ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 320/1360/19

адміністративне провадження № К/9901/3352/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області

на рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 травня 2019 року (головуючий суддя - Лисенко В.І.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року (головуючий суддя - Кучма А.Ю., судді: Безименна Н.В., Бєлова Л.В.)

у справі №320/1360/19

за позовом Комунального підприємства «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс», Державної авіаційної служби України

до Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області,

третя особа: Білоцерківська міська рада Київської області,

про визнання протиправним та скасування рішення.

I. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2019 року Комунальне підприємство «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» звернулося до суду з вказаним позовом, в якому просило:

- визнати протиправними та нечинним рішення Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області від 22 грудня 2018 року №407/20-VІІ;

- встановити відсутність компетенції (повноважень) Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області встановлювати заборону (обмеження) використання повітряного простору України у районі аеродрому «Біла Церква»;

- стягнути судові витрати.

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року адміністративні справи за позовом Комунального підприємства «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» та Державної авіаційної служби України до Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області об`єднані для спільного розгляду в об`єднаному провадженні.

3. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначали, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач перевищив свої повноваження щодо обмеження використання повітряного простору.

4. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року, позов задоволено.

5. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Комунальне підприємство «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» засноване на комунальній власності територіальної громади міста Біла Церква і підпорядковане Білоцерківській міській раді, яка є його засновником та створено з метою функціонування міжнародного аеропорту з ремонтною базою з технічного обслуговування, ремонту та модернізації повітряних суден, надання послуг відповідно до Статуту, затвердженого рішенням Білоцерківської міської ради від 7 вересня 2017 року №1135-35-VІІ.

7. 16 квітня 2018 року директором Комунального підприємства «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» затверджено Інструкцію з виконання польотів (використання повітряного простору) у районі аеродрому «Біла Церква». 4 червня 2018 року дану Інструкцію погоджено головою Державної авіаційної служби України.

8. Рішенням Білоцерківської міської ради Київської області від 30 серпня 2018 року №2565-55-VІІ також погоджено дану Інструкцію.

9. 18 вересня 2018 року Фурсівська сільська рада звернулась до Комунального підприємства «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» з проханням надати завірену Інструкцію з виконання польотів. Супровідним листом від 19 вересня 2018 року дану Інструкцію було надано на розгляд.

10. Рішенням двадцятої сесії сьомого скликання Фурсівської сільської ради від 22 грудня 2018 року №407/20-VІІ погоджено Інструкцію з виконання польотів над повітряним простором сіл Фурси, Чмирівка, Трушки, Матюші Білоцерківського району та сіл Пищики і Безугляки Сквирського району для великої та військової авіації без обмежень.

11. Пунктом другим рішення погоджено Інструкцію з виконання польотів над повітряним простором сіл Фурси, Чмирівка, Трушки, Матюші Білоцерківського району та сіл Пищики і Безугляки Сквирського району для малої авіації в зоні пілотування №2 та №3 лише в робочі дні, у весняно-літній період з 10:00 години до 18:00 години, та у осінньо-зимовий період з 10:00 години до 17:00 години, крім святкових та неробочих днів.

12. Листом від 14 січня 2019 року Комунальне підприємство «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» звернулося до відповідача з пропозицією приведення рішення від 22 грудня 2018 року №407/20-VІІ у відповідність з законодавством України з огляду на те, що воно суперечить статтям 24, 25, 29, 30 Повітряного кодексу України, статтям 23, 24, 28, 29, 30, 33 постанови Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2017 року №954 «Про затвердження Положення про використання повітряного простору України».

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що чинним законодавством України передбачено перелік суб`єктів, уповноважених забороняти та/або обмежувати використання повітряного простору України. При цьому, органи місцевого самоврядування, зокрема, сільські ради, не наділені такими повноваженнями.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Відповідач у своїй касаційній скарзі зазначає, що оскаржуване рішення сільської ради не створює жодних юридичних наслідків для позивачів, а тому не може порушувати їх прав та охоронюваних законом інтересів. Даним рішенням не було встановлено обмежень використання повітряного простору, оскільки його положення не підпадають під визначення обмежень використання повітряного простору відповідно до Правил використання повітряного простору України.

15. Територія аеродрому «Біла Церква» знаходиться в адміністративних межах території Фурсівської сільської ради, а тому вона має компетенцію вирішувати питання місцевого значення на даній території. Відповідно до абзаців 1, 3 пункту 7 Положення про використання повітряного простору України, інструкції з виконання польотів погоджуються із заінтересованими органами місцевого самоврядування, а тому відповідач має повноваження щодо погодження Інструкції з виконання польотів в районі аеродрому «Біла Церква».

16. Комунальне підприємство «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» не відноситься до уповноважених органів з питань цивільної авіації та органів об`єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху, а отже не може заявляти вимогу про встановлення відсутності компетенції. З посиланням на практику Верховного Суду зазначає, що суд першої інстанції у даному випадку повинен був закрити провадження у частині позовних вимог Комунального підприємства «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» про встановлення відсутності компетенції.

17. Відповідачі у відзивах на касаційну скаргу просили залишити оскаржувані судові рішення без змін.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

19. Правові основи діяльності в галузі авіації встановлює Повітряний кодекс України.

