ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2020 року Справа № 280/2482/20 м.ЗапоріжжяЗапорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Садового І.В. розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовною заявою: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код НОМЕР_1 )

до: Запорізької міської ради (69105, м. Запоріжжя, пр. Соборний, буд.206, код ЄДРПОУ 04053915)

про: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту,

ВСТАНОВИВ:

13.04.2020 до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивач) до Запорізької міської ради (далі - відповідач), в якому позивач із урахуванням уточнень просить суд визнати протиправним та нечинним рішення відповідача від 05.07.2006 № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови».

Позивач обґрунтовує позовні вимоги тим, що нормативно-правові акти, на підставі яких відповідачем приймалось рішення від 05.07.2006 № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови», втратили свою чинність. Так, Закон Верховної Ради Української Соціалістичної Республіки від 29.10.1989 № 8312-ХІ «Про мови в Українській РСР» (далі - Закон Верховної Ради УРСР від 29.10.1989 № 8312-ХІ), який діяв на час його прийняття, втратив свою чинність 10.08.2012. У свою чергу, Закон України від 03.07.2012 № 5029-VI «Про засади державної мовної політики» (далі - Закон України від 03.07.2012 № 5029-VI), який визначав у тому числі статус регіональних мов, був визнаний Конституційним Судом України таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним). Додатково позивач зауважив, що наразі діє Закон України від 25.04.2019 № 2704-VIII «Про забезпечення функціонування української мови як державної» (далі - Закон України від 25.04.2019 № 2704-VIII), який взагалі не передбачає поняття регіональних мов. Таким чином, позивач вважає, що на сьогоднішній день рішення відповідача від 05.07.2006 № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови» протирічить закону, а тому підлягає визнанню нечинним в судовому порядку.

Ухвалою судді Запорізького окружного адміністративного суду від 15.04.2020 позовну заяву було залишено без руху на підставі ст. 169 КАС України, позивачу було надано строк з дня отримання вказаної ухвали для усунення недоліків позовної заяви. Позивач усунув недоліки позовної заяви.

Згідно з довідкою Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2020 за вих.№02-35/20/51 суддя Садовий І.В. був відсутній на роботі в період з 01.06.2020 по 05.07.2020 - наказ від 14.05.2020 3146 «Про надання відпустки».

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 07.07.2020 відкрито провадження у справі та призначено підготовче засідання за правилами загального позовного провадження на 04.08.2020.

03.08.2020 судом отримано відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача відніс даний публічно-правовий спір на розсуд суду. Поряд із цим, він зазначив, що проект рішення «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови» був винесений на розгляд сесії Запорізької міської ради та проголосований на черговому засіданні 05.07.2006. Отже, на думку представника відповідача, рішення від 05.07.2006 № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови» було прийнято у 2006 році з дотриманням встановленого порядку та способу прийняття рішень. Згодом, на розгляд 34 сесії Запорізької міської ради сьомого скликання 28.11.2018 був винесений проект рішення «Про скасування рішень Запорізької міської ради», яким пропонувалось визнати нечинним оскаржуване рішення, однак він не набрав достатньої кількості голосів серед депутатів. Додатково представник відповідача зауважив, що встановлення невідповідності нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування правовим актам вищої юридичної сили, Конституції або законам України, належить до компетенції судів та, відповідно, виходить за межі повноважень органів місцевого самоврядування.

04.08.2020 суд за клопотанням представника відповідача відклав підготовче засідання на 04.09.2020.

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 04.09.2020 задовольнив клопотання представника відповідача та продовжив строк підготовчого засідання на тридцять днів до 05.10.2019, у зв`язку з чим відклав підготовче засідання на 01.10.2020.

01.10.2020 у підготовчому засіданні представники сторін заявили клопотання про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті. Справу просили розглянути в порядку письмового провадження.

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 01.10.2020 закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті у судовому засіданні на 05.10.2020. Розгляд справи вирішено здійснювати в порядку письмового провадження.

Суд, розглянувши матеріали і з`ясувавши обставини адміністративної справи та дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, встановив наступне.

Відповідно до даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відповідача зареєстровано як юридичну особу - орган місцевого самоврядування 21.05.1997.

