ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 676/1734/16-а

адміністративне провадження № К/9901/5135/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М. В.,

суддів: Губської О. А., Калашнікової О. В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради

на рішення Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 21 травня 2018 року (суддя - Вдовичинський А.В.)

та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року (головуючий суддя - Франовська К.С., судді: Кузьменко Л.В., Іваненко Т.В.)

у справі №676/1734/16-а

за позовом ОСОБА_1

до виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради

про визнання незаконними та скасування рішень.

І. РУХ СПРАВИ

1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 , в своїх інтересах та в інтересах Громадської ради при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради (далі - Громадська рада) звернулась до суду з вказаним позовом до виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради (далі - Виконком), в якому з урахуванням уточнень просила:

- поновити строк звернення до суду з позовом;

- визнати незаконним та скасувати рішення Виконкому від 12 червня 2014 року №699 «Про визнання таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету від 12 травня 2011 року №630 «Про погодження Положення про Громадську раду при виконавчому комітетові Кам`янець-Подільської міської ради»;

- визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 10 липня 2014 року №809 «Про визнання таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 18 квітня 2013 року №550 «Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради»;

- визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 25 грудня 2014 року №1444 «Щодо діяльності Громадської ради при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради», яким припинено діяльність Громадської ради;

- визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 4 лютого 2016 року №174 «Про створення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради»;

- визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 14 квітня 2016 року №540 «Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради»;

- визнати незаконним та скасувати рішення Виконком від 14 липня 2016 року №936 «Про затвердження Положення про Громадську раду при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради»;

- зобов`язати відповідача вчинити дію - на засіданні Виконкому винести рішення про погодження Положення про Громадську раду із змінами та доповненнями, прийнятими на загальних зборах Громадської ради 29 травня 2014 року (прошнуровано та пронумеровано на 7 (семи) аркушах), Регламенту Громадської ради, прийнятий загальними зборами Громадської ради 29 травня 2014 року (прошнуровано і пронумеровано на 8 (восьми) аркушах), складу Громадської ради відповідно до рішення загальних зборів Громадської ради від 29 травня 2014 року на 2 (двох) аркушах).

2. В обґрунтування своїх вимог позивачка зазначила, що оскаржувані рішення прийняті відповідачем з перевищенням повноважень, порушують її права як громадянки України, члена та голови Громадської ради, оскільки після обрання її на посаду голови Громадської ради у неї виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією права громадськості на участь в місцевому самоврядуванні. Позивачка зазначає, що в результаті протиправних рішень відповідача втрачена суспільна користь від виконання Громадською радою своїх соціальних функцій, а відтак, порушене її право, як члена територіальної громади міста, на участь в управлінні містом.

3. Кам`янець-Подільський міськрайонний суд Хмельницької області рішенням від 21 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року, позов задовольнив частково. Визнав протиправними та скасував рішення Виконкому: від 12 червня 2014 року №699 «Про визнання таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 12 травня 2011 року №630 «Про погодження Положення про громадську раду при виконавчому комітетові Кам`янець-Подільської міської ради»; від 10 липня 2014 року №809 «Про визнання таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 18 квітня 2013 року №550 «Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради»; від 25 грудня 2014 року №1444 «Щодо діяльності Громадської ради при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради». В задоволенні інших позовних вимог відмовив.

4. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог, Виконком звернувся з касаційною скаргою в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати в частині задоволених позовних вимог та закрити провадження у справі.

5. Позивачка відзив на касаційну скаргу до суду не подала.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (далі - Постанова КМУ №996) затверджено «Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації» (далі - Типове положення).

7. У пункті 5 вказаної постанови рекомендовано органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.

8. На виконання постанови КМУ №996 та Типового положення, відповідачем 29 грудня 2010 року видано розпорядження №950-р про створення ініціативної групи з підготовки установчих зборів по створенню Громадської ради, а 16 лютого 2011 року проведені установчі збори щодо формування Громадської ради.

9. Рішенням Громадської ради від 16 березня 2011 року №1 затверджено Положення про Громадську раду, яке погоджено рішенням Виконкому від 12 травня 2011 року №630.

10. Рішенням Виконкому від 18 квітня 2013 року №550 затверджено склад Громадської ради, яку очолив ОСОБА_2 . До складу Громадської ради від благодійної організації «Надія» також увійшла ОСОБА_1 , яку було обрано до складу Президії Громадської ради, як голову комісії з питань землекористування, архітектури, будівництва і екології Громадської ради.

11. У зв`язку із неналежною організацією роботи головою Громадської ради, членами Громадської ради проведені засідання 20 березня 2014 року та 24 квітня 2014 року, на яких були уточненні списки членів Громадської ради і підготовлене звернення до голови Громадської ради ОСОБА_2 із вимогою відзвітувати за проведену роботу.

