ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 804/875/17

адміністративне провадження № К/9901/23816/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Данилевич Н.А.,

суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів , третя особа - Головне управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області , про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року (головуючий суддя - Захарчук-Борисенко Н. В., судді: Єфанова О.В., Чорна В.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2017 року (головуючий суддя - Сафронова С.В., судді: Чепурнов Д.В., Мельник В.В. ).

І. Суть спору

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

В лютому 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - відповідач 1), Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України (далі - відповідач 2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Головне управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області (далі - третя особа), в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив:

- визнати протиправним та скасувати Наказ заступника голови комісії з реорганізації Держветфітослужби України М.С.Лемака від 16 вересня 2016 року № 1063-к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного управління ветеринарної медицини в Дніпропетровській області - головного державного інспектора ветеринарної медицини Дніпропетровської області відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України;

- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Головного управління ветеринарної медицини в Дніпропетровській області - головного державного інспектора ветеринарної медицини Дніпропетровської області з 16 вересня 2016 року;

- зобов`язати Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу;

- допустити рішення суду до негайного виконання.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Головне управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, зобов`язання вчинити певні дії - відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій зазначили, що у Головному управлінні ветеринарної медицини в Дніпропетровській області відбулась реорганізація структури юридичної особи шляхом перетворення і приєднання до Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області із впровадження змін в організаційну структуру, яка потягла за собою скорочення чисельності або штату працівників. Посада начальника Головного управління ветеринарної медицини в Дніпропетровській області під час вказаної реорганізації скоротилася. Суди також вказали, що посада начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області не може розглядатися, як рівноцінна (рівнозначна) посаді начальника Головного управління ветеринарної медицини в Дніпропетровській області та, відповідно, не могла бути запропонована позивачеві. Крім того, наказом Держпродспоживслужби від 13.07.2016 № 195 було оголошено конкурс на зайняття вакантних посад державної служби, у тому числі на посаду начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області. Позивач взяв участь у даному конкурсі, однак за його результатами ОСОБА_1 посів четверте місце у підсумковому рейтинговому списку кандидатів на посаду начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області. Таким чином, питання переводу працівників на іншу посаду в новоствореній установі є компетенцією власника або уповноваженого ним органу. Суд не повинен входити в обговорення питання доцільності переводу на якусь конкретну посаду. Сам по собі факт наявності вакантних посад в установі не свідчить про можливість зайняття їх особою, яку звільняють. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити такі дії лише у випадку, коли закон встановлює повноваження в імперативній формі, тобто коли його діяльність чітко визначена законом. У випадку, коли ж суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), з урахуванням встановлених судом обставин. Твердження ОСОБА_1 про те, що його не було попереджено про можливе наступне вивільнення у зв`язку з реорганізацією суди вважали таким, що не відповідає дійсності, оскільки відповідно до наказу Держветфітослужби України 16.01.2016 № 36 "Про реорганізацію територіальних органів Державної ветеринарної та фітосанітарної служби" ОСОБА_1 було призначено головою комісії з реорганізації Головного управління ветеринарної медицини у Дніпропетровській області та покладено на нього обов`язок провести вивільнення працівників відповідно до чинного законодавства. Окрім того, Головним управлінням ветеринарної медицини у Дніпропетровській області також було видано наказ від 20.01.2016 № 01 "Про реорганізацію територіальних органів Державної ветеринарної та фітосанітарної служби Дніпропетровської області", яким передбачені заходи по вивільненню працівників Головного управління ветеринарної медицини у Дніпропетровській області, підписаний саме позивачем, що не заперечувалось ОСОБА_1

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

06 жовтня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2017 року, в якій позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що судами попередніх інстанцій не досліджено питання відсутності персонального попередження позивача про наступне вивільнення та факту пропонування йому іншої посади. Скаржник зауважує, що лист ГУ Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області від 16.05.2016 № 01/96, яким здійснено пропозицію вакансій, не був вручений йому особисто і про його існування він дізнався в ході судового розгляду. Крім того, посади, які пропонувалися, не є рівноцінними посадами державної служби, а також відповідачем не здійснено пропозицію усіх наявних вакантних посад, які відповідають освіті, кваліфікації та досвіду позивача. Також скаржник зауважує, що, станом на момент звернення із вказаною касаційною скаргою, йому не видано трудову книжку і розрахунок проведений не у день звільнення -16.09.2016, а у грудні 2016 року, що є порушенням норм ст. 116 КзПП України.