05.07.2006 відповідач прийняв рішення № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови», яким:

- російська мова була визнана на території міста Запоріжжя регіональною мовою в означенні Європейської хартії регіональних мов або мов меншин;

- вирішено забезпечити виконання ратифікованої Верховною Радою України Європейської хартії регіональних мов або мов меншин на території міста Запоріжжя у повному обсязі;

- запропоновано Верховній Раді України прийняти рішення про надання російській мові статусу другої державної мови (а.с.18).

У пояснювальній записці до проекту Рішення «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови», зокрема зазначено, що Європейська хартія регіональних мов або мов меншин є основним міжнародним правовим актом Ради Європи, що регулює систему захисту і розвитку мов, які використовуються населенням держав-членів Ради Європи. Ратифікація Хартії відбулась 15 травня 2003 року. Згідно з процедурою ПАРЕ норми Хартії як частини національного законодавства почали діяти з 01.01.2006. Також, автор проекту Рішення «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови» у пояснювальній записці зауважив, що Європейська хартія регіональних мов або мов меншин не має ніякого відношення до поняття «національні меншини» (захистом прав національних меншин слугує інший документ - Рамочна конвенція захисту прав національних меншин). Частина 2 ст. 7 Хартії наголошує на неприпустимості будь-яких обмежень або переваг (в тому числі і з національної ознаки) на використання регіональної мови (а.с.52-54).

28.11.2018 позивачем як депутатом Запорізької міської ради від фракції «Солідарність» був підготовлений та поданий на розгляд 34 сесії Запорізької міської ради сьомого скликання проект рішення «Про скасування рішень Запорізької міської ради», яким пропонувалось визнати нечинним рішення відповідача «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови».

Нормативним підґрунтям такої нормотворчої ініціативи позивача слугувало рішення Конституційного Суду України від 28.02.2018 № 2-р/2018 у справі № 1-1/2018 за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про засади державної мовної політики», яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України від 03.07.2012 № 5029-VI. Поряд із цим, як зауважив позивач, чинне законодавство у відповідній сфері правовідносин не регламентує поняття регіональних мов.

28.11.2018 на 34 сесії Запорізької міської ради поданий позивачем проект рішення «Про скасування рішень Запорізької міської ради», яким пропонувалось визнати нечинним рішення відповідача «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови», не був схвалений (а.с.20-28).

Оцінюючи наявність підстав для визнання протиправним та нечинним рішення відповідача від 05.07.2006 № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови», суд виходить із такого.

Частиною 2 ст. 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

На момент виникнення спірних правовідносин правові аспекти застосування мов в Україні регламентувались Законом Верховної Ради УРСР від 29.10.1989 № 8312-ХІ. Відповідно до ст. 2 даного нормативно-правового акту державною мовою Української Радянської Соціалістичної Республіки є українська мова.

Згідно зі ст. 3 Закону Верховної Ради УРСР від 29.10.1989 № 8312-ХІ Українська РСР створює необхідні умови для розвитку і використання мов інших національностей в республіці. В роботі державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій, розташованих у місцях проживання більшості громадян інших національностей (міста, райони, сільські і селищні Ради, сільські населені пункти, їх сукупність), можуть використовуватись поряд з українською і їхні національні мови.

03.07.2012 року Верховною радою України, був прийнятий Закон України від 03.07.2012 № 5029-VI, в преамбулі якого зазначено, що відповідно до положень Конституції України, Декларації прав національностей, Закону України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» тощо, враховуючи, що вільне використання мов у приватному і суспільному житті відповідно до принципів, проголошених у Міжнародному пакті Організації Об`єднаних Націй про громадянські і політичні права, та духу Конвенції Ради Європи про захист прав і основоположних свобод людини є невід`ємним правом кожної людини; надаючи важливого значення зміцненню статусу державної - української мови як одного з найважливіших чинників національної самобутності Українського народу, гарантії його національно-державної суверенності; виходячи з того, що тільки вільний розвиток і рівноправність усіх національних мов, висока мовна культура є основою духовного взаєморозуміння, культурного взаємозбагачення і консолідації суспільства, цим Законом визначаються засади державної мовної політики в Україні.

Відповідно до ст. 2 Закону України від 03.07.2012 № 5029-VI завданням державної мовної політики є регулювання суспільних відносин у сфері всебічного розвитку і вживання української як державної, регіональних мов або мов меншин та інших мов, якими користується населення країни в державному, економічному, політичному і громадському житті, міжособовому та міжнародному спілкуванні, охорону конституційних прав громадян у цій сфері, виховання шанобливого ставлення до національної гідності людини, її мови і культури, зміцнення єдності українського суспільства (стаття 2).

В даному нормативно-правовому акті законодавець поряд із терміном «державна мова» регламентував також і такі терміни, як: «регіональна мовна група», «регіон», «регіональна мова або мова меншини», «територія, на якій поширена регіональна мова».

10.08.2012 у зв`язку з прийняттям Верховною Радою України Закону України від 03.07.2012 № 5029-VI втратив чинність Закон Верховної Ради УРСР від 29.10.1989 № 8312-ХІ.

28.02.2018 Конституційний Суд України прийняв рішення № 2-р/2018 у справі № 1-1/2018 за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про засади державної мовної політики», яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України від 03.07.2012 № 5029-VI.

У свою чергу, система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР).

Відповідно до ч. 10 ст. 95 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

За приписами ч. 9 ст. 264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Судом встановлено, що 05.07.2006 відповідач прийняв рішення № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови», яким російська мова була визнана на території міста Запоріжжя регіональною мовою в означенні Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Також, відповідач в оскаржуваному рішенні заначив про необхідність забезпечення виконання ратифікованої Верховною Радою України Європейської хартії регіональних мов або мов меншин на території міста Запоріжжя у повному обсязі та адресував Верховній Раді України пропозицію прийняти рішення про надання російської мови статусу другої державної мови (а.с.18).

Як вбачається із пояснювальної записки до проекту Рішення «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови», подібна ініціатива обґрунтовувалась, перш за все, положеннями Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, зокрема в частині неприпустимості будь-яких обмежень або переваг (в тому числі і з національної ознаки) на використання регіональної мови (а.с.52-54).

Також, суд встановив, що на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення в Україні діяв Закон Верховної Ради УРСР від 29.10.1989 № 8312-ХІ, згідно зі ст. 2 якого державною мовою Української Радянської Соціалістичної Республіки є українська мова. Поряд із цим, даний нормативно-правовий акт містить приписи що створення необхідних умов для розвитку і використання мов інших національностей в республіці (стаття 3).

03.07.2012 року Верховна рада України ухвалила Закон України від 03.07.2012 № 5029-VI, в якому законодавець поряд із терміном «державна мова» започаткував терміни «регіональна мовна група», «регіон», «регіональна мова або мова меншини», «територія, на якій поширена регіональна мова», а також наділив місцеві ради в окремих випадках, з урахуванням конкретної ситуації, застосовувати до мови, регіональна мовна група якої становить менше 10 відсотків населення відповідної території, заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин.

Натомість, 28.02.2018 Конституційним Судом України було прийнято рішення № 2-р/2018 у справі № 1-1/2018 за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про засади державної мовної політики», яким Закон України від 03.07.2012 № 5029-VI визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

У зв`язку викладеними вище обставинами, позивач як депутат Запорізької міської ради від фракції «Солідарність» 28.11.2018 підготував та подав на розгляд 34 сесії Запорізької міської ради сьомого скликання проект рішення «Про скасування рішень Запорізької міської ради», яким пропонувалось визнати нечинним рішення відповідача «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови» (а.с.29). Однак, даний документ не був підтриманий депутатами Запорізької міської ради, про що свідчать наявні у матеріалах справи копії роздруківок Поіменного голосування за 28.11.2018 (а.с.20-28).

У контексті оцінки спірних правовідносин суд виходить із того, що відповідно до ст. 1512 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені. У ст. 152 Конституції України законодавець зауважив, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Отже, оскільки на момент вирішення даної адміністративної справи, незважаючи на неактуальність Закону Верховної Ради УРСР від 29.10.1989 № 8312-ХІ та факт втрати чинності Закону України від 03.07.2012 № 5029-VI, а також враховуючи приписи ч. 10 ст. 95 Закону України, рішення відповідача від 05.07.2006 № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови» є дійсним, останнє підлягає визнанню протиправним та нечинним.