20. Відповідно до частини першої статті 23 Повітряного кодексу України організація використання повітряного простору України - комплекс заходів, який вживається для забезпечення безпечного, економічного та регулярного повітряного руху, а також будь-якої іншої діяльності, пов`язаної з використанням повітряного простору України.

21. Частиною першою статті 24 Повітряного кодексу України передбачено, що повітряний простір України є єдиним, без розподілу за відомчою належністю, та доступним усім користувачам повітряного простору України з рівними правами щодо його використання.

22. Відповідно до частини першої статті 30 Повітряного кодексу України використання повітряного простору України або його окремої частини може бути частково або повністю обмежено уповноваженим органом з питань цивільної авіації та органами об`єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху відповідно до порядку, визначеного Положенням про використання повітряного простору України.

23. Постановою Кабінету Міністрів України від 6 грудня 2017 року №954 затверджено Положення про використання повітряного простору України, яке визначає організацію використання повітряного простору України в інтересах національної безпеки та економіки, з метою задоволення потреб користувачів повітряного простору, забезпечення безпеки використання повітряного простору (далі - Положення №954).

24. Відповідно до пункту 7 Положення №954 діяльність, пов`язана з використанням повітряного простору на аеродромах, вертодромах та постійних злітно-посадкових майданчиках, пунктах запуску аеростатів, провадиться згідно з інструкцією з виконання польотів на аеродромах, вертодромах та постійних злітно-посадкових майданчиках, пунктах запуску аеростатів, затвердженою відповідно до вимог нормативно-правових актів у галузі цивільної та/або державної авіації.

25. Зазначені інструкції розробляються юридичними та фізичними особами, діяльність яких пов`язана з використанням повітряного простору, погоджуються із заінтересованими органами місцевого самоврядування, суб`єктами авіаційної діяльності та затверджуються відповідно до вимог нормативно-правових актів у галузі цивільної та/або державної авіації.

26. Повітряний простір структурно складається з районів, зон та маршрутів, призначених для провадження діяльності з використання повітряного простору. Для кожної частини повітряного простору України визначається період її використання (пункт 12 Положення №954).

27. Статтями 25 та 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено загальна та виключна компетенція сільських, селищних, міських рад. Так, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

28. На виконання вимог пункту 7 Положення № 954 Інструкція з виконання польотів (використання повітряного простору) у районі аеродрому «Біла Церква» була затверджена директором Комунального підприємства «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» та погоджено головою Державної авіаційної служби України.

29. Також рішенням Білоцерківської міської ради від 30 серпня 2018 року погоджено дану інструкцію. Пунктом 2 даного рішення з метою зменшення негативного впливу від польотів авіації загального призначення (малих повітряних суден) на прилеглі до аеродрому житлові масиви, доручено директору Комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» протягом 6 місяців розробити та погодити у встановленому порядку відповідні зміни до інструкції з виконання польотів.

30. Таким чином інтереси жителів сіл Фурси, Чмирівка, Трушки, Матюші Білоцерківського району та сіл Пищики і Безугляки Сквирського району Київської області були враховані при погоджені Інструкції з виконання польотів у районі аеродрому «Біла Церква». Винесення додаткового рішення Фурсівською сільською радою з приводу вирішення даного питання не вимагалося.

31. Відповідно до пункту 29 Положення №954 використання повітряного простору України може бути заборонено або обмежено Державіаслужбою та органами об`єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху відповідно до вимог цього Положення.

32. Судами попередніх інстанцій зроблено правомірний висновок що відповідач не належить до суб`єктів, які наділені повноваженнями щодо заборони або обмеження використання повітряного простору України.

33. Порядок виконання польотів цивільних та державних повітряних суден, порядок обслуговування повітряного руху, порядок управління повітряним рухом, що гарантують безпеку польотів при використанні повітряного простору України та повітряного простору над відкритим морем, де відповідальність за обслуговування повітряного руху міжнародними договорами України покладено на Україну, цивільною та державною авіацією, визначають Авіаційні правила України, затверджені наказом Державної авіаційної служби України, Міністерства оборони України від 6 лютого 2017 року №66/73.

34. Відповідно до розділу VІ Авіаційних правил України польоти повітряних суден класифікуються за часом доби на: денні - в період між сходом та заходом сонця; нічні - в період між заходом та сходом сонця; змішані - при виконанні яких у період від зльоту до посадки здійснюється перехід від денного польоту до нічного або навпаки.

35. У Інструкції з виконання польотів у районі аеродрому «Біла Церква» зазначено, що польоти в складних метеорологічних умовах на аеродромі не виконуються. Польоти в районі аеродрому виконуються за правилами візуальних польотів вдень (пункт 3.16.8). Польоти виконуються тільки вдень (пункт 3.21).

36. Таким чином Інструкцією було визначено час здійснення польотів. Відповідач не мав права чи повноважень уточняти час та період здійснення польотів для малої авіації.