12. На засіданні Громадської ради 24 квітня 2014 року тимчасово виконуючою обов`язки голови Громадської ради обрано позивачку - ОСОБА_1 .

13. 29 травня 2014 року відбулись загальні збори Громадської ради (протокол № 2/2014) на яких в порядку денному розглядались питання про позбавлення членства в Громадській раді членів які самоусунулись від виконання своїх обов`язків, звіт тимчасово виконуючого обов`язки голови Громадської ради, а також внесені зміни до Положення про Громадську раду, Регламенту Громадської ради, складу Громадської ради та обрано головою Громадської ради - ОСОБА_1 .

14. 4 червня 2014 року позивачкою, як головою Громадської ради та секретарем Громадської ради - Савіною В.М. до загального відділу Кам`янець-Подільської міської ради подані для погодження, прийняті на загальних зборах Громадської ради 29 травня 2014 року: Положення про Громадську раду із змінами та доповненнями, Регламент Громадської ради та склад Громадської ради.

15. Як встановлено судами, на офіційному сайті Кам`янець-Подільської міської ради було розміщено: Положення про Громадську раду, затверджене рішенням загальних зборів Громадської ради 29 травня 2014 року та Регламент Громадської ради, затверджений рішенням загальних зборів Громадської ради 29 травня 2014 року, однак вказані документи Виконком в установленому законом порядку не погодив і не затвердив та відповіді від відповідача на своє звернення від 4 червня 2014 року позивачка не отримала.

16. В подальшому, Громадською радою здійснювалась певна діяльність, проте оцінка ефективності цієї діяльності знаходиться поза межами повноважень суду.

17. Рішенням відповідача від 12 червня 2014 року №699 визнано таким, що втратило чинність рішення Виконкому від 12 травня 2011 року №630 «Про погодження Положення про громадську раду при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради». Вказане рішення прийняте відповідно до статті 40 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - ЗУ №280/97-ВР), Постанови КМУ №996, з урахуванням службової записки заступника міського голови, керуючого справами Горшунова Г.І. від 2 квітня 2014 року №16 у зв`язку невідповідністю Положення про Громадську раду діючому законодавству, зокрема Типовому положенню.

18. 10 липня 2014 року Виконком прийняв рішення №809, яким визнав таким, що втратило чинність рішення Виконкому від 18 квітня 2013 року №550 «Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради». Вказане рішення прийняте відповідно до статті 40 ЗУ №280/97-ВР, Постанови КМУ №966, з урахуванням службової записки директора Департаменту правового супроводу та контролю Мелєкєсцева О.І. від 8 липнz 2014 року №300, протокольного доручення №20 засідання Виконкому від 3 липня 2014 року в якому з урахуванням звернення ОСОБА_2 . Департаменту правового супроводу та контролю доручено вивчити питання та надати пропозиції щодо функціонування Громадської ради, та рішення відповідача від 12 червня 2014 року №699.

19. 25 грудня 2014 року відповідач прийняв рішення №1444 про припинення діяльності Громадської ради. Вказане рішення прийняте відповідно до статті 40 ЗУ №280/97-ВР, з урахуванням рішень Виконкому від 12 червня 2014 року №699 та від 10 липня 2014 року №809, Постанови КМУ №966.

20. Підставою для прийняття вказаних рішень стало тривале непроведення засідань Громадської ради, фактичне припинення її роботи, наявність підстав для розпуску та відсутність у законодавстві механізму припинення діяльності. Крім того, на виконання пункту 7 Постанови КМУ №996, в редакції Постанови КМУ від 26 листопада 2014 року №688 (дата набрання чинності - 6 грудня 2014 року), яким було передбачено припинення повноважень громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року, відповідачем прийнято рішення від 25 грудня 2014 року №1444 щодо припинення діяльності Громадської ради та вчинено відповідні заходи для формування нового складу Громадської ради з врахуванням положень Порядку і Типового положення, з урахуванням змін внесених до них постановою КМУ від 8 квітня 2015 року №234.

21. Не погоджуючись з вказаними рішеннями відповідача ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

22. Задовольняючи частково позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не мав правових підстав для прийняття оскаржуваних рішень від 12 червня 2014 року №699 та від 10 липня 2014 року №809, оскільки рішення Виконкому від 12 травня 2011 року №630 «Про погодження Положення про громадську раду при виконавчому комітетові Кам`янець-Подільської міської ради» та рішення від 18 квітня 2013 року №550 «Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради» є актами одноразового застосування і після реалізації вичерпали свою дію виконанням. Крім того, вказані рішення свого значення не втратили, правовідносини, які регулювались цими правовими актами, не зникли, нові нормативно-правові акти, які б врегульовували відповідні правовідносини, не прийняті.

