ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 420/2976/19
адміністративне провадження № К/9901/8179/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу
за позовом кандидата юридичних наук, доцента, доцента кафедри кримінального права Національного університету «Одеська юридична академія» ОСОБА_1 до Ректора Національного університету «Одеська юридична академія» Загороднього Віктора Євстафійовича, про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року (прийняту у складі головуючого судді- Балан Я.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Скрипченка В.О., суддів: Косцової І.П., Шевчук О.А.)
УСТАНОВИВ:
I. Суть спору.
1. До Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою ( з урахуванням уточнень) звернулась кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри кримінального права Національного університету «Одеська юридична академія» ОСОБА_1 до Ректора Національного університету «Одеська юридична академія» Загороднього Віктора Євстафійовича, про визнання протиправною бездіяльність ректора Національного університету «Одеська юридична академія» Загороднього Віктора Євстафійовича, щодо не включення ОСОБА_1 у Наказ по особовому складу працівників Національного університету «Одеська юридична академія» «Про переведення» №3181-5 від 17 жовтня 2018 року та не переведення ОСОБА_1 з 17 вересня 2018 року з 0,5 штатних ставки доцента кафедри кримінального права на одну ставку штатну цієї ж посади на умовах раніше встановленого строку трудового договору (по 31 серпня 2019 року) у зв`язку із закінченням докторантури.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення.
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року закрито провадження у справі у зв`язку з тим, що даний спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
3. Закриваючи провадження у справі суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спір між сторонами в цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства у зв`язку з тим, що відповідач у справі не є суб`єктом владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не є органом управління освітою та не здійснює функцій суб`єкта владних повноважень у сфері управлінської діяльності, а позовні вимоги спрямовані на захист суб`єктивного права позивачки у сфері приватноправових договірних відносин, які виникли між вищим навчальним закладом та працівником, який виконує свої посадові обов`язки на підставі трудового договору.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції.
4. У поданій касаційній скарзі позивачка із посиланням на порушення судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення, та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі зазначає, що суб`єктивний склад спірних правовідносин, які виникли між позивачем та відповідачем прямо вказує на те, що розглядувана справа підсудна адміністративному суду. Адже НУ «ОЮА» - юридична особа публічного права. Ректор НУ «ОЮА» - суб`єкт владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції на виконання делегованих повноважень засновника та трудового колективу Університету, що прямо слідує із чинного законодавства України та локальної нормотворчості НУ «ОЮА». Судом першої інстанції не враховано, що ректор НУ «ОЮА» - це виборча посада, чинне законодавство передбачає досить складну багатоступінчату процедуру виборів ректора, а це наочно підтверджує факт того, що ректор здійснює свої публічно-владні управлінські функції на виконання делегованих повноважень засновника трудового колективу, а тому підпадає під категорію суб`єкта владних повноважень. Отже, апелянт вважає, що суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі в порядку п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, не врахував належним чином суб`єктивний склад та характер спірних правовідносин, які виникли між позивачем та відповідачем, в результаті чого ним було неправильно застосовано норми матеріального права.
5.1. Вважає, що Національний університет «Одеська юридична академія» є юридичною особою публічного права, а ректор цього університету - суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції на виконання делегованих повноважень засновника (Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України) та трудового колективу університету, із чого висновується, що ця справи підсудна адміністративному суду.
5.2. Зазначає, що відносини в цій справі спрямовані передусім на вирішення питань організації освітнього процесу, а не задоволення індивідуальних потреб науково-педагогічного працівника. До того ж підвищення кваліфікації, стажування науково-педагогічних працівників має на меті передусім публічний, а не приватний інтерес, оскільки воно спрямоване на вирішення питань організації освітнього процесу (забезпечення його якості).
6. Відзив на касаційну скаргу на адресу Верховного Суду не надходив.
IV. Оцінка Верховного Суду
7. Колегія суддів зазначає, що предметом цього спору, на переконання позивачки, є бездіяльність ректора Національного університету «Одеська юридична академія» у сфері його управлінської діяльності, пов`язаної з виданням ним актів індивідуальної дії, їх реалізацією та ігнорування ним приписів засновника цього навчального закладу. Відтак підсумовує, що характер спірних відносин свідчить про підсудність її спору судам адміністративної юрисдикції.
8. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 01 липня 2014 року № 1556-VII «Про вищу освіту» (далі - Закон № 1556-VII) встановлено, що заклад вищої освіти - окремий вид установи, яка є юридичною особою приватного або публічного права, діє згідно з виданою ліцензією на провадження освітньої діяльності на певних рівнях вищої освіти, проводить наукову, науково-технічну, інноваційну та/або методичну діяльність, забезпечує організацію освітнього процесу і здобуття особами вищої освіти, післядипломної освіти з урахуванням їхніх покликань, інтересів і здібностей.
9. Частиною сьомою статті 27 цього Закону встановлено, що заклад вищої освіти діє на підставі власного статуту.
10. Суди попередніх інстанцій встановили, що за статутом Національного університету «Одеська юридична академія», затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 05 січня 2017 року № 20, університет є окремим видом установи, яка є юридичною особою публічного права, діє згідно з виданою ліцензією на провадження освітньої діяльності на певних рівнях вищої освіти, проводить наукову, науково-технічну, інноваційну та/або методичну діяльність, забезпечує організацію освітнього процесу і здобуття особами вищої освіти, післядипломної освіти з урахуванням їхніх покликань, інтересів і здібностей.
11. За положеннями частини другої статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) юридичні особи залежно від порядку їх створення поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до статті 87 цього Кодексу. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом.
12. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
13. Указана стаття ЦК України містить вказівку на одну зі складових порядку створення юридичних осіб публічного права. У частині третій статті 81 ЦК України вказується, що в ЦК України встановлюється порядок створення виключно юридичних осіб приватного права, у той час, як порядок створення юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом.
14. Однією з ознак юридичної особи публічного права є реалізація публічних інтересів держави чи територіальної громади.
15. Пунктом 16 частини першої статті 1 Закону № 1556-VII надано визначення поняття освітньої діяльності як діяльність закладів вищої освіти, спрямована на організацію, забезпечення та реалізацію освітнього процесу.
16. Пунктом 16 частини першої статті 1 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» (далі - Закон № 2145-VIII) визначено, що освітній процес - система науково-методичних і педагогічних заходів, спрямованих на розвиток особистості шляхом формування та застосування її компетентностей.
17. Освітній процес у широкому значенні включає різні елементи: форму здобуття освіти, рівні освіти, форми організації освітнього процесу та види навчальних занять, отримання кваліфікації, учасники освітнього процесу: здобувачі вищої освіти, науково-педагогічні працівники, академічна мобільність тощо.
18. З аналізу правової природи юридичної особи публічного права, з урахуванням особливостей, передбачених законами № 1556-VII, № 2145-VIII, можна зробити висновок про те, що юридична особа публічного права може бути суб`єктом як публічно-правових, так і приватноправових правовідносин.
19. Юридичні особи публічного права поряд з іншими юридичними та фізичними особами можуть брати участь у цивільних правовідносинах. Виступаючи як суб`єкт цивільних правовідносин, юридична особа публічного права користується такими ж правами і несе такі ж обов`язки, як і інші суб`єкти цивільного права.</p>
20. Згідно з положеннями статті 24 Закону № 2145-VIII система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами.
21. Управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють: засновник (засновники); керівник закладу освіти; колегіальний орган управління закладу освіти; колегіальний орган громадського самоврядування; інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу освіти.
22. До органів управління у сфері освіти належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; постійно діючий колегіальний орган у сфері забезпечення якості вищої освіти; державні органи, яким підпорядковані заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування (стаття 62 Закону № 2145-VIII).
23. Зокрема, повноваження засновника (засновників) закладу вищої освіти або уповноваженого ним (ними) органу визначені статтею 15 Закону № 1556-VII, за якою він (вони):
1) затверджує статут закладу вищої освіти та за поданням вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти вносить до нього зміни або затверджує нову редакцію;
2) укладає в місячний строк контракт з керівником закладу вищої освіти, обраним за конкурсом у порядку, встановленому цим Законом;
3) за поданням вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти достроково розриває контракт із керівником закладу вищої освіти з підстав, визначених законодавством про працю, чи за порушення статуту закладу вищої освіти та умов контракту;
4) здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладу вищої освіти;
5) здійснює контроль за дотриманням статуту закладу вищої освіти;
6) здійснює інші повноваження, передбачені законом і статутом закладу вищої освіти.
24. Засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган може (можуть) делегувати окремі свої повноваження керівникові або іншому органу управління закладу вищої освіти.
25. Позивачка переконує, що у спірних відносинах ректор Національного університету «Одеська юридична академія» є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції на виконання делегованих повноважень засновника та трудового колективу університету, проте колегія суддів не погоджується з вказаним.
26. Так, ключовим у розумінні поняття делегування повноважень може (має) бути визначено як наділення (передавання) своїм повноваженням (уповноваження) одним суб`єктом владних повноважень іншого суб`єкта або юридичну особу (приміром, публічного права), яка бере на себе відповідальність за їх виконання. Суб`єкт владних повноважень може делегувати повноваження лише в межах своєї компетенції (не можна передати більше повноважень, ніж має сам суб`єкт, так само не можна передати повноваження, яких він не має). У таких відносинах один орган, маючи власну компетенцію, що визначена нормативними актами, передає іншому, що має відповідно правоздатність на одержання і реалізацію цих повноважень, надає повноваження на певний час зі збереженням права їх повернути до власного виконання.
27. Повноваження ректора Національного університету «Одеська юридична академія» визначені, як не заперечує й сама позивачка, у Законах № 1556-VII, № 2145-VIII та статуті цього закладу вищої освіти.
28. За частинами першою, другою статті 34 Закону № 1556-VII безпосереднє управління діяльністю закладу вищої освіти здійснює його керівник (ректор, президент, начальник, директор тощо). Його права, обов`язки та відповідальність визначаються законодавством і статутом закладу вищої освіти. Керівник є представником закладу вищої освіти у відносинах з державними органами, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами і діє без довіреності в межах повноважень, передбачених цим Законом і статутом закладу вищої освіти.
29. Відповідно до положень частин третьої, четвертої, п`ятої названої статті керівник закладу вищої освіти в межах наданих йому повноважень: 1) організовує діяльність закладу вищої освіти; 2) вирішує питання фінансово-господарської діяльності закладу вищої освіти, затверджує його структуру і штатний розпис; 3) видає накази і розпорядження, дає обов`язкові для виконання всіма учасниками освітнього процесу і структурними підрозділами закладу вищої освіти доручення; 4) відповідає за результати діяльності закладу вищої освіти перед засновником (засновниками) або уповноваженим ним (ними) органом (особою); 5) є розпорядником майна і коштів; 6) забезпечує виконання фінансового плану (кошторису), укладає договори; 7) призначає на посаду та звільняє з посади працівників; 8) забезпечує охорону праці, дотримання законності та порядку; 9) визначає функціональні обов`язки працівників; 10) формує контингент осіб, які навчаються у закладі вищої освіти; 11) відраховує з закладу вищої освіти та поновлює на навчання в ньому здобувачів вищої освіти за погодженням з органами студентського самоврядування та первинними профспілковими організаціями осіб, які навчаються (якщо дана особа є членом профспілки), з підстав, установлених цим Законом; 12) забезпечує організацію та здійснення контролю за виконанням навчальних планів і програм навчальних дисциплін; 13) контролює дотримання всіма підрозділами штатно-фінансової дисципліни; 14) здійснює контроль за якістю роботи педагогічних, науково-педагогічних, наукових та інших працівників; 15) забезпечує створення умов для здійснення дієвого та відкритого громадського контролю за діяльністю закладу вищої освіти; 16) сприяє та створює умови для діяльності органів студентського самоврядування, організацій профспілок працівників закладу вищої освіти і студентів, громадських організацій, які діють у закладі вищої освіти; 17) сприяє формуванню здорового способу життя у здобувачів вищої освіти, зміцненню спортивно-оздоровчої бази закладу вищої освіти, створює належні умови для занять масовим спортом; 18) спільно з виборними органами первинних організацій профспілок працівників закладу вищої освіти і студентів подає для затвердження вищому колегіальному органу громадського самоврядування закладу вищої освіти правила внутрішнього розпорядку та колективний договір і після затвердження підписує їх; 19) здійснює інші передбачені статутом повноваження.
30. Керівник закладу вищої освіти відповідає за провадження освітньої, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності у закладі вищої освіти, за результати фінансово-господарської діяльності, стан і збереження нерухомого та іншого майна цього закладу.
31. Керівник закладу вищої освіти щороку звітує перед засновником (засновниками) або уповноваженим ним (ними) органом (особою) та вищим колегіальним органом громадського самоврядування закладу вищої освіти.
32. Тобто, розмежування повноважень засновника (профільного Міністерства) та керівника закладу вищої освіти, які не є делегованими засновником, оскільки вони останньому не належать. Звідси немає підстав стверджувати про виконання керівником закладу вищої освіти публічно-владних управлінських функцій на виконання делегованих повноважень засновника вищого навчального закладу.
33. Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
34. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
35. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
36. Отже, за наведеною нормою суб`єктами владних повноважень можуть бути не лише органи, їхні посадові чи службові особи, а й юридичні чи фізичні особи, якщо їм делеговано певні владні управлінські повноваження.
37. Колегія суддів зазначає, що необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб`єктом саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
38. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
39. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин.
40. Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, слід розуміти будь-які владні повноваження в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя.
41. Заклад вищої освіти хоча і реалізує публічні інтереси держави під час здійснення освітнього процесу, однак не є суб`єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України, не є органом управління освітою та не здійснює функцій суб`єкта владних повноважень у сфері управлінської діяльності, а ректор не є посадовою чи службовою особою суб`єкта владних повноважень.
42. Належність Національного університету «Одеська юридична академія» до юридичних осіб публічного права вказує лише на порядок створення цієї юридичної особи.
43. Ураховуючи те, що спірні правовідносини пов`язані із захистом трудових прав позивачки, із чим вона частково погоджується, Суд вважає, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
44. За загальним правилом, передбаченим у пункті 1 частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
45. Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають з приватноправових правовідносин.
46. Колегія суддів зазначає, що позовні вимоги ОСОБА_1 спрямовані лише на захист її трудових (цивільних) прав, оскільки позивач просила суд визнати протиправною бездіяльність ректора Національного університету «Одеська юридична академія» Загороднього В.Є. щодо не включення ОСОБА_1 у Наказ по особовому складу працівників Національного університету «Одеська юридична академія» «Про переведення» №3181-5 від 17 жовтня 2018 року; не переведення ОСОБА_1 з 17 вересня 2018 року з 0,5 штатних ставки доцента кафедри кримінального права на одну ставку штатну цієї ж посади на умовах раніше встановленого строку трудового договору (по 31 серпня 2019 року) у зв`язку із закінченням докторантури.
47. Отже, цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки спір між сторонами не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом, оскільки Національний університет «Одеська юридична академія» та його керівник - ректор у спірних правовідносинах не належать до суб`єктів владних повноважень, які виконують відповідні владні управлінські функції щодо іншого суб`єкта цих відносин.
48. Аналогічні висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 вересня 2020 року у справі №420/3453/19.
49. У зв`язку з цим доводи касаційної скарги щодо зазначених обставин є необґрунтованими, вони лише зводяться до суб`єктивної переоцінки позивачем встановлених судами фактичних обставин справи та його власного бачення застосування норм чинного законодавства України. Безпідставність таких доводів встановлена під час касаційного розгляду справи.
50. Частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
51. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
52. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
53. Отже, переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи, правильність застосування ними норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судових рішень, а тому в задоволенні касаційної скарги Управління слід відмовити.
54. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
55. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій (частина перша статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України).
56. З урахуванням наведеного, Суд дійшов висновку про необхідність залишення касаційної скарги без задоволення, а рішень судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
VІ. Судові витрати
57. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
58. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року у цій справі залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий О.О. Шишов
Судді І.В. Дашутін
М.М. Яковенко