37. Погоджуючи Інструкцію з виконання польотів у районі аеродрому «Біла Церква» лише в частині здійснення польотів малої авіації, відповідач тим самим висловив обмеження в часі для зони пілотування №2 та №3. Таким чином оскаржуване рішення має обмежувальний характер, як правильно зазначали суди попередніх інстанцій у своїх рішеннях.

38. Пункт 7 Положення №954 передбачає, що інструкції погоджуються органами місцевого самоврядування, проте положенням не передбачено можливості таких органів погодити розроблені уповноваженими органами інструкції в частині, з обмеженнями або зауваженнями. Часові рамки визначаються Авіаційними правилами України та були відображені у Інструкції. У разі незгоди з певним пунктом Інструкції, заінтересований орган місцевого самоврядування має право звернутися до її розробника з пропозицією/вимогою внесення змін або уточнення даного пункту.

39. У преамбулі оскаржуваного рішення від 22 грудня 2018 року зазначено, що сесією сільської ради було розглянуто лист Комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» від 19 вересня 2018 року №282/02/2018 про розгляд Інструкції з виконання польотів (використання повітряного простору) у районі аеродрому «Біла Церква». Проте даним листом Комунальне підприємство надавало Інструкцію не для погодження, а на виконання звернення відповідача від 18 вересня 2018 року з проханням надати завірену Інструкцію.

40. Посилання відповідача у касаційній скарзі на те, що оскаржуване рішення не створює юридичних наслідків для позивачів та ним не було встановлено обмежень використання повітряного простору, є помилковим та суд апеляційної інстанції з цього приводу зробив обґрунтований висновок, що відповідно до приписів статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Таким чином дане рішення, у разі його нескасування, підлягало виконанню на відповідній території і відповідно за його невиконання особи мали нести відповідальність.

41. Також у касаційній скарзі відповідач посилається на те, що територія аеродрому «Біла Церква» знаходиться в адміністративних межах території Фурсівської сільської ради. Проте дане питання також було предметом розгляду судами попередній інстанцій, які у даному випадку зробили правильний висновок, що оскільки оскаржуване рішення було прийнято поза межами повноважень відповідача, належність території аеродрому до певної адміністративно-територіальної одиниці не впливає на його правильність.

42. Обґрунтування касаційної скарги посиланням на наказ Комунального підприємства «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» від 21 травня 2019 року №47/2019-од та на Положення про організацію та виконання демонстраційних польотів, є помилковим оскільки вони не стосуються спірних правовідносин.

43. Решта доводів касаційної скарги висновки судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами фактичних обставин справи.

44. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

45. Пунктами 1 та 3 частини першої статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

46. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статі 4 КАС України).

47. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах від 6 лютого 2019 року (справа №705/748/17) та від 13 березня 2019 року (справа №820/3713/17) зазначала, що компетенційними є спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

48. У справах, які переглядались Великою Палатою Верховного Суду, позивач (фізична та юридична особа) не є суб`єктом владних повноважень, а отже, не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення позову щодо визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) у відповідача.

49. У касаційній скарзі Фурсівська сільська рада зазначала, що Комунальне підприємство «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» не відноситься до уповноважених органів з питань цивільної авіації та органів об`єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху, а отже не може заявляти вимогу про встановлення відсутності компетенції у віповідача. У обґрунтування такого твердження відповідач посилався на постанови Великої Палати Верховного Суду від 6 лютого 2019 року у справі №705/748/17 та від 13 березня 2019 року у справі №820/3713/17, ухвалу Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №800/566/17.

50. Пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

51. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

52. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

53. Таким чином, суд першої інстанції помилково розглянув позовну вимогу Комунального підприємства «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» про встановлення відсутності компетенції (повноважень) Фурсівської сільської ради встановлювати заборону (обмеження) використання повітряного простору України у районі аеродрому «Біла Церква» з порушенням правил предметної юрисдикції, тому ухвалене судове рішення в цій частині підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі. Апеляційний суд не звернув увагу на дану помилку та залишив без змін рішення окружного суду в цій частині.

54. З огляду на наведене, Верховий Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області та скасування оскаржуваних судових рішень в частині позовних вимог Комунального підприємства «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» про встановлення відсутності компетенції (повноважень) Фурсівської сільської ради встановлювати заборону (обмеження) використання повітряного простору України у районі аеродрому «Біла Церква» із закриттям провадження у справі в цій частині.

55. В частині висновків судів першої та апеляційної інстанції про визнання протиправним та скасування рішення Фурсівської сільської ради від 22 грудня 2018 року №407/20-VІІ, а також задоволення позовної вимоги Державної авіаційної служби України про встановлення відсутності компетенції (повноважень) Фурсівської сільської ради щодо обмеження та заборони використання повітряного простору, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального та процесуального права.

56. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

57. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 343, 354, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року в частині позовних вимог Комунального підприємства «Білоцерківський вантажний авіаційний комплекс» про встановлення відсутності компетенції (повноважень) Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області встановлювати заборону (обмеження) використання повітряного простору України у районі аеродрому «Біла Церква» скасувати.

Провадження у справі в цій частині закрити.

В іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року у справі №320/1360/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді М.В. Білак

О.А. Губська

` О.В. Калашнікова