23. Також, під час прийняття рішення від 25 грудня 2014 року Виконком перевищив наданні йому чинним законодавством повноваження, оскільки жодного рішення про припинення своєї діяльності Громадська рада не приймала, а зміни внесені Постановою КМУ від 26 листопада 2014 року №688 до Постанови від 3 листопада 2010 року №996 щодо припинення повноважень громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року, не поширюється на діяльність громадських рад створених при органах місцевого самоврядування.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24. В обґрунтування поданої касаційної скарги відповідач вказав, що судами першої та апеляційної інстанцій не надана правова оцінка тому, що оскаржувані рішення Виконкому у цій справі жодним чином не зачіпають прав та охоронюваних законом інтересів позивачки, оскільки оскаржувані рішення стосуються виключно діяльності Громадської ради.

25. Також скаржник зазначає, що суди надали невірну оцінку діяльності Громадської ради та при скасуванні спірних рішень не врахували зміни внесені постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №688 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року №996» (дата набрання чинності - 6 грудня 2014 року), зокрема вимоги пункту 7 Типового положення, де вказано: припинити повноваження громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року. Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у мм. Києві та Севастополі державним адміністраціям вжити заходів до формування нового складу громадських рад відповідно до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого цією постановою.

26. Також скаржник звертає увагу, що рішенням Виконкому від 18 квітня 2013 року №550 було затверджено новий склад Громадської ради, а відповідно до пункту 7 Типового положення строк повноважень складу громадської ради - два роки, отже строк повноважень затвердженого складу громадської ради закінчився - 17 квітня 2015 року.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Предметом дослідження у цій справі є дотримання Виконкомом вимог чинного законодавства під час прийняття оскаржуваних рішень.

29. Оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій фактично оскаржуються в частині задоволених позовних вимог, зокрема щодо визнання протиправними та скасування рішень Виконкому: від 12 червня 2014 року №699; від 10 липня 2014 року №809; від 25 грудня 2014 року №1444, а в іншій частині відповідачем судові рішення не оскаржуються, то Верховний Суд перевіряє їх законність та обґрунтованість лише у цій частині.

30. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

31. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

32. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту. Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

33. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

34. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

35. Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (стаття 2 КАС України в редакції чинній на час звернення до суду з позовом).

36. Відповідно до частини 1 статті 6 КАС України (у вказаній редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

37. Тобто, судовому захисту підлягають лише порушене право або інтерес особи, причому такі порушення мають полягати у відповідних правових наслідках у вигляді зміни стану прав та обов`язків позивача.

38. Стаття 38 Конституції України надає громадянам право брати участь в управлінні державними справами.

39. Разом з тим, ОСОБА_1 оскаржує рішення Виконкому, згідно з якими втратили чинність рішення про погодження Положення про Громадську раду та про затвердження складу Громадської ради, а також рішення про ліквідацію Громадської ради, до членом та Головою якої була позивачка, що в свою чергу породжує для останньої право на захист, тобто право на звернення із цим адміністративним позовом, оскільки вказані рішення відповідача порушують її право в управлінні державними справами.

40. За змістом частини другої статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

41. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

42. Відповідно до пункту 1 Типового положення в редакції Постанови №1109 від 20 жовтня 2011 року, громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) є постійно діючим колегіальним виборним консультативно-дорадчим органом, утвореним для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

43. З наведеної норми права вбачається, що завданнями та цілями утворення громадської ради є забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

44. Пунктом 2 Типового положення (у вказаній редакції) закріплено, що своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення. Положення про громадську раду погоджується з органом виконавчої влади, при якому вона утворена, та схвалюється на її засіданні.

45. Основними завданнями громадської ради є: створення умов для реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами; здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади; сприяння врахуванню органом виконавчої влади громадської думки під час формування та реалізації державної політики (пункт 3 Типового положення).

46. Відповідно пункту 6 Типового положення до складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських, релігійних, благодійних організацій, професійних спілок та їх об`єднань, творчих спілок, асоціацій, організацій роботодавців, недержавних засобів масової інформації та інших непідприємницьких товариств і установ, легалізованих відповідно до законодавства України.

47. Склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування за кандидатури, які добровільно заявили про бажання брати участь у роботі громадської ради та внесені інститутами громадянського суспільства. Кількісний склад громадської ради визначається установчими зборами. Строк повноважень складу громадської ради - два роки (пункт 7 Типового положення).

48. Згідно пункту 8 Типового положення для формування складу громадської ради орган утворює ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства. Якщо при органі вже утворена громадська рада, то не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень вона утворює ініціативну робочу групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу ради. Під час проведення установчих зборів з числа їх учасників обирається голова зборів, секретар, лічильна комісія, заслуховується інформація про результати діяльності громадської ради, що діяла при органі виконавчої влади до проведення установчих зборів, якщо така була утворена. Протокол установчих зборів, відомості про склад громадської ради орган оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб.