07 грудня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшли заперечення відповідачів 1,2 на подану касаційну скаргу, в яких вважає доводи, викладеній в ній необґрунтованими та просить залишити її без задоволення, а рішення судів- без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 листопада 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 перебував на посаді начальника Головного управління ветеринарної медицини в Дніпропетровській області з 03.11.2014 відповідно до наказу Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України від 31.10.2014.

Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", створено: Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, реорганізувавши шляхом перетворення Державну ветеринарну та фітосанітарну службу і приєднавши до Служби, що утворюється, Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів і Державну санітарно-епідеміологічну службу та поклавши на Службу, що утворюється, функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються (крім функцій з реалізації державної політики у сфері племінної справи у тваринництві, у сфері охорони прав на сорти рослин, у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників), а також функції із здійснення державного контролю (нагляду) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів. Установлено, що центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються. Права та обов`язки центральних органів виконавчої влади, що ліквідуються, передаються відповідним центральним органам виконавчої влади, на які цією постановою покладено функції з реалізації державної політики у відповідній сфері. Центральні органи виконавчої влади, що припиняються згідно з цією постановою, продовжують здійснювати повноваження та функції у визначених сферах до завершення здійснення заходів з утворення центральних органів виконавчої влади, яким передаються повноваження та функції центральних органів виконавчої влади, що припиняються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1092 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади (далі - Постанова КМУ № 1092) вирішено: 1. Утворити як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів за переліком згідно з додатком 1; 2. Реорганізувати територіальні органи Державної ветеринарної та фітосанітарної служби, Державної інспекції з питань захисту прав споживачів та Державної санітарно-епідеміологічної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів за переліком згідно з додатком 2.; 3. Установити, що територіальні органи Державної ветеринарної та фітосанітарної служби, Державної інспекції з питань захисту прав споживачів та Державної санітарно-епідеміологічної служби продовжують виконувати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

На виконання вказаних постанов Кабінету Міністрів України Держветфітослужбою України було видано наказ від 16.01.2016 № 36 "Про реорганізацію територіальних органів Державної ветеринарної та фітосанітарної служби".

Головним управлінням ветеринарної медицини у Дніпропетровській області також було видано наказ від 20.01.2016 № 01 "Про реорганізацію територіальних органів Державної ветеринарної та фітосанітарної служби Дніпропетровської області", яким передбачені заходи по вивільненню працівників Головного управління ветеринарної медицини у Дніпропетровській області.

Наказом Держпродспоживслужби від 13.07.2016 № 195 було оголошено конкурс на зайняття вакантних посад державної служби, у тому числі на посаду начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області.

Позивач взяв участь у даному конкурсі, проте за його результатами ОСОБА_1 посів четверте місце у підсумковому рейтинговому списку кандидатів на посаду начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області.

Наказом Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України №1063-к від 16.09.2016 позивача було звільнено з займаної посади у зв`язку із реорганізацією Головного управління ветеринарної медицини в Дніпропетровській області відповідно до п.1 ч.1 ст.40 Кодексу законів про працю України.

Відповідно до наказу №1063-к від 16.09.2016 підставою для звільнення ОСОБА_1 із займаної посади є наказ Держветфітослужби від 16.01.2016 №36 «Про реорганізацію територіальних органів Державної ветеринарної та фітосанітарної служби», попередження про вивільнення, погодження Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.04.2016 №37-25-4-7/6404, лист - пропозиція Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області від 23.08.2016 №01/2350.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до положень п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VІІІ (далі -Закон № 889-VІІІ), підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.

Статтею 87 Закону № 889-VІІІ визначено, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.

Частина 5 статті 22 Закону № 889-VІІІ: У разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, здійснюється без обов`язкового проведення конкурсу.

Пункт 6 частини 1 статті 2 Закону № 889-VІІІ: рівнозначна посада - посада державної служби, що належить до однієї групи оплати праці з урахуванням юрисдикції державного органу.