Крім того, при розв`язанні даного публічно-правового спору по суті суд приймає до уваги правову позицію Вищого адміністративного суду України, висловлену в ухвалі від 10.04.2014 по адміністративній справі № к/9991/32312/11-с, яка є подібною до розглядуваної за предметом свого правового регулювання та обставинам справи (позов Заступника Генерального прокурора України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Севастопольської міської Ради про визнання протиправним та скасування рішення, № в Єдиному державному реєстрі судових рішень 38442619).

Розглядаючи вказану справу, суд касаційної інстанції зауважив, що відповідно до статті 10 Конституції України державною мовою в Україні є українська мова. В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України. Застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається Законом. Згідно статті 92 Конституції України встановлено, що порядок застосування мов визначається виключно законами України.

В своєму рішенні від 14 грудня 1999 року по справі №1-6/99 Конституційний суд України зазначив, що використання російської та інших мов національних меншин України визначається виключно законами України.

Отже, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, що питання застосування мов на території України визначається виключно законами України.

Також, суд касаційної інстанції надав оцінку доводам відповідача як органу місцевого самоврядування в частині посилань на Закон України від 15.05.2003 № 802-IV «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» (далі - Закон України від 15.05.2003 № 802-IV), а саме - положення цього Закону, на думку суду, також не надавали повноважень міській раді для визнання російської мови як регіональної на території м. Севастополя.

Даним документом, крім іншого, було встановлено, що положення Хартії застосовуються до мов таких національних меншин України: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської.

При цьому, хартія, як акт міжнародного права, не визначає статусу регіональних мов або мов меншин, а містить перелік цілей і принципів, відповідно до яких кожна держава (яка є стороною Хартії) бере на себе зобов`язання покладати в основу своєї політики, законодавства і практики захист цих мов.

Стаття 10 Хартії передбачає, що стосовно органів місцевого та регіонального самоврядування, на території яких чисельність мешканців, що вживають регіональні мови або мови меншин, виправдовує вжиття заходів, наведених нижче, Сторони зобов`язуються дозволяти і/або заохочувати: а) використання регіональних мов або мов меншин в рамках регіонального або місцевого самоврядування.

Однією із сторін Хартії є Держава Україна, а не Севастопольська міська рада, тому саме Держава через відповідні закони вирішує питання щодо застосування тих чи інших мов. Таким чином, на переконання колегії суддів Вищого адміністративного суду України, виключно до компетенції Держави належить визнавати ту чи іншу мову регіональною.

Суд вважає за можливе екстраполювати висновки Вищого адміністративного суду України, висловлені в ухвалі від 10.04.2014 по адміністративній справі № к/9991/32312/11-с, на досліджувані правовідносини.

Наведені вище обставини у їх сукупності, дозволяють суду дійти висновку, що позовні вимоги про визнання протиправним та нечинним рішення відповідача від 05.07.2006 № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови» є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Позивачем, на переконання суду, доведено наявність обставин для визнання протиправним та нечинним рішення відповідача від 05.07.2006 № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови».

У свою чергу, суд вважає, що відповідач не надав достатніх та переконливих доказів на обґрунтування безпідставності заявлених позовних вимог.

Таким чином, суд дійшов висновку, що адміністративний позов є обґрунтованим та таким, що підлягає задоволенню повністю.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки позивач звільнений від сплати судового збору на підставі п. 13 ч. 1 ст. 5 Закону України від 08.07.2011 № 3674-VI «Про судовий збір», підстави для присудження на користь позивача понесених судових витрат відсутні.

При цьому суд відмічає, що відповідно до ч. 1 ст. 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Враховуючи вищезазначене та керуючись ст.ст. 2, 6, 8 - 10, 14, 90, 139, 143, 241 - 246, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Задовольнити повністю позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) до Запорізької міської ради (69105, м. Запоріжжя, пр. Соборний, буд.206, код ЄДРПОУ 04053915) про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту.

Визнати протиправним та нечинним рішення Запорізької міської ради від 05.07.2006 № 15 «Про надання російській мові в місті Запоріжжі статусу регіональної мови».

Зобов`язати Запорізьку міську раду (69105, м. Запоріжжя, пр. Соборний, буд.206, код ЄДРПОУ 04053915) після набрання судовим рішенням законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акту протиправним та нечинним у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення складено у повному обсязі та підписано 23.10.2020.

Суддя І.В.Садовий