49. Протокол установчих зборів, відомості про склад громадської ради орган оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб.

50. Орган затверджує склад громадської ради на підставі протоколу установчих зборів (пункт 9 Типового положення).

51. Отже, законом передбачено, що Положення про громадську раду розробляється та склад громадської ради формується самою громадською радою, після чого затверджується органом виконавчої влади.

52. Так судами установлено, що своїм рішенням від 12 листопада 2011 року №630 Виконком погодив Положення про Громадську раду, а рішенням від 18 квітня 2013 року №550 затвердив новий склад Громадської ради, які були прийняті на установчих зборах Громадської ради.

53. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

54. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина перша статті 59 ЗУ №280/97-ВР).

55. Відповідно до частини десятої статті 59 ЗУ №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

56. Положенням статті 59 Закону №280/97-ВР стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни з будь-якого питання, що є компетенцією органу місцевого самоврядування, дано офіційне тлумачення в рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009.

57. В абзаці 1 пункту 2 цього рішення зазначено, що органи місцевого самоврядування приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють дію норм права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

58. Абзацами 5 та 6 пункту 5 рішення Конституційного Суду України визначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування та громадянами, що породжує у громадян упевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

59. Аналізуючи наведені вище висновки Конституційного суду України та ураховуючи обставини справи, колегія суддів наголошує, що у відповідача відсутні наявні повноваження для скасування раніше прийнятого рішення, оскільки рішення відповідача від 12 червня 2014 року №699 та від 10 липня 2014 року №809 про втрату чинності рішень від 12 травня 2011 року №630 «Про погодження Положення про громадську раду при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради», а також від 18 квітня 2013 року №550 «Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради» носять ненормативний, індивідуальний характер, є актами одноразового застосування, були виконані та вичерпали свою дію цим фактом, що в свою чергу дає підстави для висновку про те, що оскаржувані акти органу місцевого самоврядування не відповідають законодавству.

60. Стосовно рішення відповідача від 25 грудня 2014 року №1444 «Щодо ліквідації Громадської ради при виконавчому комітетові Кам`янець-Подільської міської ради», Верховний суд зазначає наступне.

61. Як встановлено судами, Громадська рада при виконавчому комітеті Кам`янець-Подільської міської ради була утворена з травня 2011 року, новий склад Громадської ради був затверджений у квітні 2013 року, а з 25 грудня 2014 року діяльність Громадської ради припинена шляхом прийняття відповідного рішення органом місцевого самоврядування.

62. В пункті 1.4 Положення про Громадську раду визначено, що громадська рада створена на невизначений термін.

63. Пунктом 9.1 Положення про Громадську раду передбачено, що припинення діяльності Громадської ради може бути проведено шляхом її реорганізації або ліквідації (саморозпуску, примусового розпуску) у відповідності з діючим законодавством України.

64. Разом з тим, постановою КМУ від 26 листопада 2014 року №688 «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року №996» з метою ефективної реалізації положень Закону України «Про очищення влади», забезпечення відкритості, прозорості та публічності у діяльності органів виконавчої влади, здійснення громадського контролю за їх діяльністю, оновлення громадських рад, утворених при органах виконавчої влади до 22 лютого 2014 року, постановлено: внести зміну до постанови КМУ від 3 листопада 2010 року №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», доповнивши її пунктом 7 такого змісту: « 7. Припинити повноваження громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року. Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у мм. Києві та Севастополі державним адміністраціям вжити заходів до формування нового складу громадських рад відповідно до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого цією постановою».

65. Постанова Кабінету Міністрів України опублікована в «Урядовому кур`єрі» (№228) 6 грудня 2014 року, у зв`язку з чим, відповідно до параграфу 31 Регламенту Кабінету Міністрів України, вона набрала чинності.

66. Беручи до уваги вказані правові норми та встановлені у цій справі обставини, рішень щодо саморозпуску Громадська організація не приймала, а зі змісту постанови КМУ від 26 листопада 2014 року №688 «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року №996» вбачається, що її дія не поширюється на громадські ради утворені при місцевих органах виконавчої влади.

67. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи, що виходить за межі повноважень касаційного суду.

68. Враховуючи викладене, Верховний суд приходить до висновку, що відповідач в порушення вимог законодавства здійснив втручання у внутрішню діяльність Громадської ради, оскільки законодавством, яке було чинним на час прийняття спірного рішення, орган місцевого самоврядування не наділено повноваженнями щодо припинення діяльності Громадської ради.

69. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.

70. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

71. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради залишити без задоволення, а рішення Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 21 травня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова