) набрання законної сили судовим рішенням про притягнення прокурора до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення, пов`язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" ;

4) неможливості переведення на іншу посаду або відсутності згоди на це у зв`язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі;

5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього;

6) припинення громадянства України або набуття громадянства іншої держави;

7) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням;

8) неможливості подальшого перебування на тимчасово вакантній посаді;

9) ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

VI. Позиція Верховного Суду

21. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

22. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

23. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

24. Як встановлено судами попередніх інстанцій, що після звільнення позивача згідно з наказом Генерального прокурора України від 24 березня 2017 року № 55к з посади керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області, його повноваження як прокурора не припинено.

25. У строк визначений статтею 41 Закону №1697 ОСОБА_1 листом Запорізької прокуратури від 03 квітня 2017 року №11-722вих17 повідомлено про наявні на той час в органах прокуратури Запорізької області вакантні та тимчасово вакантні посади.

26. Разом з тим, заявою від 04 квітня 2017 року позивач відмовився від запропонованих у листі від 03 квітня 2017 року №11-722вих17 посад та просив надати щорічну оплачувану відпустку тривалістю 30 календарних днів з виплатою допомоги для оздоровлення та соціально-побутових питань в розмірі середньомісячної заробітної плати з наступним звільненням.

27. Наказом прокурора Запорізької області від 10 квітня 2017 року №190к прокурору раднику юстиції ОСОБА_1 надано невикористану частину щорічної відпустки по 15 травня 2017 року включно з наступним звільненням із займаної посади у зв`язку з відмовою від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури відповідно до вимог частини 5 статті 41 Закону України «Про прокуратуру». Останній день відпустки вважається датою його звільнення.

28. За наведених обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність порушень з боку відповідача під час винесення оскаржуваного наказу від 10 квітня 2017 року №190к.

29. Суд звертає увагу, що причиною відмови позивача від запропонованих вакантних посад стала необхідність переведення його на роботу в іншу місцевість, про що позивач зазначив у своїй заяві від 04 квітня 2017 року.

30. Спростовуючи доводи позивача з посиланням на постанови Верховного Суду у справах №821/761/17 та №807/211/17 щодо необхідності застосування до спірних правовідносин положення пункту 6 частини 1 статті 36 КЗпП України, якою передбачена така підстава припинення трудового договору як відмова працівника від переведення на роботу в іншу місцевість разом з підприємством, установою, організацією, а також відмова від продовження роботи у зв`язку із зміною істотних умов праці, Верховний Суд погоджується з судами першої та апеляційної інстанцій, що вказана норма застосовується у разі відмови працівника від переведення на роботу в іншу місцевість разом з підприємством, установою, організацією, а також відмови від продовження роботи у зв`язку із зміною істотних умов праці, а тому вона не може бути застосована до спірних правовідносин.

31. У контексті спірних відносин спеціальним законом, яким визначено порядок призначення особи на посаду прокурора і звільнення прокурора із займаної посади є Закон № 1697-VII, норми якого для цих правовідносин є спеціальними у порівнянні із загальними положеннями КЗпП.

32. З матеріалів справи також вбачається, що позивачем 12 травня 2017 року до прокуратури Запорізької області була подана заява в якій він виявив бажання працювати на посаді прокурора Вільнянського відділу Токмацької місцевої прокуратури, яка надійшла до прокуратури 15 травня 2017 року. В цей же день позивачу була надана відповідь в якій повідомлялося, що станом на 15 травня 2017 року у Вільнянському відділу Токмацької місцевої прокуратури вказана посада відсутня, в той же час повідомлялося про наявність тимчасово вакантної посади прокуратора відділу на період відпустки по вагітності та пологам ОСОБА_2 . Від вказаної посади позивач також відмовився.

33. Спростовуючи факт надання відповіді на заяву позивача від 12 травня 2017 року не прокурором області, як єдиною уповноваженою особою на її розгляд, а іншим працівником - начальником відділу роботи з кадрами, що на думку позивача свідчить про порушення відповідачем норм власного Регламенту під час розгляду відповідної зави та як наслідок протиправну відмову відповідача у призначенні позивача на посаду в органах прокуратури Запорізької області, суди першої та апеляційної інстанцій вірно звернули увагу на той факт, що вказана заява була подана позивачем вже після прийняття наказу про його звільнення, та відсутність посади, на якій позивач виявив бажання працювати станом на 15 травня 2017 року, що підтверджується, зокрема, Інформацією щодо вакантних посад у Токмацькій місцевій прокуратурі Запорізької області у період з 25 березня 2017 року по 15 травня 2017 року включно.

34. Відповідачем, в свою чергу, в повному обсязі забезпечено гарантії позивача на працю та вільний вибір роботи у межах встановленого Законом України «Про прокуратуру» особливого порядку призначення прокурорів на посаду, після їх звільнення з адміністративної посади в порядку визначеному статтею 41 вказаного Закону.

35. Оцінюючи наведені в касаційній скарзі доводи позивача щодо неврахування судом апеляційної інстанції рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року у справі №808/944/17, яким встановлено факт протиправності наказу Генерального прокурора України від 24 березня 2017 року № 55к, колегія суддів вважає необхідним зазначити, що предметом розгляду у вказаній справі є звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади, в той час як у даній справі предметом розгляду є звільнення позивача з органів прокуратури відповідно до частини 5 статті 41 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку з відмовою позивача від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури або від переведення на посаду до іншого органу прокуратури, що є непов`язаною підставою для звільнення.

36. З наведеного вбачається, що висновки по справі №808/944/17 не мають істотного значення для вирішення цієї справи.

37. В частині доводів касаційної скарги стосовно посилання на правову позицію викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 січня 2020 року у справі № 800/237/17, Верховний Суд зазначає, що обставини викладені у вказаній постанові Великої Палати Верховного Суду та у цій справі не є аналогічними.

38. За встановлених обставин у справі, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову щодо визнання протиправним та скасування наказу від 10 квітня 2017 року №190к.

39. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

40. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

41. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

42. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

43. Згідно з статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

44. З урахуванням викладеного, зважаючи на приписи статей 349, 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - залишити без змін.

VIІ. Судові витрати

45. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

2. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіО.В. Калашнікова М.В. Білак А.В. Жук