Відповідно до ч. 1, 3 ст. 49-2 КЗпП України, про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення в зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також в разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Доводи скаржника, що відсутності персонального попередження позивача про наступне вивільнення та факту пропонування йому іншої посади, зважаючи на те, що лист ГУ Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області від 16.05.2016 № 01/96, яким здійснено пропозицію вакансій, не був вручений йому особисто, і про його існування він дізнався в ході судового розгляду, Суд вважає такими, що заслуговують на увагу, з огляду на наступне.

Суд зауважує, що з аналізу частини 1 статті 49-2 КЗпП України вбачається персоналізований характер попередження працівників про наступне вивільнення, виключаючи його знеособленість. Дана вимога вказана законодавцем для забезпечення правового захисту працівників від незаконного звільнення, недотримання двомісячного строку попередження.

Водночас, аналізуючи приписи частини третьої статті 49-2 КЗпП України, у взаємозв`язку з приписами частини першої даної статті, Суд зазначає, що пропозиція вакантних посад, здійснена власником або уповноваженим ним органом, має бути адресована саме конкретному працівнику та мати певну документальну форму вираження, що виключатиме, в подальшому, будь - які спори щодо недотримання процедури вивільнення працівника та переліку пропонованих йому посад.

Аналогічна правова позиція відображена в постанові Верховного Суду від 28.02.2019 у справі №819/1121/17.

Відтак, Суд критично сприймає висновки судів попередніх інстанцій, що видання Головним управлінням ветеринарної медицини у Дніпропетровській області, за підписом ОСОБА_1 , наказу від 20.01.2016 № 01 "Про реорганізацію територіальних органів Державної ветеринарної та фітосанітарної служби Дніпропетровської області", а також призначення позивача головою комісії з реорганізації Головного управління ветеринарної медицини у Дніпропетровській області, за умови відсутності персонального попередження, викладеного в документальній формі, свідчить про належним чином здійснене попередження про майбутнє вивільнення та може вважатися дотриманням процедури, визначеної статтею 49-2 КЗпП України.

Стосовно доводів скаржника, що посади, які перелічені в листі ГУ Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області від 16.05.2016 № 01/96 та які пропонувалися, не є рівноцінними посадами державної служби, то Суд зазначає наступне.

Згідно з частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

Частиною першою статті 41 Закону № 889-VIII встановлено, що державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу:

1) на іншу рівнозначну або нижчу вакантну посаду в тому самому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням керівника державної служби або суб`єкта призначення;

2) на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.

Державний службовець, призначений на посаду без конкурсу, не може бути переведений на вищу посаду державної служби без проведення конкурсу.

Визначення рівнозначної посади міститься у пункті 6 частини першої статті 2 Закону № 889-VIII та означає посаду державної служби, що належить до однієї групи оплати праці з урахуванням юрисдикції державного органу.

Суд звертає увагу, що суди попередніх інстанцій, дійшовши висновку про правомірність звільнення позивача та дотримання процедури вивільнення працівників, водночас не з`ясували факт обізнаності скаржника із переліком пропонованих йому вакантних посад, перелічених в листі ГУ Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області від 16.05.2016 № 01/96, дійсну дату ознайомлення позивача із вказаним переліком, наявність доказів відмови від запропонованих посад, а також не надали оцінку критеріям рівнозначності даних посад посаді, яку обіймав позивач та наявності інших рівнозначних або нижчих вакантних посад протягом строку дії попередження, які могли бути запропоновані позивачу відповідно до його кваліфікації.

Стосовно доводів скаржника про порушення відповідачем норм трудового законодавства в частині своєчасності видачі йому трудової книжки та розрахунку при звільненні, то Суд зауважує, що вказані позовні вимоги не заявлялися ОСОБА_1 при зверненні до суду, а, відтак, в силу приписів ч. 4 ст. 341 КАС України, вони не можуть бути прийняті та розглянуті судом касаційної інстанції.

Відтак, враховуючи викладене, Суд дійшов до переконання, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права в частині неповноти з`ясування фактичних обставин у справі, що свідчить про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд.

<…> Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд <…>.

Відповідно до ч. 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Приписами частини 4 статті 353 КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Зважаючи на те, що зазначені порушення норм процесуального права допущені судами обох інстанцій, справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2017 року скасувати , справу № 804/875/17 направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська Н.В. Шевцова